II SA/Rz 1559/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2025 r. sprawy ze skargi A. S.A. [...] na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 16 października 2024 r. nr N-I.7581.1.10.2024 w przedmiocie odszkodowania za utratę prawa użytkowania wieczystego nieruchomości – skargę oddala – Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 16 października 2024 r. nr N-1.7581.1.10.2024, wydana w przedmiocie ustalenia odszkodowania za utratę prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Wydanie decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z [...]czerwca 2023 r. nr [...], zmienioną decyzją z [...]września 2023 r. nr [...] Burmistrz [...], działając na podstawie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.) – dalej: "u.g.n.", zatwierdził podział nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Zgodnie z ww. decyzją, A. S.A. z/s w [...] (dalej: "skarżąca" lub "Spółka") utraciła prawo użytkowania wieczystego działki nr [...], a działka ta została wydzielona pod drogę publiczną - drogę ekspresową [...]. Wnioskiem z 26 lutego 2024 r. Spółka zwróciła się o ustalenie odszkodowania za wygaszenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Decyzją z [...] sierpnia 2024 r. nr [...] Starosta [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") ustalił odszkodowanie na rzecz Spółki w wysokości 57 240 zł, z tytułu utraty prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem działki [...], posiadającej powierzchnię 0,1761 ha, położonej na obszarze obrębu ewidencyjnego [...], stanowiącej przedmiot własności Skarbu Państwa obciążonej prawem użytkowania wieczystego na rzecz skarżącej. Jednocześnie Starosta zobowiązał Skarb Państwa - Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, do zapłaty ustalonego odszkodowania. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, decyzją z 16 października 2024 r. nr N-1.7581.1.10.2024 Wojewoda utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję organu I instancji. Organy wskazały, że zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, co do zasady, wartość rynkowa nieruchomości, natomiast stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W opisywanej sprawie podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony 9 maja 2024 r. przez rzeczoznawcę majątkowego IK. Rzeczoznawca majątkowy ustaliła wartość prawa własności działki nr [...] na kwotę 84 176 zł, wartość prawa użytkowania wieczystego na kwotę 57 240 zł i wartość części składowych nieruchomości na kwotę 312 996 zł. Zdaniem organów obydwu instancji, ustalone odszkodowanie na rzecz Spółki za utracone prawo użytkowania wieczystego nieruchomości nie powinno obejmować wartości znajdujących się na działce składników majątkowych (budowli). Organy podniosły, że budynki i urządzenia znajdujące się na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, których użytkownik nie wzniósł ani nie nabył przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nie stanowią jego własności i nie są objęte prawem własności związanym z użytkowaniem wieczystym. Zgodnie z zasadą superficies solo cedit, stanowią one część składową nieruchomości, jeżeli są trwale z nią związane i dzielą los prawny nieruchomości. W opisywanej sprawie składniki majątkowe na działce nr [...] zostały wzniesione przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie decyzji Wojewody Podkarpackiego z 13 grudnia 2019 r. nr N-VIII.7820.1.10.2019 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz Porozumienia nr 01/2020 zawartego 4 maja 2020 r. w Zamościu pomiędzy A. Sp. z o.o. w [...] a Skarbem Państwa - Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad z siedzibą w Warszawie działającym przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Rzeszowie. W § 1 porozumienia określono zakres nieodpłatnego udostępnienia terenu [...] m.in. w zakresie działki nr [...], z podziału której powstała działka [...]. Wojewoda wskazał dodatkowo, że art. 20a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 311) wymaga jedynie zawarcia porozumienia z zarządcą infrastruktury [...], którym w niniejszej sprawie jest R Sp. z o.o. i brak jest jakichkolwiek innych podstaw prawnych warunkujących udostępnienie terenu kolejowego zawarciem kolejnych porozumień dotyczących tego samego przedmiotu tj. udostępnienia terenu kolejowego. Odnosząc się zaś do zarzutu jakoby porozumienie nr [...] z 4 maja 2020 r. nie uprawniało Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do wybudowania na niej elementów drogi ekspresowej [...] wskazał, iż zgodnie z treścią art. 20a ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w przypadku gdy realizacja inwestycji drogowej wymaga przejścia przez tereny wód płynących albo tereny linii kolejowej, właściwy zarządca drogi jest uprawniony do ich nieodpłatnego zajęcia na czas realizacji inwestycji, a w przypadku terenów linii kolejowej również na czas użytkowania inwestycji. W myśl art. 20a ust. 2 tej ustawy, właściwy