II SA/Rz 1552/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 lipca 2023 r. sprawy ze skargi W. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 26 września 2022 r. nr SKO.4171.3.2022 w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych – skargę oddala – Przedmiotem skargi WB (dalej: "Skarżącego") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 26 września 2022 r. nr SKO.4171.31.2022, wydane w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 27 lipca 2021 r. Skarżący zwrócił się do Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "Organ I instancji") o wydanie decyzji w przedmiocie przewrócenia stanu poprzedniego działki nr [...] , bowiem na skutek dokonanych zmian, wody opadowe z ww. nieruchomości zalewają jego działkę nr [...]. Zawiadomieniem z 9 sierpnia 2021 r. Organ I instancji poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego we wnioskowanej sprawie. Decyzją z 24 listopada 2021 r. Wójt, wskazując jako podstawę prawną art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2625 z późn. zm.) – dalej: "u.P.w.", stwierdził brak naruszenia stosunków wodnych. Następnie postanowieniem z [...] sierpnia 2022 r. nr [...] Wójt Gminy [...], wydanym na podstawie art. 262 § 1 pkt 1 w zw. z art. 264 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775) – dalej: "k.p.a.", Wójt Gminy [...] ustalił koszty postępowania na kwotę 6 500 zł i zobowiązał Skarżącego do ich uiszczenia w terminie 14 dni. Organ I instancji podał, że w prowadzonym postępowaniu prowadzone konieczne było zasięgniecie opinii biegłego. W sporządzonej opinii biegły wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, że nie doszło do naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...]. Koszty opracowania opinii wyniosły 6 500 zł i określono je na podstawie umowy zawartej między biegłym a Gminą [...] oraz faktury z 20 października 2021 r. nr [...]. Stanowią tym samym koszty postępowania w rozumieniu art. 263 § 1 k.p.a. Natomiast wobec ustalenia braku podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 234 § 3 u.P.w., za zasadne uznano przyjęcie, że koszty te wynikły z winy wnioskodawcy. Tym samym w sprawie zaszła konieczność obciążenia Skarżącego kosztami postępowania. Skarżący wniósł zażalenie na opisane wyżej postanowienie, kwestionując zakwalifikowanie kosztów sporządzenia opinii biegłego jako kosztów wynikłych z winy strony. Skarżący podniósł, że w toku postępowania nie dopuścił się żadnych zaniechań, nie utrudniał postępowania oraz nie mnożył czynności procesowych. Ponadto Organ I instancji nie zweryfikował kosztów przedstawionych przez biegłego, w tym nakładu pracy w związku z przygotowaniem opinii. Postanowieniem z 26 września 2022 r. nr SKO.4171.31.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...]. Podzielając w całości stanowisko Organu I instancji Kolegium podało, że w sprawie o uregulowanie stosunków wodnych zasadne było powołanie biegłego. Wobec powyższego, koszty sporządzenia opinii prze biegłego stanowią koszty postępowania. Natomiast wobec stwierdzenia, że w sprawie nie doszło do zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, prawidłowo Wójt uznał, że koszty te wynikły z winy Skarżącego. Ponadto Kolegium podniosło, ze Organ I instancji zweryfikował wysokość faktury wystawionej przez biegłego, dokonując analizy "Karty Pracy Biegłego". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (WSA), WB wniósł uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem Skarżącego, postanowienie Kolegium zostało wydana z rażącym naruszeniem: 1. art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której definiowanie przesłanki "winy strony" nie może być dokonywane w sposób rozszerzający, lecz powinno być odnoszone do procesowych zachowań uczestników postępowania, które ewentualnie skutkowały wygenerowaniem zbędnych kosztów prowadzenia sprawy; 2. art. 264 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i wadliwe zastosowanie, skutkujące bezkrytycznym przyjęciem kwoty wynikającej z faktury VAT wystawionej przez biegłego, bez wyszczególnienia czynności podjętych przez biegłego, stopnia ich skomplikowania oraz nakładu pracy; 3. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Organ I instancji wykonał wytyczne Organu odwoławczego zawarte w wydanym poprzednio kasacyjnym postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z 26 maja 2022 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako zupełnie niezasadna, została przez Sąd oddalona w całości. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 269; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Sądowa kontrola przedmiotu skargi nie wykazała jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić argument za uznaniem zarzutów skarżącej strony. Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej tj. przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., dzięki czemu mógł stanowić oparcie dla ustaleń faktycznych Sądu – art. 133 § 1 P.p.s.a. Przekazane do WSA akta sprawy dostatecznie przedstawiają konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego okoliczności faktyczne, nie wymagając tym samym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Otóż w myśl tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi z kolei art. 120 P.