II SA/Rz 1552/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO, Kolegium) po rozpoznaniu odwołania J. W. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego utrzymało ją w mocy, w podstawie prawnej powołując art. 138 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., w dacie orzekania Sądu obowiązuje tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), określanej następnie jako "u.p.s.". Wskazaną decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania J. W. wnioskowanego przez nią w kwocie 250 zł zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów opłat takich jak: gaz, energia elektryczna, wywóz śmieci, woda, drobne remonty. Organ ustalił na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, że J. W. mieszka w mieszkaniu stanowiącym własność byłego męża L. W., prowadząc jednak odrębne od niego gospodarstwo domowe. Jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Nie pracuje dorywczo, choruje przewlekle. W dniu 30 grudnia 2013 r. J. W. zawarła z L. W. umowę, na podstawie której zobowiązana jest do ponoszenia połowy opłat związanych z utrzymaniem mieszkania. Wnioskodawczyni nie przedstawiła jednak żadnych dokumentów dotyczących faktycznych kosztów utrzymania przedmiotowego mieszkania, a pracownik socjalny nie ma możliwości ich uzyskania inną drogą, zaś L. W. odmawia ich okazania. Organ podkreślił, że nawet gdyby przyjąć, że sytuacja wnioskodawczyni stanowi przypadek uzasadniający przyznanie żądanej pomocy ze względu na ubóstwo, bezrobocie i długotrwałą chorobę, to całokształt okoliczności sprawy nie pozwala na przychylne ustosunkowanie się do złożonej prośby. Prezydent Miasta [...] podkreślił, że J. W. ma zaspokojone podstawowe potrzeby bytowe, bowiem korzysta ze wsparcia pomocy społecznej pobierając zasiłek okresowy oraz zasiłki celowe. Obecnie domaga się zaś przyznania kwoty 250 zł na pokrycie opłat, których nie dokumentuje. Organ zwrócił uwagę, że wymieniona traktuje pobierane zasiłki jako formę comiesięcznego wynagrodzenia, tymczasem dochodzony zasiłek celowy ma charakter pomocy doraźnej. J. W. odwołała się od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła niedostateczne przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Wskazała, że do wniosku o pomoc załączyła różne dokumenty, do których organ w ogóle się nie ustosunkował. W odniesieniu do treści uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej podniosła, że wbrew twierdzeniu organu nie ma zaspokojonych wszystkich podstawowych potrzeb, bowiem do przygotowania posiłków oraz do zachowania higieny potrzebny jest dostęp do mediów typu prąd czy gaz. Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] września 2015 r. utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta [...]. Na wstępie organ przytoczył treść art 8 i art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s., wskazując, że w ich świetle zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy, którego istotą jest zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej. Następnie SKO podniosło, że w świetle powyższych uregulowań oraz okoliczności faktycznych sprawy, przyznane organowi pierwszej instancji uznanie administracyjne nie zostało przekroczone. Kolegium podkreśliło, że z uwagi na ograniczone środki finansowe organy pomocy społecznej są uprawnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń. Ponadto, uprawnione są do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczy osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. Z uwagi na fakt, że J. W. objęta jest ciągłą pomocą finansową tj. pobiera zasiłek okresowy i zasiłki celowe, to złożone przez nią odwołanie nie może zostać uwzględnione, a kwestionowanej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, z przyczyn podanych w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrolując działalność administracji publicznej sąd stosuje kryterium zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.). Przedmiotem takiej kontroli mogą być jedynie formy działania organów administracji wymienione w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej "P.p.s.a.". Jedną z nich jest decyzja administracyjna (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.), którą sąd uchyla, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź też inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Stwierdzenie natomiast przyczyn nieważności określonych w art. 156 K.p.a. bądź w innych przepisach obliguje do stwierdzenia nieważności badanej w postępowaniu sądowym decyzji. Dokonana analiza zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji doprowadziła do wniosku, że odpowiada ona prawu, a zatem nie jest dotknięta żadnym z wymienionych wyżej uchybień. Powyższe obligowało do oddalenia skargi jako bezzasadnej w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Przedmiot kontroli stanowiła decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] o odmowie przyznania J. W. zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów opłat za gaz, energię elektryczną, wywóz śmieci, wodę i drobne remonty. Podstawę materialnoprawną kwestionowanych rozstrzygnięć stanowiły regulacje art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. Zgodnie z ich brzmieniem, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (art. 39 ust. 1 u.p.s.). