II SA/Rz 1559/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania -skargę oddala- II SA/Rz 1559/16 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie budowy stawu zlokalizowanego na działce nr 294 w [...]. Postępowanie to zainicjowały informacje HZ o samowolnej realizacji stawu na ww. działce. Nie była ona jednak informowana o przebiegu postępowania, jako że organ uznał, że nie przysługuje jej przymiot strony. W piśmie z dnia 22 lutego 2016 r. HZ zwróciła się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ze skargą na niezgodne z prawem postępowanie PINB w [...]. Wnioskodawczyni podniosła, że naruszenia prawa przez organ I instancji upatruje w błędnym przekonaniu o braku po jej stronie interesu prawnego w sprawie prowadzonej w przedmiocie legalności opisanego wyżej zbiornika. W dniu 21.04.2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał ww. pismo Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...], celem załatwienia wniosku o wznowienie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy stawu zlokalizowanego na działce nr 294 w [...], zakończone decyzją własną z dnia [...] czerwca 2015 r., powołując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.". Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]. Organ I instancji podał, że wniosek skarżącej został złożony z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 148 § 2 k.p.a., a zatem zaszła konieczność wznowienia postępowania. Niemniej w ocenie organu HZ nie przysługiwał status strony spornego postępowania, gdyż nie była ona właścicielem żadnej z działek sąsiadujących z nieruchomością, na której wykonano przedmiotowy staw. W odwołaniu od tej decyzji HZ zakwestionowała stanowisko organu, jakoby przymiot strony w sprawach prowadzonych w przedmiocie samowoli budowlanej przysługiwał wyłącznie właścicielom nieruchomości sąsiadujących z działką objętą postępowaniem. O statusie strony nie powinno decydować tylko położenie geograficzne nieruchomości potencjalnych stron, lecz również obszar oddziaływania inwestycji. Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego w celu stwierdzenia interesu prawnego określonego podmiotu organ winien ustalić, czy podmiot ten ma sąsiadującą z obiektem stanowiącym przedmiot postępowania prowadzącym przez organ nadzoru budowlanego nieruchomość, do której przysługuje mu prawo własności oraz czy obiekt ten rzeczywiście może wpływać na sposób korzystania z jego nieruchomości. Skoro odwołująca się nie posiada działki sąsiadującej ze spornym obiektem, a obiekt ten nie wpływa na sposób korzystania z jej nieruchomości, co wykazał organ I instancji, brak było podstaw do uchylenia kwestionowanej decyzji w postępowaniu wznowieniowym. HZ wniosła na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Amdinistracyjnego w Rzeszowie. Powtarzając argumentację sformułowaną we wniesionym wcześniej odwołaniu podniosła, że stanowisko organu o braku negatywnego oddziaływania spornej inwestycji na jej nieruchomość nie znajduje odzwierciedlenia w rzeczywistości. Od 2000 r. systematyczne zgłasza różnym organom administracji fakt zalewania stanowiącej jej własność działki, a zatem brak jest podstaw do twierdzenia, że sporny staw nie oddziałuje na jej nieruchomość. Tym samym legitymuje się interesem prawnym w sprawie prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego w przedmiocie stawu wykonanego na działce sąsiedniej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm. – zwana dalej w skrócie P.p.s.a.), stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do ich uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia ich nieważności, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja tego rodzaju wad i uchybień nie zawiera, a zatem skarga podlega oddaleniu. Decyzja ta zapadła w postępowaniu wznowieniowym, który jest jednym z nadzwyczajnych trybów służących weryfikacji decyzji ostatecznej zapadłej w postępowaniu administracyjnym, regulowanym przepisami art. 145 – 152 k.p.a. Postępowanie wznowieniowe przebiega w 2 fazach – wstępnej, zainicjowanej wnioskiem o wznowienie, w której następuje badanie dopuszczalności wznowienia pod względem formalnym. Badanie to obejmuje kwestie podmiotowe czyli ustalenie czy wniosek o wznowienie pochodzi od strony postępowania, czy został złożony w ściśle określonym w art. 148 k.p.a. terminie oraz czy dotyczy ustawowych przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Ustalenie czy w danym przypadku zaistniały rzeczywiście podstawy wznowienia, a następnie rozstrzygnięcie istoty sprawy może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego, o czym stanowi expressis verbis art.149 § 2 k.p.a. Rodzaje rozstrzygnięć jakie mogą zapaść we wznowionym postępowaniu wymienia art. 151 k.p.a. w powiązaniu z art. 146 k.p.a. (uchylenie decyzji dotychczasowej lub stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa lub też odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej). W przypadku powołania przesłanki braku udziału w postępowania, wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. badanie czy domagający się wznowienia podmiot, który bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, ale ma w nim interes prawny, a więc ma status strony – choć dotyczy kwestii podmiotowej, następuje w fazie rozpoznawczej postępowania wznowieniowego, bowiem tylko na tym etapie możliwe jest zbadanie sprawy w problematycznym zakresie i rozstrzygnięcie kwestii czy istnieją podstawy do wznowienia postępowania. Wydana w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji, utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej czyli decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w sprawie budowy stawu zlokalizowanego na działce nr 294 w [...], w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. (organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 a ). Po wznowieniu organ uznał bowiem, że wnioskodawczyni HZ nie przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym legalności budowy stawu, a w związku z tym postępowanie to nie było obarczone wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. W motywach rozstrzygnięcia organ wywodzi, że ustalenie statusu strony w postępowaniu w sprawie legalności budowy stawu następuje w oparciu o zasady określone w art. 28 k.p.a. ("strona jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek"). Wskazuje dalej, że interes prawny powinien wynikać z konkretnej, zindywidualizowanej normy prawa materialnego. Należy podkreślić, że postępowanie dotyczące legalności obiektu budowlanego prowadzone jest przez organy nadzoru budowlanego z urzędu, choć najczęściej zostaje zainicjowane zgłoszeniem konkretnego podmiotu. Ustawa Prawo budowlane nie reguluje w sposób szczególny kwestii strony w takim postępowaniu, a zatem zastosowanie znajduje tu uregulowanie ogólne zawarte w art. 28 k.p.a., jak przyjęły organy. Podzielając ich poglądy co do tego, że źródłem interesu prawnego jest konkretny przepis prawa materialnego kształtujący sytuację prawną podmiotu, należy również zgodzić się z konkluzją, że w przypadku skarżącej brak jest takiego przepisu. Nie ulega też wątpliwości, że jej działka nr 274/1 (we współwłasności z synem) nie graniczy bezpośrednio z działką nr 294, na której znajduje się staw. Od tej działki oddziela ją działka nr 273 stanowiąca własność syna skarżącej - JZ, któremu doręczono decyzję źródłową Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].06.2015 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie budowy stawu na działce nr 294 w [...]. Okoliczność, że skarżąca użytkuje działkę syna nr 273 nie ma znaczenia dla przyznania jej przymiotu strony, gdyż o nim decyduje wyłącznie tytuł własności lub wieczyste użytkowanie. Natomiast fakt posiadania przez skarżącą przymiotu strony w postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych nie przesądza automatycznie o przyznaniu jej takiego przymiotu także w innym postępowaniu administracyjnym. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, a zatem skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a.