II SA/Rz 1561/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. S. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...] o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie legalności robót budowlanych wykonywanych przy budynku gospodarczym położonym na działce nr ewid. 975w N. przy ul. D.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]września 2013 r., Nr [...]działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2013 r., poz. 267, w dacie orzekania przez Sąd obowiązuje teks jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23; dalej: "K.p.a." ) zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych wykonanych przy tymczasowym budynku gospodarczym na działce nr ewid. 975. Jako zagadnienie wstępne wskazał konieczność rozstrzygnięcia prowadzonego przez Sąd Rejonowy postanowienia w sprawie "przywrócenia stanu poprzedniego" w tym dotyczącego ustalenia pomiędzy działkami 975 i 972 dokonanego na podstawie rozgraniczenia zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...]przekazanego przez Urząd Gminy w [...] przy piśmie z dnia12 lutego 2013 r., Nr [...] do Sądu Rejonowego w związku z wniesionym odwołaniem. Pismem z dnia 10 maja 2015 r. S.S. zwrócił się o "odwieszenie" postępowania administracyjnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...] odmówił podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie legalności robót budowlanych wykonywanych przy budynku gospodarczym położonym na działce nr ewid. 975 w N. przy ul. D., z uwagi na informację z Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt [...] o tym, że postępowanie nie zostało jeszcze zakończone. W zażaleniu na powyższe postanowienie S.S. wskazał, że organ otrzymał z Sądu informacje dotyczące rozgraniczenia działek leśnych, a nie działek 975, 972. Uchylając postanowienie organu I instancji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego opisanym na wstępie postanowieniem wskazał, że pismem z dnia 6 sierpnia 2015 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy Wydział I Cywilny poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego , że pismo Sądu Rejonowego z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt [...] jest nieprecyzyjne i nie zawiera informacji, o których udzielenie zwrócił się organ, jednocześnie wskazał, że Wójt Gminy w [...] przekazał sprawę o rozgraniczenie pomiędzy działkami nr 972 i 974, a działkami nr 971,973, 975, 963 położonymi w N.. Sprawa ta nie została merytoryczne rozpoznana z uwagi na nie uiszczenie opłaty sądowej od wniosku o rozgraniczenie- zarządzono zwrot wpisu. W związku z tym, że ustąpiły przyczyny zawieszenie postępowania uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenie. W skardze do Sądu Skarżący wskazuje, że zgodnie z wydanym pozwoleniem sporny budynek miał być usytuowany 3 metry od granicy, a nie jak twierdzi organ nadzoru budowlanego w granicy działki 975 i 972, powołując się na "decyzje o warunkach, jakie miał zachować D. P. stawiając budynek gospodarczy". Wnosi o rozpatrzenie rozbiórki budynku gospodarczego przez Sąd Administracyjny , z uwagi na to, że Nadzór Budowlany jest nieobiektywny i mataczy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne badają, czy kwestionowana decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Ponadto badają, czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w wyżej zakreślonych granicach, Sąd stwierdza, że narusza ono przepisy postępowania w sposób uzasadniający jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Z uwagi na to, że przedmiotem skargi jest postanowienie, Sąd na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 P.p.s.a. rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie legalności robót budowlanych i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wbrew stanowisku organu I instancji odpadła przesłanka zawieszenia postępowania - sprawa o rozgraniczenie pomiędzy działkami 972 i 974, a działkami 971,973, 975, 963 położonymi w N. została zakończona zwrotem wniosku z powodu nie uiszczenia opłaty sądowej, w związku z czym, na podstawie art. 97 § 2 K.p.a. organ I instancji powinien był podjąć zawieszone postepowanie. Mając to na uwadze organ odwoławczy uchylił postanowienie organu I instancji o odmowie podjęcia zawieszonego postepowania w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowanie, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W orzecznictwie jak i w doktrynie podkreśla się wyjątkowy charakter tego unormowania. Podkreśla się, że organ odwoławczy nie orzeka wyłącznie jako organ kasacyjny. Jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji zarówno w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu jak również pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ma obowiązek wydać decyzję reformacyjną, jeżeli nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach cbois.nsa.gov.pl). Nie powinien unikać merytorycznego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy stan faktyczny jest możliwy do ustalenia na podstawie zebranego materiału dowodowego, a sporna jest tylko kwestia jego oceny. Dla wydania decyzji kasacyjnej ustawodawca wymaga kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek: wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz ustalenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z uzasadnienia projektu wprowadzającego zmiany do tego przepisu czytamy, że celem powyższej zmiany było przede wszystkim "zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnej (stanowiącej przecież wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy)", gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało "upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, któremu nie jest w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny". W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana ma ograniczyć możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym, tj. do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Powyższe uwagi należy odnieść do zażaleń, do których na podstawie art. 144 K.p.a. stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań, a więc także w przypadku rozpoznawania zażaleń postanowienia kasacyjnego stanowią wyjątek. Zgodnie z kolei z art. 97 § 2 K.p.a. gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Z przepisu tego wynika bezwzględny obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania w sytuacji, gdy ustąpiły przesłanki jego zawieszenia. W ocenie sądu brak jest podstaw do tego by przez "organ administracji publicznej" rozumieć wyłącznie organ, który wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania. Na tle wyżej cytowanych przepisów stwierdzić należy, że jeżeli ze stanu faktycznego wynika bezspornie, że ustąpiły przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego, organ odwoławczy rozpoznając zażalenie na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania nie ma podstaw do wydania w trybie art. 138 § 2 K.p.a. postanowienia kasacyjnego, lecz musi wydać postanowienie reformatoryjne. W niniejszej sprawie organ odwoławczy ustalił w sposób bezsprzeczny że ustały przesłanki zawieszenia postępowania. Mianowicie postępowanie w sprawie rozgraniczenia, które było przyczyną zawieszenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych zostało zakończone zwrotem wniosku z powodu nie uiszczenia opłaty od wniosku. W świetle powyższego uchylenie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie podjęcia zawieszonego postepowania nie znajduje umocowania w treści wspomnianego art. 138 § 2 K.p.a. i art. 97 §2 K.p.a.\ Końcowo należy zauważyć, że przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie wpadkowe, stąd podnoszone w skardze zarzuty dotyczące legalizacji budowy, która nie została jeszcze rozstrzygnięta, nie mogły być przedmiotem rozpoznania. Powyższe naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, co mając na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach sądowych, na które składa się wpis od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a