II SA/Rz 1560/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka SWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 7 sierpnia 2023 r.nr OA.7723.18.3.2023 w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia – skargę oddala – Zaskarżonym postanowieniem z 7 sierpnia 2023 r. nr OA.7723.18.3.2023 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, PWINB), po rozpoznaniu zażalenia J. S. (dalej: skarżący), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: organ I instancji, PINB) z 9 czerwca 2023 r. nr PINB.52.15.2022 odmawiające umorzenia grzywny w celu przymuszenia. Jak wynika z akt sprawy, PINB w [...] postanowieniem z [...] maja 2023 r. nr [...] nałożył na J. S. grzywnę w wysokości 43.826 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w załączonym odpisie tytułu wykonawczego polegającego na dokonaniu rozbiórki przydomowego ganku o powierzchni zabudowy przekraczającej 35 m² na działce nr [...] położonej w K. Przedmiotowy tytuł wykonawczy został wystawiony w związku z uchylaniem się przez skarżącego od wykonania obowiązku orzeczonego w decyzji PINB w [...], utrzymanej następnie przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie w decyzji z [...] czerwca 2021 r. nr [...]. Następnie wnioskiem z 23 maja 2023 r. skarżący zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o umorzenie grzywny lub rozłożenie należności na raty i odroczenie terminu wykonania rozbiórki samowoli budowlanej. Postanowieniem z 9 czerwca 2023 r. nr PINB.52.15.2022 PINB w [...] odmówił umorzenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z [...] maja 2023 r. nr [...] wystawionym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] dla wyegzekwowania od J. S. obowiązku polegającego na dokonaniu rozbiórki przydomowego ganku o powierzchnio zabudowy przekraczającej 35 m² na działce nr [...] położonej w miejscowości K., z uwagi na niewykonanie przez skarżącego ww. obowiązku. Od powyższego postanowienia skarżący wniósł zażalenie, w którym zaskarżył ww. postanowienie w całości i wniósł o jego uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący zakwestionował prawidłowość wydanego postanowienia wskazując, że jego sytuacja majątkowa i zdrowotna nie pozwala mu na ponoszenie tak wysokich ciężarów finansowych. Po rozpoznaniu złożonego zażalenia, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, opisanym na wstępie postanowieniem z 7 sierpnia 2023 r. nr OA.7723.18.3.2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu PWINB podał, że z uwagi na fakt, że skarżący nie wykonał dobrowolnie nałożonego na niego obowiązku, organ I instancji działając jako wierzyciel i organ egzekucyjny był zobowiązany do podjęcia postępowania egzekucyjnego, w celu wyegzekwowania nałożonego obowiązku. Z akt sprawy wynika, że PINB skierował do skarżącego upomnienie z 11 sierpnia 2022 r., wzywając skarżącego do wykonania obowiązku polegającego na dokonaniu rozbiórki obiektu w terminie 14 dni od daty jego doręczenia wraz z pouczeniem o wszczęciu postępowania egzekucyjnego w przypadku niewykonania obowiązku i możliwości nałożenia grzywny w celu przymuszenia w przypadku dalszej zwłoki w wykonaniu zobowiązania. Organ informacyjnie wskazał wysokość grzywny, ustaloną na dzień wydania upomnienia. W odpowiedzi na upomnienie, skarżący zwrócił się o odroczenie terminu wykonania nałożonego obowiązku z uwagi na stan zdrowia i wiek. Uwzględniając wniosek, PINB wstrzymał czynności zmierzające do przymuszenia skarżącego do dokonania rozbiórki wskazując, że jeżeli w terminie do 31 grudnia 2022 r. organ nie zostanie poinformowany o dokonaniu rozbiórki zostaną podjęte kolejne kroki mające na celu przymuszenie skarżącego do wykonania rozbiórki. Jednak pomimo znacznego upływu czasu fakt dokonania rozbiórki nie został zgłoszony. Wobec znacznego upływu czasu od dnia wydania nakazu rozbiórki oraz nieskuteczności czynności przymuszających podejmowanych przez organ postanowiono o wdrożeniu działań przewidzianych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r. poz. 479; dalej: "u.p.e.a."). Z kolei wobec niezastosowania się przez skarżącego do treści upomnienia, w dniu [...] maja 2023 r. organ I instancji wystawił tytuł wykonawczy i skierował go do egzekucji i w tym też dniu, PINB nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 43.826 zł w