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia uczyniono w niniejszej sprawie postanowienie SKO wydane w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania w sprawie o naruszenie stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich w kwocie 6500 zł oraz zobowiązania WB do uiszczenia tak określonych kosztów w terminie 14 licząc od dnia doręczenia postanowienia. Z przesłanych do WSA akta sprawy wynika, że Organ I instancji wydał w dniu 24 listopada 2021 r. decyzję administracyjną opierając ją na treści art. 234 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 624 ze zm.; zwana dalej u.P.w.), mocą której stwierdzono brak naruszenia stosunków wodnych na działce o nr [...] należącej do MW, powodujących szkody na działce Skarżącego o nr [...] - obie działki położone w [...]. Wniosek o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji administracyjnej na podstawie wyżej wskazanej regulacji u.P.w. złożył Skarżący, który w piśmie z dnia 27 lipca 2021 r. wniósł do Wójta Gminy [...] o przywrócenie stanu poprzedniego poprzez nakazanie MW ponowne wkopanie drenażu. Organ w swym rozstrzygnięciu ocenił na podstawie zebranego materiału dowodowego, że MW nie zmieniła kierunku spływu wód, nie zmieniła stanu wód, może ona zarówno przy opadach nawalnych jak i normalnych zagospodarować wody opadowe i roztopowe na własnej działce w części powierzchni biologicznie czynnej. W toku postępowania Wójt przeprowadził dowód z opinii biegłego. Biegły w zakresie budownictwa lądowego, wodnego, melioracji i ochrony środowiska w swej opinii z dnia 20 października 2021 r. na stronie nr 5 pisze m.in., że stwierdzenia wnioskodawcy postępowania o uregulowanie stosunków wodnych nie są adekwatne do stanu rzeczywistego, bowiem istotnie o około 50 cm podwyższył On własną działkę przez wykonanie nasypu gruntowego, który kieruje spływ wody na działkę o nr [...], należącą do MW. Przy opadach nawalnych i burzowych woda odpadowa spływa na sąsiednią działkę o nr [...] zakłócając stosunki wodne. Biegły zwrócił też uwagę, iż Skarżący wykonał zbiornik retencyjny z rowkiem odpływowym w kierunku działki nr [...], co powoduje zalewanie działki nr [...] w przypadku wystąpienia deszczy nawalnych i burzowych. W postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...], Wójt Gminy [...] powołał w podstawie prawnej przepis art. 262 § 1 pkt 1 K.p.a. Przepis ten stanowi : stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony. Wyjaśniając przyczyny zastosowania tej regulacji Kodeksowej Organ powołując się na wskazaną wyżej opinie biegłego pisze, że żądanie wnioskodawcy przywrócenia naruszonych stosunków wodnych nie jest adekwatne do ustalonego stanu rzeczywistego, bowiem to On podwyższył własną działkę, powodując spływ wody na nieruchomość o nr [...], i zakłócając stosunki wodne na własnej działce. Bezspornie ustalono, że to wnioskodawca wskutek własnych działań zakłócił stosunki wodne naruszając art. 234 u.P.w. Nie budzi jakiejkolwiek wątpliwości Sądu sposób w jaki doszło w tej sprawie do zastosowania przepisu K.p.a. określającego warunki nałożenia na stronę obowiązku poniesienia kosztów postępowania administracyjnego, tj. art. 262 § 1 pkt 1 K.p.a. Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało bowiem, że postępowanie w sprawie uregulowania stosunków wodnych zostało wszczęte na żądanie Skarżącego. Podawane przez niego okoliczności, które miały doprowadzić do zakłócenia stosunków wodnych ze szkodą dla jego nieruchomości, nie miały miejsca w jakiekolwiek postaci. Właścicielka działki o nr [...] nie zmieniła bowiem kierunku spływu wód, należycie zabezpieczając teren swej nieruchomości przed zalewaniem, także od strony nieruchomości należącej do skarżącego. Biegły wykazał, że całość wody opadowej i roztopowej jest retencjonowana na powierzchni czynnej i w studni zbiorczej o objętości około 5 m3. Poprzez wykonanie na własnej nieruchomości powierzchni biologicznie czynnej i kanalizacji deszczowej właściciel działki o nr [...] wykonuje postanowienia przepisów prawa budowlanego dotyczące warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z treści opinii wynika także, że zmiana stosunków wodnych nastąpiła na nieruchomości Skarżącego, co polegało na podwyższeniu jej terenu. Nie można pominąć też tego wyraźnego zapisu opinii biegłego, iż w wyniku działań inwestycyjnych skarżącego właścicielka działki nr [...] musiała wykonać cokół betonowy o wysokości 0,30 m pod ogrodzeniem, który ogranicza i zabezpiecza częściowy spływ wody z działki nr [...] na działkę nr [...]. Koszty zakończonego ostatecznie przed Wójtem postępowania w sprawie uregulowania stosunków wodnych zostały wobec oceny biegłego wyrażonej w jego opinii poniesione przez Organ z winy strony, skoro jego żądanie inicjujące proces było zupełnie bezzasadne, a do zakłócenia stanu wody na gruncie przyczynił się wyłącznie sam wnioskodawca. Skoro czynności procesowe Wójta pojęte w celu wyjaśnienia podstaw do zastosowania art. 234 ust. 3 u.P.w. były w tych okolicznościach zbędne, to należy mówić o odpowiedzialności skarżącego za powstałe koszty procesu, spowodowane nadto lekkomyślnym złożeniem żądania wydania nakazu przywrócenia stosunków wodnych przez [...]