II SA/Rz 1569/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 lipca 2025 r. sprawy ze skargi J. P. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 2 października 2024 r. nr SKO.4173.2.1459.2024 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zastrzeżeń do uproszczonego planu urządzenia lasu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. odrzuca skargę J. P.; III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz adwokata J. P. wynagrodzenie w kwocie 1180 zł 80/100 /słownie: jeden tysiąc sto osiemdziesiąt złotych osiemdziesiąt groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 960 zł /słownie: dziewięćset sześćdziesiąt złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 220 zł 80/100 /słownie: dwieście dwadzieścia złotych osiemdziesiąt groszy/. Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: "Kolegium", "SKO", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 2 października 2024 r. nr SKO.4173.2.1459.2024, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zastrzeżeń do uproszczonego planu urządzenia lasu. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z [...] sierpnia 2024 r. nr [...], Starosta Powiatu [...] (dalej: "Starosta" lub "Organ I instancji"), nie uznał zastrzeżeń dotyczących zmiany klasyfikacji gruntów na działce nr [...], wniesionych przez KK. Organ I instancji podał, że zgodnie z art. 21 ust. 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 567) – dalej: "u.l.", w terminie 30 dni od daty wyłożenia projektu uproszczonego planu urządzenia lasu zainteresowani właściciele lasów mogą składać zastrzeżenia i wnioski w sprawie ww. planu. W wyznaczonym terminie, w piśmie z 28 czerwca 2024 r. zastrzeżenia dotyczące zmiany klasyfikacji gruntów na działce nr [...] wniosła KK. Zdaniem Organu I instancji, wniesione zastrzeżenia uznać jednak należało za niezasadne, co w konsekwencji obligowało do wydania decyzji na podstawie art. 21 ust. 5 u.l. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli KK i JP (dalej: "Skarżący"). Odwołujący wnieśli o dopuszczenie do postępowania JP i uchylenie decyzji Organu I instancji. Decyzją z 2 października 2024 r. nr SKO.4173.2.1459.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w sprawie zastrzeżeń do aneksu do uproszczonego planu urządzenia lasu w całości. Organ odwoławczy podniósł, że przedmiotem rozpoznania uczynił odwołanie wniesione przez KK, zaś odwołanie JP zostało wyłączone do odrębnego postępowania. Kolegium zauważyło, że jako podstawę prawną decyzji Starosta wskazał art. 21 ust. 5 u.l., jednak analiza akt sprawy oraz samej decyzji wskazuje, że wydana została w przedmiocie nieuznania zarzutów do aneksu do uproszczonego planu urządzenia lasu. Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiocie zatwierdzenia planu lub jego aneksu nie wydaje się decyzji administracyjnej. Do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu przysługuje prawo składania zastrzeżeń w terminie 30 dni od dnia wyłożenia tego projektu (art. 21 ust. 5 u.l.). Jednak do aneksu do projektu planu nie stosuje się procedury określonej w art. 21 ust. 5 u.l. – wyłożenia, składania zastrzeżeń i wydawania decyzji w przedmiocie złożonych zastrzeżeń. Do aneksu stosuje się bowiem wyłącznie przepisy art. 22 u.l., o czym stanowi wprost art. 23 ust. 1 u.l. Kolegium podniosło, że w przypadku zmiany uproszczonego planu urządzenia lasu obowiązujące przepisy nie wymagają wyłożenia projektu aneksu do publicznego wglądu, analogicznie do upublicznienia projektu uproszczonego planu urządzenia lasu, zgodnie z art. 21 ust. 4 u.l. Z obowiązujących przepisów nie wynika też jednoznacznie prawo właściciela lasu prywatnego do złożenia wniosku w sprawie zmiany planu urządzenia lasu. Nie ulega zatem wątpliwości, że Starosta orzekając w przedmiocie oceny zastrzeżeń do aneksu do uproszczonego planu urządzenia lasu, wydał zaskarżoną odwołaniem decyzję bez delegacji ustawowej do wydania takiego aktu. Procedura związana z czynnościami w postaci aneksu do uproszczonego planu urządzenia lasu nie przewiduje konieczności wyłożenia go do publicznego wglądu, a co za tym idzie również składana wobec niego uwag czy zastrzeżeń. Konsekwencją tego jest również brak możliwości decyzyjnej odpowiedzi na ewentualne zastrzeżenia jakie osoby zainteresowane wniosą w toku wprowadzania danego aneksu w życie. Uznać zatem należało, że wszczęte postępowanie administracyjne dotyczące wydania decyzji o nieuznaniu zastrzeżeń do aneksu uproszczonego planu urządzenia lasu w trybie u.l. było bezprzedmiotowe. To zaś obligowało Organ odwoławczy do uchylenia decyzji Organu I instancji i umorzenia postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, KK i JP wnieśli o poddanie kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie. Zdaniem Skarżących, rozstrzygnięcie Kolegium zostało wydane w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy oraz niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należało wskazać, że skarga JP podlega odrzuceniu z uwagi na brak legitymacji do zaskarżenia ww. decyzji SKO w Krośnie z 2 października 2024 r. nr SKO.4173.2.1459.2024 Krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi określa art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z treścią tego przepisu, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Zgodnie z doktryną oraz utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest osoba mająca w tym interes prawny. Legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego daje naruszenie interesu prawnego, nie zaś faktycznego. