II SA/Rz 1562/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka NSA Małgorzata Wolska Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]. Przedmiotem skargi K.B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z dnia [...] października 2014 r. nr [...], wydana w przedmiocie zasiłku celowego. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne; W dniu 25 czerwca 2014 r. K.B. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o przyznanie m.in. zasiłku celowego na zakup żywności. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił wnioskodawczyni przyznania pomocy w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Podał, że K.B. tworzy gospodarstwo domowe z niepełnosprawnym mężem G.B. oraz realizującym obowiązek szkolny synem – K.B. Pomimo, że rodzina spełnia kryterium dochodowe uczynienie zadość żądaniu wnioskodawczyni było niemożliwe do zrealizowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] przyznano jej bowiem świadczenie pieniężne w formie zasiłku celowego na zakup żywności dla członków jej rodziny w kwocie 492 zł, na okres od 1 maja 2014 r. do 31 sierpnia 2014 r. (wyliczone wg stawki 2zł / dzień x 123 dni x 2 osoby uprawnione), a zatem niemożliwe było ponowne objęcie ww. osób wnioskowanym świadczeniem. Wydana w tej sprawie decyzja dotyczyłaby sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, co skutkowałoby wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia. We wniesionym odwołaniu K.B. wskazała, że pomoc w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności przyznawana jest rodzinom, a zatem brak było podstaw do odmówienia jej wnioskowanego świadczenia tylko i wyłącznie z powodu przyznania takiego zasiłku członkom jej rodziny. Wniosek z dnia 25 czerwca 2014 r. wbrew twierdzeniom organu nie obejmował żądania przyznania świadczenia na wszystkich członków jej rodziny, a dotyczył tylko i wyłącznie jej osoby. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję organu i instancji. W ocenie organu odwoławczego kwestionowane rozstrzygnięcie nie spełniało wymogów określonych przepisami prawa, w zakresie należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Tym bardziej, że decyzje wydane w przedmiocie zasiłku celowego sąd decyzjami uznaniowymi i spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek nie oznacza, że organ administracji ma żądane świadczenie przyznać. Wydając zaskarżoną decyzję Prezydent Miasta [...] nie odniósł się do sytuacji materialnej i zdrowotnej rodziny, a zatem niemożliwe było dokonanie oceny, czy zaspokojenie potrzeby bytowej, której sfinansowania żąda wnioskodawca, jest w świetle jego sytuacji życiowej rzeczywiście niezbędne. Dopiero po dokładnym ustaleniu, że w danej sprawie występuje zgłoszona potrzeba, która nie może zostać zaspokojona przez wnioskodawcę w ramach własnych możliwości i posiadanych środków, organ może, lecz nie musi, przyznać wnioskowany zasiłek celowy. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie K.B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO. Zdaniem skarżącej Kolegium w sposób nieuprawniony zastosowało art. 138 § 2 k.p.a., gdyż dysponowało wszelkimi niezbędnymi do załatwienia sprawy dokumentami, a zatem w pierwszej kolejności winno wydać w sprawie decyzje o charakterze merytorycznym. Zwłaszcza, że spełnia ona wszelkie kryteria warunkujące przyznanie wnioskowanego świadczenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została przez Sąd uwzględniona, jako że okazała się zasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem rozpatrywanej przez WSA skargi jest decyzja SKO wydana w sprawie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności w ramach wieloletniego programu Rady Ministrów o tytule: "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". SKO uchyliło decyzję Organu pierwszej instancji o odmowie przyznania K.B. świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup żywności i jednocześnie przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć w przedmiocie