II SA/Rz 1563/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla opiekuna uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...]. II SA/Rz 1563/14 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], odmawiającą przyznania M. K. prawa do zasiłku dla opiekuna. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 2 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567). Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia i akt administracyjnych sprawy wynika, że M. K. pobierał świadczenie pielęgnacyjne przyznane decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...] na okres od 24.07.2012 r. do 30.06.2013 r. w związku z opieką nad matką S. K., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od 24.07.2012 r. na stałe. W dniu 28.05.2014 r. M. K. złożył wniosek o przyznanie zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Burmistrz Miasta [...] odmówił przyznania tego zasiłku. W jej uzasadnieniu powołał się na przesłanki przyznania ww. zasiłku określone w art. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Wskazał, że ustawa ta weszła w życie w dniu 15.05.2014 r., a zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. W ocenie organu uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego zostały przyznane M. K. do 30 czerwca 2013 r., a w związku z tym decyzja przyznająca to świadczenie nie wygasła z mocy prawa z dniem 30.06.2013 r. Jednocześnie organ poinformował o możliwości wystąpienia o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie art. 25 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W odwołaniu od tej decyzji M. K. wskazał, że cały czas opiekuje się matką, nadto podniósł, że przepis, na podstawie którego przyznano mu świadczenie pielęgnacyjne do 30.06.2013 r., został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] września 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko Burmistrza Miasta [...] co do tego, że skoro decyzja o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego M. K. nie wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej z dnia 7 grudnia 2012 r., nie przysługuje mu zasiłek dla opiekuna. W skardze złożonej na tę decyzję M. K. wniósł o "pozytywne rozpatrzenie" swojej sprawy. Wskazał, że organ powinien był przyznać świadczenie pielęgnacyjne na S. K. na czas trwania orzeczenia o jej niepełnosprawności, a nie powoływać się na przepis, który został uznany za niezgodny z Konstytucją. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badanie legalności obejmuje kontrolę prawidłowości zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego i ich wykładni, jak również przeprowadzonego postępowania administracyjnego. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo. Przedmiotem tych decyzji jest odmowa przyznania zasiłku dla opiekuna. Zasiłek ten wprowadzony został ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), uchwaloną w konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13, Dz. U. z 2013 r., poz. 1557). Wyrokiem tym Trybunał orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Ustawą nowelizującą z dnia 7 grudnia 2012 r. dokonano korekty zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego od 1 stycznia 2013 r., polegającej przede wszystkim na modyfikacji przesłanek nabycia tego świadczenia oraz wprowadzeniu do katalogu świadczeń opiekuńczych nowego środka pomocowego – specjalnego zasiłku opiekuńczego. W art. 11 ust. 1 i ust. 3 zawarte zostały regulacje intertemporalne, zakładające zachowanie przez osoby uprawnione na podstawie przepisów dotychczasowych prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r. (ust. 1) oraz wygaśnięcie decyzji z mocy prawa po upływie tego terminu (ust. 3). W wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepisy te spowodowały ingerencję w prawa nabyte części dotychczasowych beneficjentów systemu świadczeń opiekuńczych poprzez wygaśnięcie ex lege decyzji przyznających świadczenie pielęgnacyjne i brak wprowadzenia przesłanek uzyskania innego substytucyjnego świadczenia, które adekwatnie rekompensowałoby utratę dotychczasowych uprawnień. W ten sposób doszło do naruszenia praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych w nowym brzmieniu. Trybunał podkreślił, że zaskarżone przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne. Naruszyły tym samym bezpieczeństwo prawne uprawnionych, a w sposób pośredni również bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny wskazał również, że w sytuacji gdy kontrolą objęte są przepisy intertemporalne – art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy nowelizującej, które w dodatku zmaterializowały się już w dniu orzekania przez Trybunał, wykonanie negatywnego wyroku Trybunału będzie wymagało interwencji ustawodawcy. W wykonaniu tego wyroku uchwalona została zatem powołana już ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, która weszła w życie 15 maja 2014 r. Uregulowano w niej sytuację prawną osób, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 7 grudnia 2012 r. Zgodnie z art. 5 w zw. z art. 8 tej ustawy istniała możliwość złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekunów, którzy 1 lipca 2013 r. utracili prawo do