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02 podkreślono, że interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Także w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 9/96 (ONSA 1997, Nr 3, poz. 102, s. 45-46) wskazuje się, iż interes prawny legitymujący stronę postępowania wywodzi się z prawa materialnego i musi to być własny interes danego podmiotu. Zatem stroną jest podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 1989 r., IV SA 1254/88, nie publ. - B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H Beck Warszawa 2004, s. 231). Sąd stwierdził, że skarżący JP nie legitymuje się interesem prawnym, który dawałaby mu przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Przedmiotowa sprawa dotyczy rozpatrzenia zastrzeżeń dotyczących zmiany klasyfikacji gruntów na działce nr [...], która jest objęta uproszczonym planem urządzenia lasu. Jak wynika z uproszczonej informacji z rejestru gruntów, wyłącznym właścicielem działki o nr [...] jest KK. JP nie wykazał żadnego tytułu prawnego do ww. nieruchomości, mimo stosownego wezwania. W związku z powyższym należało stwierdzić, że JP legitymuje się co najwyżej interesem faktycznym w zaskarżeniu ww. decyzji a nie prawnym, który uprawniałby do przyznania mu przymiotu strony. Uprawnienie do kwestionowana postanowień zawartych w aneksie do uproszczonego planu urządzenia lasu przysługuje tym podmiotom, które mają określony tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętym tym planem. Skarżący tego rodzaju tytułu nie wykazał, mimo stosownego wezwania. W związku z powyższym stwierdzić należało, że skarga JP jest niedopuszczalna, co obligowało Sąd do odrzucenia skargi na podstawie ar 58 § 1pkt 6 P.p.s.a., o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi KK wskazać, należy, że w myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd po rozpoznaniu skargi KK stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu wadliwe jest stanowisko Kolegium o bezprzedmiotowości postępowania. SKO przyjęło, że w przypadku uchwalenia aneksu do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu nie stosuje się procedury określonej w art. 21 ust. 5 u.l., tj. nie ma możliwości, przewidzianej w tym przepisie, składania zastrzeżeń do uproszczonego planu urządzenia lasu. Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.l., uproszczone plany urządzenia lasu, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, sporządza się dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa oraz dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Stosownie do art. 21 ust. 4 u.l., projekt uproszczonego planu urządzenia lasu wykłada się do publicznego wglądu na okres 60 dni w siedzibie urzędu gminy. O wyłożeniu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu wójt (burmistrz, prezydent miasta) informuje pisemnie właścicieli lasów, z zaznaczeniem, że uproszczony plan urządzenia lasu będzie podstawą naliczenia podatku leśnego. W terminie 30 dni od daty wyłożenia projektu uproszczonego planu urządzenia lasu zainteresowani właściciele lasów mogą składać zastrzeżenia i wnioski w sprawie planu. Starosta wydaje decyzje w sprawie uznania lub nieuznania zastrzeżeń lub wniosków (art. 21 ust. 5 u.l.). Zgodnie z art. 22 ust. 2 u.l., starosta, po uzyskaniu opinii właściwego terytorialnie nadleśniczego, zatwierdza uproszczony plan urządzenia lasu. W terminie 30 dni od dnia otrzymania projektu uproszczonego planu urządzenia lasu nadleśniczy może zgłosić zastrzeżenia. W razie upływu tego terminu uważa się, że nadleśniczy nie zgłasza zastrzeżeń (art. 22 ust. 3 u.l.) . Art. 23 ust. 1 u.l. stanowi, że zmiana planu urządzenia lasu lub uproszczonego planu urządzenia lasu może być dokonana aneksem, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4 oraz zachowaniem przepisów art. 22. Art. 23 ust. 2 u.l. przewiduje, że zwiększenie rozmiaru pozyskania drewna w nadleśnictwie ponad wielkość określoną w planie urządzenia lasu etatem miąższościowym użytków rębnych może nastąpić tylko w związku ze szkodą lub klęską żywiołową. Z kolei art. 23 ust. 4 u.l. stanowi, że pozyskanie