celu przymuszenia, z uwagi na uchylenie się od wykonania obowiązku. Postanowienie to nie zostało zaskarżone, wobec czego stało się ono ostateczne. Skarżący pismem z 23 maja 2023 r. wystąpił do organu z wnioskiem o umorzenie grzywny. Organ odwoławczy wyjaśnił, że istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania. Grzywna nie podlega przedawnieniu, jednak może podlegać ona umorzeniu lub zwrotowi na skutek wystąpienia przesłanek określonych w przepisach. W związku z powyższym warunkiem koniecznym do umorzenia grzywny w celu przymuszenia jest wykonanie obowiązku, którego grzywna dotyczy. Organ II instancji wskazał, że z uzasadnienia postanowienia oraz korespondencji prowadzonej pomiędzy skarżącym a organem wynika, że obowiązek rozbiórki przydomowego ganku nie został wykonany, co powoduje brak możliwości umorzenia grzywny na podstawie art. 125 u.p.e.a. PWINB wyjaśnił, że rozstrzyga on sprawę w zakresie przedmiotowym wyłącznie objętym zakresem rozstrzygnięcia organu I instancji. W tym postępowaniu zażaleniowym kontrola obejmuje wyłącznie zasadność odmowy umorzenia grzywny, nie obejmuje zatem prawidłowości nałożenia grzywny. Organ II instancji podkreślił, że umorzenie grzywny może nastąpić jedynie po wykonaniu nałożonego obowiązku. Natomiast sytuacja materialna i zdrowotna skarżącego nie ma na to żadnego wpływu. Końcowo PWINB podkreślił, że sama okoliczność wniesienia skargi kasacyjnej do NSA przez skarżącego od wyroku WSA w Warszawie z 9 lutego 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2083/22 wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiocie zobowiązania dokonania rozbiórki samowoli budowlanej nie mają wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Organ II instancji wskazał, że z urzędu wiadome jest, ze nieprawomocny wyrok WSA w Warszawie zapadł w sprawie ze skargi na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2022 r. nr [...] utrzymujące postanowienie PWINB w Rzeszowie z [...] maja 2022 r. nr [...] odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z [...] czerwca 2021 r. nr [...]. W niniejszej sprawie w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja z [...] czerwca 2021 r. nr [...], jej wykonanie nie jest wstrzymane, a zatem obowiązek istnieje, jest wymagalne i podlega egzekucji administracyjnej. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł J. S., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązku praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia sprawy, bowiem organ zupełnie pomija szczególne okoliczności występujące w niniejszej sprawie, tj. stan zdrowia skarżącego i jego małżonki, narażenie na pozbawienie skarżącego podstawowych sanitariatów; b) art. 77 k.p.a., poprzez brak dokonania wszechstronnej oceny dowodów, w tym w szczególności przedłożonego do akt sprawy orzeczenia lekarskiego oraz faktu, że w przedmiocie oceny istnienia samowoli budowlanej do właściwego sądu została złożona skarga kasacyjna wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji; c) art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie kroków zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności mając na względzie przedstawione przez skarżącego dowody. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu skarżący powołał się na okoliczność złożenia skargi kasacyjnej do NSA przez skarżącego od wyroku WSA w Warszawie z 9 lutego 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2083/22 wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji, gdyż rozbiórka naraża go na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niemożliwe do odwrócenia skutki. Dokonanie rozbiórki pozbawi jego i jego żonę dostępu do podstawowych sanitariatów. Skarżący podniósł, że jest osoba starszą z szeregiem problemów zdrowotnych, a dokonanie rozbiórki pozbawi jego i jego żonę fundamentalnych udogodnień, takich jak toaleta. Skarżący podkreślił, że organ nie wskazał podstawy i zasadności nałożonej grzywny, a jej wysokość nie została w żaden sposób uzasadniona. Jego zdaniem kwota ta jest rażąco wysoka, szczególnie w kontekście wysokości jego emerytury. W odpowiedzi na skargę, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z akt sprawy, na mocy ostatecznej decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z [...] czerwca 2021r. skarżący J. S. jest zobowiązany