przyznania zasiłku celowego na zakup żywności w ramach wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 163 ze zm; zwana dalej u.p.s.). Stosownie do art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym z pomocy społecznej zależnym od spełnienia kryterium dochodowego (art. 8 ust. 1 u.p.s.). Zasiłek ten ma charakter pomocy doraźnej i ukierunkowany jest na zaspokojenie określonej potrzeby bytowej wnioskodawcy. Jest świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że właściwe w sprawie organy dysponują pewną dozą samodzielności w określeniu stopnia zaspokojenia zgłoszonej przez stronę potrzeby bytowej, przy uwzględnieniu ogólnych celów i zadań pomocy społecznej. Pomoc ta ma stanowić dla osób potrzebujących wsparcie w przezwyciężeniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Organ pierwszej instancji rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności kierował się także przepisami uchwały nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 – 2020". Ponieważ w/w uchwała nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, stosowne żądania winny być odnoszone do treści art. 39 ust. 1 u.p.s., czyli do regulacji prawa mogącej stanowić podstawę rozstrzygania przez organ o prawach i obowiązkach obywatel w formie decyzji administracyjnej. Celem wskazanego programu jest ograniczenie zjawiska niedożywiania dzieci i młodzieży z rodzin o niskich dochodach lub znajdujących się w trudnej sytuacji. Ze środków przekazywanych przez Rząd w ramach Programu gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy na jakie wskazują przepisy ustawy o pomocy społecznej w tym osobom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 tej ustawy, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym i niepełnosprawnym. Należy dodać, iż na ten Program rządowy zwróciła uwagę K.B. w treści swego wniosku z dnia 20 czerwca 2014 r. Ponieważ, w/w zmodyfikowała swe żądania oświadczeniem z dnia 8 lipca 2014 r., organy obowiązane było rozpoznać tylko tą jej część, która odnosiła się do udzielenia pomocy pieniężnej na zakup żywności. WSA przeprowadzając kontrolę wydanych w sprawie rozstrzygnięć obowiązany był dostrzec wady prawne jakimi obarczona jest decyzja organu pierwszej instancji – Prezydenta Miasta [...]. Otóż organ ten naruszył przepisy postępowania wyjaśniającego w administracji – art. 7, 77 i art. 80 K.p.a. - poprzez wyraźne pominięcie podstawy faktycznej, na którą powołała się wnioskodawczyni w treści swego podania; podstawy wymienionej w art. 7 pkt 1 u.p.s. K.B. swe podanie z dnia 20 czerwca 2014 r. oparła na twierdzeniu dotyczącym trudnej sytuacji zdrowotnej i korelującym z tym faktem złej sytuacji finansowej. Skarżąca podniosła wyraźnie, iż z uwagi na radykalne pogorszenie się stanu zdrowia męża rodzina, a więc i ona, utraciła możliwość samodzielnego wypracowania środków finansowych przez co członkowie rodziny znaleźli się w obszarze ubóstwa. Następnie strona wskazała na przyczyny tego stanu. Tymczasem, Organ pierwszej instancji decyzję o odmowie przyznania świadczenia K.B. uzasadnił dwoma zdaniami, stwierdzając, że K.B. nie zgłosiła żadnych potwierdzonych zaświadczeniem lekarskim problemów zdrowotnych, zatem według Prezydenta brak jest przesłanek wynikających z u.p.s. oraz uchwały Rady Ministrów, umożliwiających objęcie wnioskodawczyni wnioskowaną formą pomocy. Organ pierwszej instancji pominął, iż K.B. nie ubiegała się o świadczenie ze względu na swe problemy zdrowotne tylko z uwagi na ubóstwo. Strona pisała w swym wniosku, że problemy zdrowotne dotyczą jej męża i to one spowodowały stan ubóstwa. Prezydent Miasta [...] nie rozważył choćby jednym zdaniem tego czy ta przesłanka przyznania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zaistniała skoro swą decyzję oparł na niepotwierdzeniu stosownym dokumentem schorzeń zdrowotnych K.B. W rezultacie, Organ nie rozpoznał w całości sprawy skoro nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego co do tego czy rodzina B. żyje w ubóstwie, a więc