zarządca drogi nie później niż w terminie 30 dni przed planowanym zajęciem terenu, o którym mowa w ust. 1, uzgadnia w drodze pisemnego porozumienia z zarządcą infrastruktury kolejowej lub z odpowiednimi podmiotami, o których mowa w art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, zakres, warunki i termin zajęcia tego terenu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, A. S.A. z/s w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie: 1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art 80,art. 8 § 1 i art.15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) – dalej: "k.p.a.", poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego i uznanie, że nieruchomość, co do której wygasło prawo użytkowania wieczystego, stanowiła grunt niezabudowany, podczas gdy z dokumentacji fotograficznej i operatu szacunkowego wynika, że na nieruchomości zlokalizowana była droga ekspresowa [...] wraz z infrastrukturą drogową. Niezależnie od powyższego wadliwie uznano za udowodnioną okoliczność wyrażenia zgody przez skarżącą na prowadzenie inwestycji drogowej na podstawie porozumienia nr [...] z 4 maja 2020 r., podczas gdy brak jest dokumentu w postaci umowy na umieszczenie środków trwałych na terenie kolejowym. 2. art. 130 u.g.n. w związku z art. 236 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1061 z późn. zm.) – dalej: "k.c.", poprzez nieprawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania na skutek nieuwzględnienia wszystkich składników majątkowych trwale związanych z gruntem znajdujących się na nieruchomości stanowiących własność użytkownika wieczystego tj. bez uwzględnienia wartości drogi ekspresowej wraz z infrastrukturą drogową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga została oddalona w całości, bowiem nie okazała się zasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu ustalenia dokonane w sprawie przez organy są wystarczające i mogą stanowić podstawę do poddania kontroli legalności stanowiska wyrażonego w wydanej decyzji, w tym zastosowanych przepisów prawa – art. 133 § 1 p.p.s.a. Stan faktyczny sprawy został zatem ustalony zgodnie z wymogami stawianymi art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organy dokonały ustaleń adekwatnych do zakresu i przedmiotu postępowania wyjaśniającego determinowanego przepisami prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. Uwzględniły również specyfikę danej sprawy, która stanowi o stanie faktycznym. Ocena zgromadzonego materiału dokonana została natomiast zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a motywy którymi kierowały się organy zostały szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Przekazane akta sprawy dostatecznie przedstawiają konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego okoliczności faktyczne, nie wymagając tym samym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dodatkowych dokumentów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane przez strony postępowania, że na skutek decyzji Burmistrza [...] z [...] czerwca 2023 r. nr [...], zmienionej decyzją z [...] września 2023 r. nr [...], Spółka utraciła prawo użytkowania wieczystego działki nr [...], a działka ta została wydzielona pod drogę publiczną - drogę ekspresową [...]. Nie jest również kwestionowane, że konsekwencją wskazanego wyżej zdarzenia prawnego jest powstanie po stronie skarżącej uprawnienia do skutecznego ubiegania się o ustalenie odszkodowania za wygaszenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Sąd w pełni podziela powyższe, jako że nie będąc związany granicami skargi oraz przywołaną podstawą prawną, nie dopatrzył się uchybień we wskazanym wyżej zakresie. Zasadnicza kwestią sporną pozostaje natomiast wysokość ustalonego przez organy odszkodowania, spowodowana w ocenie Spółki błędnym założeniem, że odszkodowanie nie powinno obejmować wartości znajdujących się na działce składników majątkowych (budowli). Zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n., za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie zaś do art. 130 ust. 1 u.g.n., wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. W ocenie Sądu słusznie wskazał Wojewoda w zaskarżonej decyzji, że co do zasady, własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową. Wynika to z art. 191 k.c., kształtującego zasadę supreficies solo cedit. Wyjątki od tej zasady odnośnie prawa użytkowania wieczystego wskazano w art. 235 § 1 k.c., w myśl którego budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie Skarbu Państwa lub gruncie należącym do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność. To samo dotyczy budynków i innych urządzeń, które wieczysty użytkownik nabył zgodnie z właściwymi przepisami przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Zgodnie zaś z art. 235 § 2 k.c., przysługująca wieczystemu użytkownikowi własność budynków i urządzeń na użytkowanym gruncie jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym. Wykładnia