do rozbiórki przydomowego ganku na działce nr [...] w miejscowości K. o powierzchni zabudowy przekraczającej 35 m2. Po skierowaniu do Skarżącego upomnienia na podstawie art. 15 § 1 u.p.e.a Skarżący (w piśmie z 29 sierpnia 2022r.) zwrócił się do organu nadzoru budowlanego o odroczenie wykonania nałożonego obowiązku. PINB w reakcji na ww. prośbę wskazał, że jeśli do 31 grudnia 2022r. nie zostanie poinformowany i dokonaniu rozbiórki zostaną podjęte W dniu [...] maja 2023r. organ egzekucyjny wystawił tytuł wykonawczy w przedmiocie wykonania ww. nakazu rozbiórki. W dniu [...] maja 2023r. PINB wydał również postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 43.826 zł. Skarżący zwrócił się w piśmie z 23 maja 2023r. o umorzenie grzywny, który to wniosek został rozpatrzony odmownie, najpierw postanowieniem PINB z [...] czerwca 2023r., które zostało utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2023r. Sąd stwierdził, że odmowa umorzenia grzywny odpowiada prawu. Należy wskazać, że możliwość umorzenia tego środka egzekucyjnego została w sposób ścisły uregulowana w art. 125 § 1 u.p.e.a. zgodnie z którym, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Na postanowienie o odmowie umorzenia grzywny służy zażalenie (art. 125 § 2). Grzywna nakładana w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest świadczeniem bezzwrotnym. W razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte, grzywny podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). Po drugie na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości (art. 126 u.p.e.a.). Jak wynika z treści powyższego przepisu kluczowe dla możliwości umorzenia wymierzonej grzywny jest ustalenie, że obowiązek wynikający z tytułu wykonawczego został w całości wykonany. Jest to jedyna okoliczność, z którą ustawodawca wiąże umorzenie grzywny i brak jest podstaw do orzekania o umorzeniu grzywny na podstawie innych okoliczności niż wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Zasadność takiej wykładni art. 125 u.p.e.a. jest konsekwencją treści art. 7 § 3 u.p.e.a., który stanowi, że stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Należy przy tym wskazać, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co wprost wynika z treści art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Prawa do merytorycznej kontroli decyzji, której wykonanie egzekwuje organ egzekucyjny nie ma również sąd administracyjny. Organ egzekucyjny był związany treścią tytułu wykonawczego wynikającego z ostatecznego nakazu rozbiórki (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 31.10.2023 r., II SA/Bk 533/23, LEX nr 3642527). Organy prawidłowo rozpatrując wniosek Skarżącego o umorzenie grzywny skupiły się na ustaleniu, czy obowiązek, wynikający z ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2021r. został wykonany. Wobec ustalenia, że ww. obowiązek nie został wykonany, Organy, działając na podstawie art. 125 § 1 u. p.e.a. nie były uprawnione do umorzenia grzywny. Podstawy do umorzenia grzywny nie stanowi również okoliczność toczącego się postępowania sądowego pod sygn. VII SA/Wa 2083/22 (obecnie II OSK 1919/23) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją organu wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2021 r. Uruchomienie kontroli sądowej postępowania nadzwyczajnego, dotyczącego decyzji ostatecznej stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego nie stanowi podstawy do umorzenia grzywny nałożonej w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego tytułem wykonawczym. Okoliczności tego rodzaju, dotyczące toczących się postępowań nadzwyczajnych nie zostały bowiem wymienione w zamkniętym katalogu przesłanek wyszczególnionych w art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podstawy do umorzenia grzywny nie stanowią również okoliczności dotyczące trudnej sytuacji zdrowotnej czy też materialnej Skarżącego. Przepis art. 125 § 1 u.p.e.a. daje podstawę do umorzenia grzywny jedynie w przypadku wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Powyższy przepis wyraża normę prawną o charakterze bezwzględnie obowiązującym, a w konsekwencji brak jest luzu decyzyjnego organu egzekucyjnego przy rozpatrywaniu kwestii umorzenia nałożonej grzywny. Z tych powodów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.