II SA/Rz 1563/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Karina Gniewek-Berezowska po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym skargi M.K. na pismo Podkarpackiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Krośnie z dnia 19 września 2025 r. nr WiWzak.1410.7.2025 w przedmiocie rozpoznania skargi na działania Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] - postanawia - odrzucić skargę. II SA/Rz 1563/25 U Z A S A D N I E N I E M.K. (dalej: "skarżąca") pismem z 28 lipca 2025 r. skierowała do Podkarpackiej Izby Lekarsko-Weterynaryjnej skargę na działanie Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...], w związku z ecyzją z 24 lutego 2025 r. nr 13/2025 dotyczącą nakazu niezwłocznego zabicia kotów podejrzanych o zakażenie wirusem wścieklizny. Zwróciła się o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie zgodności działań wyżej wymienionego z przepisami prawa weterynaryjnego i etyki zawodowej oraz podjęcie stosownych kroków dyscyplinarnych. Podkarpacka Izba Lekarsko-Weterynaryjna pismem z 13 sierpnia 2025 r. przekazała Podkarpackiemu Wojewódzkiemu Lekarzowi Weterynarii w [...] (dalej: "PWLW", "organ") według właściwości, na podstawie art. 231 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm. – dalej: "k.p.a."), do rozpatrzenia skargę M.K. na działalność Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...]. W piśmie z 24 sierpnia 2025 r., skierowanym do PWLW, skarżąca wyjaśniła, że jej skarga nie stanowi odwołania od decyzji z 24 lutego 2025 r., lecz skargę na działania powiatowego lekarza weterynarii. Jednocześnie doprecyzowała, że zwraca się i jej przekazanie do Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej, celem wszczęcia stosownego postępowania wyjaśniającego. W piśmie z 2 września 2025 r. PWLW poinformował skarżącą, że skarga na działanie Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] została zasadnie przekazana do jego urzędu i jest on organem właściwym do rozpatrzenia skargi a której zarzuty dotyczą wykonywanych zadań Inspekcji Weterynaryjnej. W dalszej kolejności Podkarpacki Wojewódzki Lekarz Weterynarii w [...], uznał skargę M.K. za bezzasadną o czym poinformował wymienioną pismem z 19 września 2025 r. nr WiWzak.1410.7.2025. Organ uznał, że czynności prowadzone w ognisku choroby przez Powiatowego Lekarza Weterynarii były adekwatne do ustalonej podczas dochodzenia epizootycznego sytuacji. Podkreślił także, że postępowanie Powiatowego Lekarza nie budzi zastrzeżeń prawnych oraz nie pozostaje w sprzeczności z zasadami etyki zawodowej. Organ podał, że z uwagi na fakt świadomej zgody na eutanazję kotów podpisany przez ich właścicielkę, skarga jest bezzasadna. Organ wskazał także, że nie znajduje podstaw do zastosowania konsekwencji dyscyplinarnych wobec Powiatowego Lekarza Weterynarii w [....]. Nie zgadzając się z powyższym skarżąca pismem z 30 października 2025 r. (data przekazania skargi przez organ do Sądu – 4 grudnia 2025 r.) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na wyżej opisane pismo Podkarpackiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Krośnie z 19 września 2025 r., określając ją jako skarga na czynność. Zwróciła się o jej uchylenie, ewentualnie stwierdzenie jej bezskuteczności i zobowiązanie Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii do przesłania materiałów sprawy do Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej przy Podkarpackiej Izbie Lekarsko-Weterynaryjnej w [...] celem rozpoznania skargi. Skarżąca wyjaśniła, że celem jej działań było zainicjowanie postępowania wyjaśniającego względem arbitralnego zachowania lekarza weterynarii, którego efektem było wydanie decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności, skutkującego jego nieodwracalnym charakterem w postaci zabicia czterech zwierząt domowych. Wątpliwości budziło nieetyczne zachowanie lekarza podczas czynności związanych z eliminacją zwierząt i wdrożoną przed i po procedurą. Skarżąca podkreśliła, że w wyniku działań organu doszło do sanowania wątpliwych działań powiatowego lekarza, nie doszło do zbadania sprawy pod kątem odpowiedzialności zawodowej, lecz zakończono sprawę w ramach skargi powszechnej. W odpowiedzi na skargę PWLW w [...] wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, bowiem nie mieści się ona w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm. – dalej: "P.p.s.a."). Skarga stanowi w istocie skargę na nienależyte działanie Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] i konieczności zbadania podjętych przez niego działań związanych z ochroną zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Zdaniem organu zasadnie została zakwalifikowana jako skarga wniesiona w trybie przepisów działu VIII k.p.a. i podlegała rozpoznaniu przez właściwy organ wskazany w art. 229 k.p.a., który o sposobie jej rozpoznania zawiadomił skarżącą, stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że po złożeniu skargi Sąd z urzędu bada jej dopuszczalność, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi, wymienionych w art. 58 § 1 P.p.s.a. lub w przepisach szczególnych. Sąd odrzuca skargę m. in. wówczas, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 3 § 2a P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Nie budzi wątpliwości Sądu, że zaskarżone pismo Podkarpackiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Krośnie z dnia 19 września 2025 r. nr WiWzak.1410.7.2025 stanowi odpowiedź organu na skargę złożoną w trybie unormowanym przepisami działu VIII k.p.a. Sąd podkreśla, że tzw. skarga powszechna uregulowana w dziale VIII k.p.a. stanowi w istocie odformalizowany środek obrony i ochrony różnych interesów jednostki, których naruszenie nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Przepisy art. 233-235 k.p.a. zawierają w tym zakresie wyjątki. Przepis art. 233 k.p.a. stanowi, że skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony. Przepis art. 234 k.p.a. przewiduje natomiast, że w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne: 1) skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu; 2) skarga pochodząca od innych osób stanowi materiał, który organ prowadzący postępowanie powinien rozpatrzyć z urzędu. Z kolei przepis art. 235 k.p.a. odnosi się do skargi wniesionej w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną. W takim przypadku uważa się ją, zależnie od jej treści, za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, które może być uwzględnione, z zastrzeżeniem art. 16 § 1 zdanie drugie k.p.a. Brak zgodnej z art. 233-235 k.p.a. reakcji właściwego organu na niepodjęcie czynności związanych z wszczęciem postępowania w trybie zwyczajnym albo w trybach nadzwyczajnych może być kwestionowany przez stronę postępowania najpierw w drodze ponaglenia, a później skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie kwestionuje bezczynności organu, lecz skarży pismo (zawiadomienie) organu z 19 września 2025 r., stanowiące odpowiedź na skargę wyrażoną w piśmie skarżącej z 28 lipca 2025 r. na działanie Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...]. Zgodnie z art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego. Natomiast art. 238 § 1 k.p.a. stanowi, że zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powinno zawierać: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi lub, jeżeli zawiadomienie sporządzone zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239. Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, że zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje spraw zainicjowanych skargami na działalność organów, a więc takich, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości, czyli skarg tzw. powszechnych (obywatelskich) wymienionych w art. 227 K.p.a., wnoszonych na podstawie przepisów działu VIII K.p.a. "Skargi i wnioski". Również w zakresie właściwości sądów administracyjnych nie pozostaje sposób załatwienia skargi powszechnej przez uprawniony organ. Z treści skargi wniesionej do WSA w Rzeszowie wynika, że skarżąca domaga się uznania pisma organu z 19 września 2025 r. za czynność o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 k.p.a. i uchylenia tej czynności, ewentualnie stwierdzenia jej bezskuteczności i zobowiązania organu do przesłania całości materiałów do Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej. Z powyższego wynika zatem, że intencją skarżącej jest zainicjowanie postępowania w zakresie odpowiedzialności zawodowej (dyscyplinarnej) Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...]. Sad wyjaśnia, że odpowiedzialność zawodowa (dyscyplinarna) lekarzy weterynarii uregulowana została w ustawie z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 154), w rozdziale 6. Z art. 33 i art. 44 pkt 1 tej ustawy wynika, że okręgowy rzecznik odpowiedzialności zawodowej/Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej prowadzi postępowanie w sprawach odpowiedzialności zawodowej lekarzy weterynarii. Natomiast sprawy z zakresu odpowiedzialności zawodowej lekarzy weterynarii rozpatrują sądy odpowiedzialności zawodowej (dyscyplinarne) a mianowicie: sądy okręgowe lekarsko-weterynaryjne i Krajowy Sąd Lekarsko-Weterynaryjny, będące organami odpowiednio okręgowych izb lekarsko-weterynaryjnych i Krajowej Izby Lekarsko-Weterynaryjnej (art. 24 pkt 4; art. 34 pkt 4 ustawy). Od prawomocnego orzeczenia wydanego przez Krajowy Sąd Lekarsko-Weterynaryjny w drugiej instancji, kończącego postępowanie w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej przysługuje kasacja do Sądu Najwyższego (art. 46b ust. 1 ustawy). Żaden przepis cytowanej ustawy nie wskazuje właściwości sądu administracyjnego w sprawie odpowiedzialności zawodowej lekarzy weterynarii. Skoro więc sąd administracyjny nie jest władny rozstrzygać tych kwestii, to tym bardziej nie może również orzekać w sprawie odpowiedzialności zawodowej lekarzy weterynarii, jak również inicjować takiego postępowania. Na marginesie Sąd zauważa, że organ w piśmie z 19 września 2025 r. wyjaśnił skarżącej, że nie znalazł podstaw do zastosowania konsekwencji dyscyplinarnych wobec Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...]. Jak wynika z akt sprawy postępowanie wyjaśniające i dyscyplinarne w zakresie odpowiedzialności zawodowej lekarza weterynarii nie zostało zainicjowane. Mając na uwadze powyższe, należało uznać, że przedmiot skargi M.K. nie należy do właściwości Sądu, co skutkuje koniecznością jej odrzucenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. Z uwagi na fakt, że skarga podlegała odrzuceniu, Sąd mając na względzie treść art. 222 P.p.s.a. odstąpił od wzywania skarżącej do uiszczenia wpisu sądowego od skargi.