II SA/Rz 156/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie NSA Ryszard Bryk NSA Maria Zarębska-Kobak Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. S. -właściciela Przedsiębiorstwa A. s.j. na stanowisko Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie istnienia obowiązku wniesienia opłat za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych -postanawia- odrzucić skargę do postanowienia z dnia 7 lutego 2006 r. Skargą z dnia 18 stycznia 2005 r. (data nadania skargi w UP w D.) wniesioną przeciwko Wójtowi Gminy J. S. reprezentujący firmę J. S. Przedsiębiorstwo "A." Spółka Jawna domagał się ustalenia, że nie istnieje obowiązek uiszczenia dodatkowej opłaty w kwocie 1.893,00 zł za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych za okres od stycznia do listopada 1997 r. W uzasadnieniu skargi podał, że zwrócił się do Wójta Gminy pismem z dnia 13.10.1997 r. o zajęcie stanowiska w określonej wyżej sprawie. Ostatecznie Wójt zajął stanowisko w przedmiotowej sprawie pismem z dnia 5.07.2004 r., Nr [...]. Wnioskodawca złożył w dniu 15 lipca 2004 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie o ustalenie że nie istnieje obowiązek uiszczenia dodatkowej, opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż piwa, wina i wódki za okres od stycznia do listopada 1997 r. Sąd postanowieniem z dnia 29 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Rz 604/04 odrzucił skargę, bowiem Spółka nie wezwała Wójta w terminie 14-tu dni do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 10 grudnia 2004 r. Spółka wezwała ponownie Wójta Gminy do wyrażenia stawiska co do obowiązku wniesienia dodatkowej opłaty za sprzedaż napojów alkoholowych za okres od stycznia do listopada 1997 r. Wójt pismem z dnia 17 grudnia 2004 r. wyraził swoje stanowisko, jak w piśmie z dnia 5 lipca 2004 r. W dniu 27 grudnia 2004 r. Spółka wezwała Wójta do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 ppsa w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania. Pomimo upływu terminu Wójt Gminy nie zajął stanowiska, wobec czego skierowana została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zdaniem skarżącego zachowane zostały terminy ustawowe do wniesienia skargi. Stanowisko w sprawie Wójt zajął w dniu 17 grudnia 2004 r., a w dniu 27 grudnia 2004 r. wezwany został do usunięcia naruszenia prawa, nie wykonał tego w terminie 14 dniu, co spowodowało wniesienie skargi przed upływem kolejnych 14 dni. Zgodnie z stanowiskiem Wójta Gminy, obowiązek wniesienia opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych z dnia 18.01.1995 r., Nr [...] za okres od stycznia do listopada 1997 r. wynika wprost z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy w wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( Dz. U. Nr 113, poz. 732)' " dotyczy również podmiotów posiadających zezwolenie wydane na podstawie art. 18 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przed dniem 29 grudnia 1996 r. Podmioty te wnoszą opłatę za rok 1997 pomniejszona o wysokość opłaty skarbowej pobranej przy wydaniu zezwolenia. W oparciu o to stanowisko Wójt dokonał wyliczenia opłaty za rok 1997 w kwocie 1.893,00 zł. Obowiązek wniesienia opłaty, został wprowadzony na podstawie przepisów wprowadzonych od dnia 1 sierpnia 1997 r. a dotyczy zezwoleń otrzymanych przed dniem 29 grudnia: 1996 r. Powołane przepisy prawa nie dają podstaw do żądania wniesienia dodatkowej opłaty za okres przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 1.08.1997 r. W takim przypadku została naruszona Konstytucja RP. Przepis w art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1.08.1997 r. zmienia brzmienie art. II1 ustawy z dnia 26.10.1982 r. i nakłada obowiązek poniesienia opłat na podmioty gospodarcze posiadające zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Opłata taka w myśl art. 4 ustawy z dnia 1.08.1997 r. wnoszona jest w każdym kolejnym roku kalendarzowym objętym zezwoleniem, w terminie do dnia 31 stycznia danego roku wraz z pisemnym oświadczeniem o wartości sprzedaży napojów alkoholowych w roku poprzednim. Art. 2. wymienionej ustawy nakłada ten obowiązek na podmioty które posiadają zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych wydane przed dniem 29.12.1996 r., jednak obowiązek ten powstał dopiero w całości od dnia 31.01.1998 r. Natomiast za rok 1997 zgodnie z przepisem art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 1.08.1997 r. opłatę można naliczyć wyłącznie za okres od wejścia w życie ustawy (10.10.1997r) do końca roku, a nie za cały rok. Zachodzi tu niezgodności z art. 2 Konstytucji art. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 113, poz. 732). Powołany przepis narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego i wywodzone z niej zasady. Art. 2 ust. 1 i 2 powołanej ustawy naruszą zasadę lex retro non agit. Ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...) ustaliła nowe brzmienie art. 111. Zastąpiono dotychczasowe określenie "opłata za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych" pojęciem opłaty za korzystanie z zezwoleń ną sprzedaż napojów alkoholowych, a ponadto wprowadzono kilka innych uściśleń i uzupełnień. W wyniku nowelizacji charakter tych opłat, mających cechy podatku, nie uległ zmianie. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Za odrzuceniem skargi przemawia, jego zdaniem, fakt iż jego stanowisko zostało wydane w dniu 5 lipca 2004 r., a jego pismo z dnia 17.12.2004 r. jedynie je podtrzymywało, tak więc skarżący nie zachował ustawowego terminu do wniesienia skargi. Za ewentualnym oddaleniem skargi przemawia fakt, że zasady wyliczenia objętej postępowaniem opłaty w sposób jednoznaczny wynikają z przepisu art. 11 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Badając w pierwszej kolejności kwestię dopuszczalności wniesienia skargi na stanowisko Wójta Gminy wyrażone w przedmiocie istnienia obowiązku wniesienia opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż alkoholu należy stwierdzić, że mate- rialnoprawrtą podstawą do wyrażenia tego rodzaju stanowiska stanowią przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 47, poz. 1231 z późn. zm.). Czynność organu polegająca na wyrażeniu stanowiska w przedmiocie ustalenie opłaty nie posiada cech decyzji administracyjnej lecz czynności materialno-technicznej. NSA w uchwale z dnia 23 czerwca 1997 r. wyraził pogląd, iż ustalanie opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych jest czynnością materialno- techniczną dotyczącą obowiązku wynikającego z przepisu prawa, dokonywaną w trybie poza- procesowym przez właściwy organ lub w drodze samoobliczenia, co powoduje, że decyzyjny tryb ustalania opłaty narusza prawo (uchwała pięciu sędziów NSA z 23 czerwca 1997r. OPK 1/97, ONSA nr 4, poz. 149). W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono, iż stanowisko wyrażone w przedmiocie obowiązku opłaty, jako akt lub czynność dotycząca stwierdzenia obowiązku wynikającego wprost z przepisów prawa, będzie podlegać kontroli sądowej na podstawie i w trybie przepisów art. 16 ust. 1 pkt 4 i art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.). Pogląd wyrażony w powołanej uchwale jest aktualny również na gruncie obecnie obowiązujących regulacji postępowania sądowoadministracyjnego. Ustawodawca w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) poszerzył w porównaniu do wcześniej obowiązującego stanu, zakres sądowej kontroli aktów i czynności z zakresu administracji publicznej. Obecnie, wystarczy aby akt lub czynność dotyczyła uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nie jak było to na gruncie ustawy o NSA, by stwierdzała istnienie bądź nieistnienie prawa bądź obowiązku. Nowe przepisy procedury sądowoadministracyjnej precyzyjnie regulują tryb wnoszenia skarg na akty lub czynności określone treścią art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Według jej przepisu art. 52 § 3, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. W rezultacie, aby skarga na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej mogła zostać merytorycznie rozpoznana przez Sąd, skarżący powinien w określonym terminie i przed złożeniem skargi wezwać organ o usunięcie naruszenia prawa. W badanej sprawie skarżąca spółka zwróciła się do Wójta Gminy o zajęcie stanowiska w sprawie obowiązku wniesienia dodatkowej opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych za okres od stycznia 1997 r. do listopada 1997 r. Wójt zajął stanowisko w tej sprawie pismem z dnia 5.07.2004 r., Nr [...]