drewna w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa, niezgodnie z uproszczonym planem urządzania lasu lub decyzją, o której mowa w art. 19 ust. 3, jest możliwe wyłącznie w przypadkach losowych; decyzje w tej sprawie, na wniosek właściciela lasu, wydaje starosta. Kolegium w zaskarżonej decyzji przyjęło, że art. 23 ust. 1 u.l. wyraźnie stanowi, że do aneksu stosuje się wyłącznie przepisy zawarte w art. 22 u.l. W konsekwencji przepisy nie wymagają wyłożenia projektu aneksu do publicznego wglądu a co za tym idzie, również składania wobec niego uwag i zastrzeżeń, o czym stanowi art. 21 ust. 4 i 5 u.l. Wobec tak zarysowanego problemu należy wskazać, że kwestia dotycząca przebiegu procedury związanej ze zmianą uproszczonego planu urządzenia lasu była już rozważana w orzecznictwie, w tym w przywołanym przez Kolegium wyroku NSA z 1 marca 2018r., II OSK 1979/17. Problem dotyczy bowiem tego, czy opracowując aneks do uproszczonego planu urządzania lasu należy zachować procedurę jak w przypadku uproszczonych planów urządzania lasu. W wyroku WSA w Poznaniu z 5 maja 2017 r., IV SA/Po 91/17 (LEX nr 2283586) sąd administracyjny stwierdził, że przy dokonywaniu zmian należy przeprowadzić dokładnie tę samą procedurę, jak w przypadku samego zatwierdzania uproszczonego planu urządzania lasu. W ocenie Sądu mając na względzie racjonalność polskiego ustawodawcy trudno przyjąć za prawidłowy pogląd, który dopuszczałby zmianę u.p.u.l. bez uwzględnienia wymogów niezbędnych przy jego tworzeniu. Prowadziłoby to do bardzo niebezpiecznego procederu obejścia prawa i niczym nieskrępowanej możliwości uszczuplania zasobów leśnych. Treść art. 23 ust. 1 ustawy o lasach, który wskazuje, że zmiany w u.p.u.l. dokonuje się aneksem z zastrzeżeniem art. 22 tj. z zachowaniem procedury zatwierdzania planów sugeruje, że zamysł ustawodawcy był zgoła odmienny. Powyższe stanowisko zostało podzielone w wyroku NSA z 1 marca 2018r., II OSK 1979/17, w którym to Naczelny Sąd odnosił się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, które dotyczyły tego, czy - skoro stosownie do art. 23 ust. 1 u.l., zmiana planu urządzenia lasu lub uproszczonego planu urządzenia lasu może być dokonana aneksem, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4 oraz zachowaniem przepisów art. 22 - to obowiązek zachowania tych przepisów oznacza konieczność przeprowadzenia całej procedury zmian przewidzianej dla tworzenia uproszczonego planu urządzenia lasu, w tym art. 21 ustawy o lasach i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu. Odnosząc się do tych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego NSA zgodził z Sądem I instancji (tj. przywołanym wyżej wyrokiem WSA w Poznaniu o sygn. IV SA/Po 91/17), że skoro zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o lasach, zmiana planu urządzenia lasu lub uproszczonego planu urządzenia lasu może być dokonana aneksem, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4 oraz zachowaniem przepisów art. 22, to obowiązek zachowania przepisów art. 22 oznacza konieczność przeprowadzenia procedury zmian przewidzianej dla tworzenia uproszczonego planu urządzenia lasu. W przeciwnym bowiem razie mogłoby dojść do obejścia prawa poprzez dokonywanie zmiany uproszczonego planu urządzenia lasu w drodze aneksu (aneksów) bez zachowywania pełnej procedury wymaganej dla zmiany uproszczonego planu urządzenia lasu. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela przedstawione powyżej stanowisko co do tego, że odwołanie w art. 23 ust. 1 u.l. do art. 22 u.l. oznacza, że przy dokonywaniu zmian w uproszczonym planie urządzenia lasu należy przeprowadzić dokładnie tę samą procedurę, jak w przypadku samego zatwierdzania uproszczonego planu urządzania lasu. Należy tutaj zwrócić uwagę, że co do zasady w art. 23 ust. 1 u.l. możliwość zmiany uproszczonego planu urządzenia lasu nie została ograniczona jeżeli chodzi o jego treść. Tym bardziej więc kluczowe jest zapewnienie, tak jak w przypadku zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu, możliwości obrony praw właścicieli lasów prywatnych do dochodzenia swoich racji, poprzez możliwość złożenia zastrzeżenia zgodnie z art. 21 ust. 5 u.l. Z tych przyczyn Sąd nie podziela stanowiska Kolegium o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie rozpoznania zastrzeżeń do zmiany uproszczonego planu urządzenia lasu. Wadliwa wykładnia prawa materialnego tj. art. 23 ust. 1 w zw. z art. 22 u.l. przełożyła się również na naruszenie przepisów postępowania tj. art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tego powodu Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. O kosztach sąd orzekł w punkcie III. sentencji wyroku, na podstawie art. 250 § 1 P.p.s.a. w zw. z § 4 ust. 3 w zw. § 23 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. poz. 763 z późn. zm.).