. Wyrażone żądanie nie znalazło zatem jakiegokolwiek pokrycia w rzeczywistości. Niemniejsze znaczenie przyznać należy zachowaniu skarżącego, który jak ocenił biegły winny jest zalewania nie tylko własnej ale i sąsiedniej działki. Okoliczności świadczące o bezpodstawnych twierdzeniach Skarżącego zostały ustalone przez specjalistę z zakresu stosunków wodnych w treści sporządzonej przez niego opinii. Wobec tego kluczowego dla sprawy stosunków wodnych dowodu Skarżący nie zgłoszał zastrzeżeń ani nie przedstawił własnej kontropinii. Ponieważ w tej sprawie doszło do zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla nieruchomości sąsiedniej, jednak z winy Skarżącego który bez jakichkolwiek podstaw faktycznych zażądał skierowania nakazu przywrócenia stosunków wodnych, to On winien ponosić odpowiedzialność finansową za skutki swego zachowania, co wyraźnie przewiduje zastosowany w tej sprawie art. 262 § 1 pkt 1 K.p.a. Ma rację Organ pisząc w uzasadnieniu swego postanowienia, że w sprawie o zakłócenie stosunków wodnych koszty sporządzenia opinii biegłego hydrologa obciążają stronę, która zakłóciła stosunki wodne. Analogiczny wniosek należy wyprowadzić względem sytuacji gdy organ ponad wszelką wątpliwość stwierdzi, że nie miała miejsca jakakolwiek postać naruszenia stosunków wodnych, którą wnioskodawca postępowania zarzucał właścicielowi gruntu sąsiedniego. Dlatego nie ma racji Skarżący podnosząc w swej skardze nieuprawnione zastosowanie art. 262 § 1 pkt 1 K.p.a. Złożony wniosek o skierowanie do właścicielki działki nr [...] nakazu z przepisów Prawa wodnego, wygenerował w sposób zupełnie zbędny koszty postępowania administracyjnego, w tym koszty opinii biegłego, których nie powinien ponosić budżet Gminy [...]. Zgodzić się należało, że w sprawach z zakresu stosunków wodnych w większości przypadków z uwagi na skomplikowany charakter rozstrzyganej materii, konieczne jest zapoznanie się przez właściwy organ opinią specjalisty. W zawiadomieniu z dnia 13 września 2021 r. wyraźnie pouczono Skarżącego o treści przepisu art. 262 § 1 K.p.a. i nie wnosił On żadnych zastrzeżeń względem postanowienia o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego. Nie doszło też do rażącego naruszenia art. 264 § 1 K.p.a., bowiem Wójt nie przyjął w sposób bezkrytyczny kwoty wynikającej z wystawionej przez biegłego faktury VAT. Sporządzona przez specjalistę opinia została sporządzona w wyniku wydania przez Organ postanowienia z dnia 13 września 2021 r. o powołaniu biegłego oraz określeniu zakresu opinii. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się karta pracy biegłego (karta akt nr 19), wskazująca na nakład pracy poświęcony na sporządzenie opinii. Karta pracy zawiera wyczerpujące zestawienie wykonanych czynności, przyporządkowany im czas pracy, wysokość poszczególnych kosztów oraz obciążenia fiskalne. Wraz z umową zawartą z biegłym, pozwala to na zweryfikowanie podanej na fakturze kwoty zapłaty. WSA nie potwierdził w toku swej kontroli zarzucanego przez Stronę naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Otóż ponownie prowadząc postępowanie Wójt Gminy [...] przekonująco wyjaśnił, w tym również w oparciu o szeroko cytowane orzecznictwo sądowe, przyczyny dla których doszło do obciążenia kosztami postępowania Skarżącego. Wykazano w oparciu o zebrane w tej sprawie dowody, przyczyny dla których należało przyjąć, iż to całkowicie niepotrzebne działania Skarżącego doprowadziły do wygenerowania obciążeń finansowych przez Organ Gminy. Posługując się stanowiskiem biegłego, Wójt wyjaśnił, że właścicielka działki sąsiadującej nie naruszyła stosunków wodnych, a za powstały stan rzeczy, tj. podniesienie teren działki w tym zmianę stosunków wodnych, odpowiada sam wnioskodawca. Postanowienie doręczono także MW, a akta administracyjne uzupełniono o należcie sporządzoną kartę pracy biegłego, dokumentującą wszystkie konieczne elementy umożliwiające zweryfikowanie wystawionej faktury VAT. Organ I instancji wykonał więc te wytyczne, które wynikały z wcześniej wydanego postanowienia kasacyjnego SKO. Dlatego nie może być mowy o takiej postaci naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., która mogłaby mieć związek z wynikiem sprawy. Sąd działając poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w działaniach procesowych organów obu instancji jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych – art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a. Postanowienia wydane w toku postępowania, jako zgodne z przepisami procesowymi i materialnoprawnymi powinny pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w nich skutki. SKO zobligowane było do zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. czyli do utrzymania w mocy zaskarżonego zażaleniem postanowienia Wójta Gminy. Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania przed WSA nie orzeczono z uwagi na art. 200 P.p.s.a.