II SA/Rz 1560/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi L. C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytuły nielegalnego użytkowania rozbudowy budynku mieszkalnego -skargę oddala- Przedmiotem skargi L.C. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB" z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] wydane w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania rozbudowy budynku mieszkalnego. Postanowienie wydano w następującym stanie sprawy: Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. o nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB" wymierzył inwestorowi – L.C. karę w tytułu nielegalnego użytkowania rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ewid. 2836, obr. [...] położonej w D. przy ul. [...] 21, realizowanej na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...], znak [...], w kwocie 10. 000 zł, naliczonej zgodnie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59 f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (powołano tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zmianami, aktualny tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zmianami, dalej "P.b."). W sentencji organ I instancji powołał treść art. 57 ust. 7 i art. 59 f ust. 1 P.b., sposób wyliczenia kary oraz orzekł o terminie i sposobie jej uiszczenia. PINB wyjaśnił, że przeprowadzona w dniu [...] października 2013 r. kontrola legalności prawidłowości użytkowania obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr 2836 wykazała, że budynek posadowiony na tej działce, w części rozbudowanej i przebudowanej, jest użytkowany z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 P.b., a zatem z pominięciem procedury zawiadomienia o zakończeniu budowy i bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku. W zażaleniu na to postanowienie L.C. wskazała m.in. na nieprawidłowości w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji wnioskując o sprostowanie treści protokołu kontroli oraz wnioskując o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka M.M. Opisanym na wstępie postanowieniem WINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zmianami), zwanej dalej "K.p.a." — oraz art. 57 ust. 7 i art. 59 f ust. 1 P.b. uchylił w całości postanowienie PINB i jedocześnie orzekł o wymierzenie inwestorowi – L.C. - kary z tytułu nielegalnego użytkowania rozbudowy budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ewid. 2836 , obr. [...] położonej w D. w kwocie 10. 000 zł. W ocenie organu odwoławczego postanowienie organu I instancji jest, co do zasady prawidłowe. Powołując się na treść przepisów art. 54 i 55 P.b. WINB wyjaśnił, że wymierzenie kary pieniężnej określonej w art. 57 ust. 7 P.b. jest obowiązkowe w każdym przypadku uchybienia obowiązkowi dokonania zgłoszenia lub ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania budynku. Oświadczenie inwestorki, zawarte w treści protokołu kontroli, potwierdza fakt użytkowania poddasza od września 2013 r. Potwierdza to także sporządzona podczas kontroli dokumentacja fotograficzna. Bezsporne jest też to, że do użytkowania przystąpiono z pominięciem obowiązku zawiadomienia o zakończeniu budowy, a zatem kara została zasadnie nałożona i prawidłowo wyliczona. W ocenie organu odwoławczego postanowienie organu I instancji należało jednak zreformować w zakresie treści sentencji i uzasadnienia. PINB wyraźnie nie wyartykułował, że okolicznością, jaka skutkowała wymierzeniem przedmiotowej kary było samowolne przystąpienie do użytkowania rozbudowanej części budynku mieszkalnego, niewłaściwie wskazując w sentencji, że kara zostaje nałożona z tytułu nielegalnego użytkowania rozbudowy i przebudowy budynku. Nieprawidłowości polegały także na zamieszczeniu w osnowie postanowienia treści przepisów prawa, obliczeń wysokości kary oraz informacji o sposobie i terminie jej wpłaty, bowiem elementy te powinny znaleźć się w uzasadnieniu postanowienia, a nie w sentencji. W skardze na opisane na wstępie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego L.C. zaskarżyła je w całości zarzucając rażące naruszenie praw strony w postępowaniu, wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o poświadczenie nieprawdy oraz nierozpatrzenie żądań strony, co skutkowało naruszeniem prawa materialnego i procesowego. W ocenie skarżącej protokół kontroli zawiera liczne poprawki i przerobienia, przy czym do dnia sporządzenia skargi nie został rozpoznany wniosek skarżącej o jego sprostowanie. Skarżąca ponadto nie otrzymała kopii protokołu. Zarzuciła pominięcie istotnej w sprawie okoliczności, a to faktu, że postępowanie toczyło się na wniosek, a nie z urzędu, jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia. Wiedza, o tym że postępowanie toczy się na podstawie "donosu" skutkowałaby brakiem po jej stronie zaufania do organu kontrolującego oraz niepodpisaniem przez nią protokołu kontroli. Przedstawiciele PINB wszczynając i przeprowadzając kontrolę naruszyli art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. Zdaniem skarżącej materiał dowodowy sprawy nie potwierdza sposobu i zakresu użytkowania dobudowanej i przebudowanej części budynku. Z chwilą otrzymania zawiadomienia o kontroli skarżąca rozpoczęła jedynie urządzanie przebudowanych i dobudowanych pomieszczeń działając w dobrej wierze, że kontrola zamyka proces inwestycyjny. Zarzuciła także pominięcie jej wniosku dowodowego – o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka, co skutkuje naruszeniem art. 75 § 1 K.p.a. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o stwierdzenie niezgodności z prawem, stwierdzenie nieważności albo uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym opłat sądowych. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Prawomocnym od dnia 17 września 2015 r. wyrokiem z dnia 9 czerwca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2776/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L.C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia WINB z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], zaskarżonego w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została przez Sąd oddalona, bowiem okazała się niezasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniono postanowienie WINB z dnia [...] lutego 2014 r. Mocą tego aktu Organ odwoławczy postanowił uchylić w całości postanowienie PINB i wymierzył skarżącej karę z tytułu nielegalnego użytkowania rozbudowy budynku mieszkalnego położonego w D. Organy obu instancji zastosowały w niniejszej sprawie przepis art. 57 ust. 7 P.b., który stanowi: W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Podstawą do zastosowania tej regulacji i nałożenia kary jest stwierdzenie przez Organ nadzoru budowlanego przystąpienia przez inwestora do użytkowania obiektu budowlanego bądź jego części bez dokonania zawiadomienia o zakończeniu robót bądź bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na użytkowanie. Te obowiązki wynikają z art. 54 i 55 Pb, zaś o ich istnieniu skarżąca została poinformowana w treści wydanego na jej rzecz pozwolenia na budowę. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż WINB nie naruszył swą decyzją wyżej przytoczonej normy prawa materialnego. Fakt nielegalnego użytkowania rozbudowanej części budynku mieszkalnego skarżącej potwierdza w sposób niebudzący wątpliwości kontrola przeprowadzona w dniu [...] października 2013 r. Z tych czynności sporządzono w sposób prawidłowy protokół oraz załączono do niego zdjęcia rozbudowanej części budynku mieszkalnego. O zamiarze przeprowadzenia kontroli, w tym o dokładnej dacie i czasie tych działań, L.C. została skutecznie poinformowana zawiadomieniem z dnia [...] września 2013 r. Czynności kontroli wykazały ponad wszelką wątpliwość, że przebudowa budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 2863 w D. przy ul. [...], realizowana na podstawie pozwolenia na budowę Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...], została zakończona a inwestorka przystąpiła do użytkowania rozbudowanej części. W przesłanych do sądu aktach znajdują się dowody potwierdzające w sposób niewątpliwy, iż w rozbudowanej części obiektu skarżąca prowadziła w dniu kontroli adekwatne do mieszkniowej funkcji obiektu zajęcia życiowe. Utrwalony na zdjęciach obraz pomieszczeń w postaci łazienki i jadalni nie świadczy o adaptowaniu tych pomieszczeń do funkcji mieszkalnych lecz o ich aktualnym zamieszkiwaniu. Dokumentacja fotograficzna pozostaje w zgodzie z oświadczeniem L.C., iż użytkuje rozbudowane pomieszczenia od początku września 2013 r., a więc przed dniem kontroli, której wszczęcie nastąpiło z urzędu, na skutek pozyskania informacji ze treści skargi powszechnej złożonej przez M.M. Niewywiązanie się z obowiązków wynikających z art. 54 i 55 Pb, potwiedza z kolei notatka służbowa sporządzona w dniu [...] października 2013 r. przez pracownika PINB. Co również istotne, sama skarżąca nie przedstawiła dowodów mogących świadczyć o złożeniu zawiadomienia o zakończeniu robót czy posiadaniu pozwolenia na użytkowanie. Zarzuty skargi podważające te ustalenia są zupełnie bezzasadne, bowiem działania organów odpowiadają przepisom Pb oraz regulacjami K.p.a. wyznaczającym reguły postępowania dowodowego. Podnoszona przez skarżąca kwestia nie sprostwania treści protokołu nie mogła tej oceny zmieniać, bowiem przepisy K.p.a. nie zawierają regulacji, która uprawniałaby osoby obecne przy dokonywaniu czynności urzędowej do żądania sprostowania lub uzupełnienia protokołu. Strona może żądać sprostowania lub uzupełnienia protokołu przed jego podpisaniem, na co pozwala art. 71 K.p.a. Słusznie zwrócił na to uwagę WINB odpowiadając na wszystkie zarzuty odwołania. Stwierdzone przez Organy okoliczności faktyczne obligowały do zastosowania wobec skarżącej przepisu art. 57 ust. 7 i art. 59 ust. 1 Pb, który stosować należy do przypadków nielegalnego użytkowania rozbudowanego obiektu budowlanego. Według brzmienia art. 59f ust. 1 Pb, w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy Pb. Ze względu na treść art. 57 ust. 7 Pb, stawka opłaty podlega dzięsięcioktorntemu podwyższeniu. Stosując powyższy algorytm, zarówno PINB jak i WIB ustaliły prawidłowo wysokość kary na poziomie 10 000 zł. W analogiczny sposób działania organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie zostały ocenione w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2015 r., o sygn. VII SA/Wa 2776/14. Reasumując, skarga w niniejszej sprawie okazała się niezasadna, bowiem decyzja WINB nie narusza obowiązujących regulacji prawnych. Organ odwoławczy trafnie zreformował decyzję PINB bowiem przepisy Pb nie pozwalają karać inwestora z tytułu nielegalnej przebudowy obiektu budowlanego lub jego części. WSA podziela w całości stanowisko organu odwoławczego na temat zarzutów odwołania. Wszystkie wyżej przedstawione względy musiały zadecydować o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.