jednej z podstaw przyznania pomocy społecznej - art. 7 pkt 1 u.p.s. Reasumując, odmówiono przyznania pomocy kierując się innymi okolicznościami niż te, na które powoływała się wnioskodawczyni. Doprowadziło to również do naruszenia normy prawa materialnego w postaci art. 7 pkt 1 i art. 39 ust. 1 u.p.s., albowiem nie wyjaśniono czy sytuacja skarżącej odpowiada hipotezie tych regulacji. SKO rozpoznając odwołanie strony zupełnie pominęło wyżej opisaną wadę decyzji Organu pierwszej instancji, nakazując temu organowi zbadanie jakimi środkami finansowymi dysponuje w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznaniem zasiłków z pomocy społecznej, ile osób złożyło w danym miesiącu wnioski o świadczenia oraz ile osób z tej pomocy skorzystało. Następnie według Kolegium, organ winien przytoczyć w uzasadnieniu decyzji oraz wskazać jaki wpływ mają te okoliczności na indywidulaną sprawę wnioskodawcy – K.B. O uchyleniu decyzji Prezydenta zadecydowało to, że decyzja nie odpowiada przepisom prawa w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego. Niedostrzeżenie przez Organ odwoławczy tej podstawowej dla oceny sprawy kwestii, czyli podstawy złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, stanowiło zdaniem Sądu o naruszeniu art. 7 i 77 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Nie jest bowiem pewne w jaki sposób zakończyłaby się sprawa gdyby Kolegium ustaliło, iż Prezydent Miasta [...] przyjął nieodpowiadającą treści wniosku potrzebę przyznania pomocy społecznej. Według Sądu, SKO naruszyło art. 138 § 2 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bowiem wskazany przez Kolegium zakres sprawy mógł zostać wyjaśniony przez ten organ na podstawie art. 136 K.p.a. Otóż w myśl tej regulacji, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Nie budzi wątpliwości, iż dane których brakowało według Kolegium w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta [...] mogły zostać uzupełnione w trybie jaki określa art. 136 K.p.a., a więc bez konieczności uchylania decyzji tego organu i przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania. Tym bardziej, że odwołanie wniesiono w sprawie dotyczącej pomocy społecznej, w której rodzina wnioskodawczyni boryka się z bardzo poważnymi trudnościami życiowymi. Przyjęty przez SKO sposób procedowania w sposób nieuzasadniony oddalił w czasie sprawę udzielenia pomocy K.B. Z tych przyczyn Sąd podzielił zarzut skarżącej polegający na naruszeniu przez Organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Nie ulega wątpliwości, iż przepis ten powinien być przez Kolegium stosowany w ostateczności, a więc wówczas gdy okoliczności sprawy nie zostały w ogóle wyjaśnione lub też zostały lecz w niewielkim zakresie. Zasadą powinno być, i to zwłaszcza w sprawach dotyczących pomocy społecznej, rozstrzyganie merytoryczne. W sytuacji gdy Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił pewnych okoliczności, SKO powinno skorzystać z możliwości jakie daje art. 136 K.p.a. Jeżeli organ z tego przepisu nie skorzysta, to powinien uzasadnić przyczyny tego zaniechania w treści decyzji kasacyjnej. Brak wyjaśnienia stanowi o naruszeniu zasady przekonywania stron o trafności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia wynikającej z art. 11 K.p.a. świadcząc też o naruszeniu art. 138 § 2 k.p.a. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej Organy obowiązane będą kierować się wskazanymi we wniosku o przyznanie świadczenia przyczynami udzielenia pomocy społecznej czyli ubóstwem wnioskodawczyni. W tym celu należy odnieść sytuację materialną wnioskodawczyni do zgłoszonego żądania w celu ustalenia czy jej możliwości finansowe pozwalają na zaspokojenie niezbędnej potrzeby życiowej jaką jest żywność. Rozstrzygnięcie organów nie może przekroczyć granic uznania administracyjnego w jakie zostały wyposażone mocą art. 39 ust. 1 u.p.s. Z tych przyczyn uchylono decyzje organów obu instancji na podstawie art. 134 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.