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 u.p.s.). Przy interpretacji powołanych przepisów w kontekście okoliczności konkretnej sprawy należy mieć jeszcze na względzie zasady ogólne przyznawania świadczeń z pomocy społecznej określone w jej dziale I rozdziale 1. Szczególne znaczenie ma tutaj treść art. 2 ust. 1 i art. 3 u.p.s. W świetle pierwszego z powołanych przepisów, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie natomiast z drugim unormowaniem, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2). Ponadto, rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3), zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4). Te ogólne zasady odnoszące się do przydzielania świadczeń w ramach pomocy społecznej mają zwłaszcza znaczenie w przypadku świadczenia, którego dotyczy niniejsza sprawa tj. zasiłku celowego. Ma on bowiem charakter uznaniowy, tzn. to do decyzji organu rozpoznającego wniosek o tego rodzaju świadczenie pozostaje kwestia ewentualnego uwzględnienia żądania wnioskodawcy i rozmiaru powyższego. Oczywiście działanie organu nie może być dowolne, a zatem konkretna decyzja winna być poprzedzona należycie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, w którym zebrane zostaną wszelkie istotne dla sprawy dowody, poddane następnie rzetelnej ocenie, wynik której to analizy powinien z kolei znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Motywy zajętego przez organ stanowiska są szczególnie istotne właśnie przy decyzjach uznaniowych, jak w sprawie niniejszej. Tylko bowiem należyty wywód pozwala stronie zrozumieć motywy, jakimi kierował się organ załatwiając jej sprawę. Właściwie sporządzone uzasadnienie pozwala też następnie na kontrolę wydanego rozstrzygnięcia przez sąd. Kontrola ta w przypadku świadczeń pozostawionych do swobodnej decyzji organów sprowadza się do oceny, czy rozstrzygnięcie w sprawie zapadło przy zachowaniu wszystkich reguł proceduralnych, szczególnie czy podjęto wszelkie kroki w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zatem czy w tym celu zostały zgromadzone wszelkie potrzebne dowody, dzięki którym możliwe jest stwierdzenie istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji (art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.). Badaniu podlega także, czy decyzja została należycie uzasadniona (art. 107 § 3 K.p.a.) i czy nie nosi ona cech dowolności, a więc nie wykracza poza granice uznania administracyjnego. Mając to wszystko na uwadze należało przyjąć, że zarówno rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta [...], jak i utrzymujący je w mocy akt SKO nie naruszają prawa. Obydwa organy uzasadniły bowiem w wystarczający sposób, że brak jest podstaw do uwzględnienia żądania wnioskodawczyni. Uzasadnienia ich decyzji zwracają uwagę na okoliczność, że J. W. objęta jest ciągłą pomocą finansową, jako że pobiera zasiłek okresowy, jak i zasiłki celowe na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Dodatkowo, w motywach decyzji organu pierwszej instancji wskazane zostało, że wymieniona domaga się przyznania środków w określonej przez nią wysokości (250 zł), której jednak w żaden sposób nie dokumentuje. Nie przedstawia bowiem informacji dotyczących faktycznych kosztów utrzymania mieszkania, które zajmuje, natomiast L. W., z którym w mieszkaniu tym pozostaje odmawia przedstawienia pracownikowi socjalnemu stosownych rachunków. Poza tymi konkretnymi faktami w swoich uzasadnieniach organy administracji zwróciły także uwagę na przedstawione już wyżej ogólne reguły dotyczące udzielania stronom pomocy. Podkreślone więc zostało, że pomoc społeczna ma zabezpieczać tylko najpilniejsze potrzeby bytowe. Jej celem nie jest natomiast stałe utrzymywanie podopiecznych oraz zaspokajanie ich wszystkich potrzeb i oczekiwań. Wówczas stanowiłaby bowiem formę comiesięcznego wynagrodzenia. Tymczasem pomoc społeczna ma jedynie subsydiarny charakter (cyt. wyżej art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u p.s.). Trudno odmówić tego rodzaju wywodom organów logiki. Dlatego też nie było podstaw do ich zakwestionowania. Oczywistym jest bowiem, że z uwagi na ograniczone środki finansowe organ musi dostosować rodzaj, formę i rozmiar świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy przy uwzględnieniu potrzeb wszystkich osób korzystających z pomocy i swoich możliwości finansowych. Oznacza to, że nawet spełnianie kryterium dochodowego (od czego w pierwszej kolejności uzależnione jest przyznanie zasiłku celowego) nie nakazuje spełnienia żądania wnioskodawcy i to w podanej przez niego wysokości. Odnosząc się w tym miejscu do podniesionego przez skarżącą w odwołaniu od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego zarzutu dotyczącego niewłaściwie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego należy wskazać, że strona nie wskazała, na czym polegały ewentualne uchybienia w tym zakresie. Natomiast jeśli chodzi o fakt braku odniesienia się przez Prezydenta Miasta [...] do dołączonych przez stronę do wniosku załączników trzeba podkreślić, że organ ten w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia uwzględnił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności. Należyta więc staranność organów przy rozważaniu i uzasadnieniu przesłanek odmowy przyznania J. W. żądanego przez nią zasiłku celowego skutkowała koniecznością oddalenia złożonej w niniejszej sprawie skargi. O powyższym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.