zasiłku na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej z 2012 r. – w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Z takiej możliwości skorzystał w niniejszej sprawie skarżący, składając wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna w dniu 10.06.2014 r. Bezsporne jest również, że pobierał on świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką S. K. w okresie od 24.07.2012 r. do 30.06.2013 r. Data końcowa pobierania tego świadczenia określona jednak została w rozpoznawanej sprawie nie ze względu na jej okoliczności faktyczne (np. upływ czasu, na jaki wydane było orzeczenie o niepełnosprawności), lecz z uwagi na zmianę stanu prawnego. Należy bowiem podkreślić, że stosowna decyzja orzekająca o przyznaniu skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego wydana została w dniu [...] maja 2013 r., a więc w czasie, kiedy obowiązywała już ustawa o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu ustalonym ustawą zmieniającą z dnia 7 grudnia 2012 r. Ta okoliczność wywołuje w niniejszej sprawie określone konsekwencje polegające na tym, że organy orzekające w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie mogły przyznać go na stałe, jak wskazywałoby orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane dla S. K., a jedynie do 30 czerwca 2013 r. ze względu na regulację zawartą w art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej. Ten zresztą przepis oraz art. 13 tej ustawy, obok stosownych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, zostały powołane w decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne z dnia [...] maja 2013 r. W tej sytuacji oczywistym jest, że decyzja o przyznaniu M. K. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką S. K. wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej, co stanowi zasadniczą przesłankę przyznania zasiłku dla opiekuna określoną w art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (zwanej dalej również "ustawą"). Stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie stwierdzające brak takiej przesłanki jest nieprawidłowe, oparte na błędnej wykładni ostatnio wymienionego przepisu w powiązaniu z art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy nowelizującej. Należy jednak zwrócić uwagę, że wskazany wyżej warunek – tj. wygaśnięcie z mocy prawa decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, nie jest jedyną przesłanką uzyskania prawa do zasiłku dla opiekuna. Pozostałe przesłanki określone zostały w art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, natomiast w art. 2 ust. 5 przyjęto, że zasiłek dla opiekuna nie przysługuje za okresy, w których: 1) osobie ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna zostało ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego lub 2 na osobę wymagającą opieki innej osobie zostało ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego. Z art. 2 ust. 2 wynika, że zasiłek dla opiekuna przysługuje : 1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31.12.2012 r.; 2) od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31.12.2012 r. Przyjmując błędne stanowisko o braku zaistnienia przesłanki z art. 2 ust. 1 ustawy, organy zaniechały zbadania spełnienia warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. określonych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym na dzień 31.12.2012 r., za okresy wskazane w art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy. W rozpoznawanej sprawie kwestia ta będzie mieć kluczowe znaczenie z uwagi na fakt podjęcia przez skarżącego zatrudnienia w okresie od 28.01.2013 r. do 31.03.2014 r., co wynika z jego oświadczenia oraz świadectwa pracy, załączonych do akt sprawy. Stwierdzenie zaistnienia przesłanek z art. 2 ust. 2 ustawy wymaga dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i przeprowadzenia postępowania dowodowego, które to obowiązki spoczywają na organie prowadzącym postępowanie, z mocy art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przepisy te nakazują organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do ustalenia prawdy obiektywnej, w tym zobowiązują do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego obiektywnej oceny. Obowiązkom tym uchybiły organy orzekające w sprawie, naruszając tym samym ww. przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy dopuściły się też naruszenia prawa materialnego – art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów w zw. z art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy nowelizującej z dnia 7 grudnia 2012 r. Stwierdzenie tych naruszeń przez Sąd skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja nie przyznaje żadnych praw i nie nakłada obowiązków, Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a. i określenia czy i w jakim zakresie decyzja ta może być wykonana. W postępowaniu ponownym organ związany oceną prawną zawartą w niniejszym wyroku zbada spełnienie przez skarżącego ustawowych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przewidzianych w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31.12.2012 r., uwzględniając fakt podjęcia zatrudnienia w okresie od 28.01.2013 r. do 31.03.2014 r.