. Pismo to zóstało doręczone skarżącemu w dniu 7.07.2004 r. Od tego dnia zaczął skarżącemu biec czternastodniowy termin do wezwania Wójta Gminy do usunięcia naruszenia prawa. Termin ten upłynął w dniu 21.07.2004 r, W tym terminie skarżąca Spółka nie złożyła wskazanego wyżej wezwania, a więc przyjąć należy, że nie wypełniła ona obowiązku skierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni od dnia otrzymania stanowiska. Złożenie tego wezwania w dniu 15.10.2004 r. dokonane było z naruszeniem wskazanego wyżej terminu. Nie można uznać, że skarżąca Spółka wyczerpała tryb wskazany w przepisie art. 52 § 3 ppsa zwracając się ponownie w dniu 10.12.2004 r. do Wójta Gminy o zajęcie stanowiska, a w dalszej kolejności po otrzymaniu informacji w piśmie z dnia 17.12.2004 r., że stanowisko to zostało już wyrażone w piśmie z dnia 5.07.2004 r. ponownie wezwała Wójta pismem z dnia 27.12.2004 r. do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wniosła skargę do! Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Instytucja wezwania, o której mowa w art. 52 § 3 ppsa, podobnie, jak wezwanie o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym są surogatami środków zaskarżenia, o jakich mowa w art. 52 § 1 i 2 ppsa. Nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 52 § 3 ppsa, traktować jak czynności nie wywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić bezpieczeństwo tego obrotu. Nie mówiąc już o tym, że takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 52 § 3 ppsa w pozycji bardziej uprzywilejowanej niż inne podmioty, wnoszące skargi na podstawie innych przepisów. Ilekroć ustawodawca mówi w przepisach prawnych o środkach odwoławczych (art. 108 § 1, art. 125 § 1, art. 127 § 1, art. 129 § 1, art. 130 § 1 i 2, art. 141 § 1 k.p.a., art. 52 §. 1 i 2 ppsa, art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), ma na myśli prawo określonego podmiotu (strony) do jednokrotnego wniesienia danego środka (odwołania, zażalenia) od konkretnego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia). Środek odwoławczy jest realizacją prawa podmiotowego strony do kwestionowania określonego aktu, ale tylko raz w określonej fazie postępowania. Przyjęcie poglądu, że ten sam podmiot może wielokrotnie składać to samo wezwanie do tego samego organu w tej samej sprawie, dotyczącej tej samej uchwały, byłoby sprzeczne ż konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji, jak i z przepisem art. 78 Konstytucji. Strony, którym przysługują tradycyjne środki odwoławcze (odwołania, zażalenia), nie mogą być w gorszej sytuacji prawnej niż podmioty, którym z powodu specyfiki postępowania przysługuje środek prawny określony w art. 52 § 3 ppsa. Prowadzi to do wniosku, że wezwanie jest czynnością prawną, przysługującą danemu podmiotowi w stosunku do określonego aktu lub czynności jednokrotnie; następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu przepisu art. 52 § 3 ppsa. Stanowisko analogiczne do zaprezentowanego wyżej zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24.06.2002 r., OSA 2/02 ( ONSA 2003/1/2) na tle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym. Poglądy tam zaprezentowane, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie mają zastosowanie do wezwania do usunięcia naruszenia prawa na podstawie przepisu art. 52 § 3 ppsa. Przedstawiona wyżej argumentacja upoważnia do stwierdzenia, że skarżące Spółka nie wyczerpała trybu wskazanego w powołanym w poprzednim akapicie przepisie, a usiłowanie ponownego jego wdrożenia wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa nie mogło odnieść skutku. W wyżej przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 ppsa odrzucił skargę.