art. 235 k.c. przemawia za poglądem, że w obecnym stanie prawnym wzniesienie budynku, czy budowli na gruncie oddanym w użytkowanie wieczystego powinny być w kontekście art. 235 § 1 k.c. oceniane tak, jakby wzniesienia dokonał sam użytkownik wieczysty. Omawiana regulacja przesądza o tytule prawnym użytkownika wieczystego - prawie własności - do obiektów przez niego wzniesionych na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste oraz nabytych wraz z prawem wieczystego użytkowania. Nie odnosi się jednak expressis verbis do sytuacji, w której na gruncie objętym prawem użytkowania wieczystego został przez inny podmiot wybudowany budynek (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 31 sierpnia 2016 r. I ACa 194/16). Sąd podziela stanowisko organów wyrażone w kontrolowanych rozstrzygnięciach, że składniki majątkowe na działce nr [...] zostały wzniesione przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz Porozumienia nr [...] zawartego 4 maja 2020 r. w [...] pomiędzy A. Sp. z o.o. w [...] a Skarbem Państwa - Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad z siedzibą w Warszawie działającym przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Rzeszowie. Brak jest zatem podstaw prawnych do przyjęcia, że odszkodowanie powinno zostać powiększone o wartość zrealizowanej drogi ekspresowej wraz z infrastrukturą drogową. Wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 20a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w przypadku gdy realizacja inwestycji drogowej wymaga przejścia przez tereny wód płynących albo tereny linii kolejowej, właściwy zarządca drogi jest uprawniony do ich nieodpłatnego zajęcia na czas realizacji inwestycji, a w przypadku terenów linii kolejowej również na czas użytkowania inwestycji. Z przytoczonego przepisu wynika, że ustawodawca uprawnia zarządcę drogi do nieodpłatnego zajęcia terenu, przez który przebiegają wody płynące oraz linie kolejowe, na czas realizacji inwestycji. Jednocześnie nakłada na niego obowiązek dokonania uzgodnień dotyczących zakresu, warunków oraz terminu zajęcia terenu z zarządcą infrastruktury kolejowej lub organami wykonującymi prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych, należących do Skarbu Państwa. Nadesłane akta administracyjne potwierdzają, że [...] maja 2020 r. R sp. z o.o. zawarła porozumienie nr 01/2020 ze Skarbem Państwa – Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad. Na mocy z § 1 Porozumienia, nieodpłatnie udostępniono GDDKiA m.in. działkę nr [...] 3, celem budowy drogi [....], wypustów z przykanalikami, kanału technologicznego, przebudowy rowu, budowy ogrodzenia oraz budowy dodatkowej jezdni [...] wraz z rowami. Z informacji zawartych w rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że skarżąca jest jedynym udziałowcem R sp. z o.o., a przedmiotem jej działalności jest od 5 lutego 2015 r. wynajem i zarządzanie nieruchomościami własnymi lub zarządzanymi. Zasadnie wskazał zatem organ odwoławczy, że brak było podstaw prawnych do zawarcia kolejnych porozumień dotyczących udostępnienia terenu kolejowego objętego porozumieniem z 4 maja 2020 r. W judykaturze wskazuje się również, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów specustawy drogowej interes społeczny i gospodarczy ma prymat nad słusznym interesem strony, bowiem inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej, co oznacza, że jest inwestycją celu publicznego. W sytuacjach kolizji interesu publicznego i indywidualnego, pomimo że prawo własności jest chronione przez Konstytucję RP, prymat przyznany zostaje interesowi publicznemu. Ustawodawca znacznie zwiększa uprawnienia inwestora i zdecydowanie ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji w zakresie określonym przepisami specustawy drogowej, dążąc do zrealizowania istotnych celów publicznych, wśród których znajduje się m.in. potrzeba modernizacji istniejących dróg publicznych. To zaś wzmacnia argumentację sformułowaną przez organy orzekajcie w niniejszej sprawie, jako że odszkodowanie objęte zaskarżoną decyzją zostało przyznane od Skarbu Państwa na rzecz skarżącej, będącej jednoosobową spółka Skarbu Państwa, powstałą w wyniku komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego P. Nie do zaakceptowania jest zatem taka wykładnią obowiązujących przepisów prawa, że odszkodowanie za utracone prawo użytkowania wieczystego winno obejmować również wartość inwestycji celu publicznego zrealizowanej przez inny podmiot publicznoprawny, powołany w celu realizacji i późniejszego zarządu taką inwestycją, zrealizowanej w warunkach zawartego porozumienia oraz ustawowego uprawnienia podmiotu realizującego inwestycję do nieodpłatnego zajęcia nieruchomości na czas realizacji inwestycji, a w przypadku terenów linii kolejowej również na czas użytkowania inwestycji. Z powyższych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W myśl tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi z kolei art. 120 p.p.s.a.