II SA/Rz 1573/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Piotr Godlewski Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2016 roku nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. L. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi SL (skarżącego) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia 2 września 2013 r. SL zwrócił się do Burmistrza [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr 87/1, 86/2 i 87/3 w [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Burmistrz [...], działając na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło ww. decyzję Burmistrza z dnia [...] stycznia 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie Kolegium organ I instancji dopuścił się uchybień mających wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wskazał, że ustalenie czy w sprawie objętej wnioskiem został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., odbywa się w ramach analizy dokonywanej na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (rozporządzenie). Kolegium podało, że organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że obszar analizowany stanowi trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Nie wskazał natomiast jaki odcinek uważa za front działki i jaki w konsekwencji przyjęto obszar analizowany. Zdaniem składu orzekającego ustalenie to musi być precyzyjne, a w sytuacji nietypowej musi zostać szczegółowo opisane w analizie urbanistycznej i uzasadnieniu decyzji. Kolegium zauważyło, że w graficznej części analizy organ I instancji umieścił w legendzie symbol "istniejący zjazd na działkę", ale nie wrysował go na mapie. Organ odwoławczy wskazał, że inwestor zaplanował inwestycję na działce nr 87/1, gdyż ma na niej powstać planowany budynek mieszkalny. Wnioskiem swym skarżący objął także działki nr 87/3 i 86/2, które stanowią dojazd do działek z planowanym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i co do których nie wynika z akt rozpatrywanej sprawy, aby inwestor planował jakąkolwiek inwestycję (wniosek nie zawiera zamierzenia polegającego na budowie np. drogi wewnętrznej). Kolegium podało, że skoro działki nr 86/2 i 87/3 mają charakter drogi dojazdowej, to organ I instancji powinien szczegółowej analizie poddać kwestię, którą część działek objętych wnioskiem inwestora należy uznać za front działki w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia, tzn. czy jest nim część działki budowlanej nr 87/1 czy też działki nr 86/2. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy podkreślił, że działka nr 690/2 zabudowana budynkiem mieszkalnym o numerze 65 i budynkiem gospodarczym, na którą wskazał odwołujący się, znajduje się wprawdzie w obszarze analizowanym przyjętym przez organ I instancji, lecz w części niezabudowanej. Przyjęta przez organ I instancji granica obszaru analizowanego dzieli działkę nr 690/2 na dwie części, przy czym większa część ww. działki (tj. ok. 70% jej powierzchni) znajduje się w obszarze analizowanym. Zdaniem Kolegium organ I instancji powinien był przeanalizować możliwość wyznaczenia granic obszaru analizowanego ponad rozmiary minimalne określone przepisami rozporządzenia, tak aby objąć nimi działkę nr 690/2 w całości. Kolegium podało, że jeśli zaś chodzi o budynki o nr 65a, 65b, 65d, o których traktuje odwołanie skarżącego, to nie znajdują się one w obszarze analizowanym wyznaczonym przez organ pierwszej instancji. Są to budynki znajdujące się na działkach położonych po drugiej stronie drogi oznaczonej jako działka nr 108. Co do zasady słuszne jest stanowisko, że w ramach analizy należy wziąć pod uwagę także zabudowania znajdujące się po drugiej stronie ww. drogi oznaczonej jako działka nr 108, pod jednym wszakże warunkiem, a mianowicie takim, że zabudowania te objęte są obszarem analizowanym. Odpowiedź na pytanie czy prawidłowo wyznaczone granice obszaru analizowanego powinny objąć te zabudowania, zdaniem organu odwoławczego nie jest jednak możliwa w obecnym stanie sprawy, bowiem wymaga usunięcia przez organ pierwszej instancji uchybień, stwierdzonych przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy podniósł, że wniosek inwestora nie zawiera graficznego przedstawienia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 lit. b) u.p.z.p. Poza tym, mapy znajdujące się w aktach sprawy organu I instancji zgromadzone są jedynie w formie kserokopii, co zdaniem Kolegium oznacza, że wnioskodawca (inwestor) nie dostarczył map pochodzących z właściwego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, tj. posiadających oryginalne pieczęcie i podpisy, co z kolei stanowi naruszenie art. 76 § 1 k.p.a., który stanowi, że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Zaniechanie organu I instancji w powyższym zakresie stanowiło w ocenie Kolegium naruszenie art. 64 § 2 K.p.a. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajdują się jedynie kserokopie wypisów z rejestru gruntów, co wskazuje na naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 76 § 1 K.p.a. Kolegium podniosło, że jednym z warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest to, aby teren miał dostęp do drogi publicznej. W analizie urbanistycznej organ I instancji stwierdził, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej poprzez istniejący zjazd z drogi gminnej urządzonej na działce nr 108, jednakże nie wyjaśnił i nie wykazał czy tą drogą publiczną jest droga gminna usytuowana na działce nr 108, czy też inna droga, do której istnieje jedynie dostęp za pośrednictwem działki nr 108. Końcowo Kolegium podało, że w jego ocenie wyjaśnienie kwestii granic terenu objętego wnioskiem, frontu działki oraz granic obszaru analizowanego determinuje prawidłowe rozstrzygnięcie opisywanej sprawy. Dlatego organ I instancji w toku ponownie prowadzonego postępowania został zobowiązany do szczegółowego wyjaśnienia powyższych kwestii. Organ odwoławczy zastrzegł, że szczególności Burmistrz winien: 1. wezwać wnioskodawcę (inwestora) do uzupełnienia braków wniosku, 2. wezwać wnioskodawcę (inwestora) do wyjaśnienia kwestii granic terenu objętego wnioskiem, 3. ustalić ponad wszelką wątpliwość front działki, 4. przeprowadzić analizę urbanistyczną uwzględniającą ustalenia poczynione zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego zawartymi we wskazanych powyżej punktach od 1 do 3, 5. uzupełnić akta sprawy o wypisy w rejestru gruntów pochodzące z zasobu geodezyjno - kartograficznego, 6. uwzględnić wszystkie pozostałe uwagi poczynione w uzasadnieniu decyzji, 7. wydać stosowną decyzję, korespondującą z poczynionymi przez organ I instancji w ponownie przeprowadzonym postępowaniu ustaleniami. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], Burmistrz [...], działając na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 104 k.p.a., odmówił ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działek nr 87/1, 86/2 i 87/3 w [...]. Rozstrzygnięcie powyższe zostało uchylone w postępowaniu odwoławczym wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [....] marca 2015 r. nr [...]. Kolegium podało, że organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że "wyznaczając obszar analizy jako front działki przyjęto 31m, czyli szerokość działki nr 87/1 od strony działek nr ew. 86/2 i 87/3, które zgodnie ze złożonym wnioskiem przeznaczone zostaną pod drogę wewnętrzną". Zdaniem organu odwoławczego, z uzupełnionych akt sprawy zgromadzonych przez organ pierwszej instancji oraz pism odwołującego z dnia 20 października 2014 r. oraz 12 września 2014 r. wynika bezspornie, iż front działki znajduje się od strony działek nr 86/2 i 87/3. Natomiast szerokość frontu winna wynikać z mapy ewidencyjnej i obejmować całą część działki nr 87/1 przylegającą do projektowanej drogi. Przyjęcie przez organ I instancji szerokości frontu działki 31 metrów nie miało w ocenie Kolegium żadnego uzasadnienia tak w oświadczeniach odwołującego, jak i w świetle danych z map ewidencyjnych. Organ odwoławczy podkreślił, że granice obszaru analizowanego wokół działki budowlanej winny zostać wyznaczone w sposób jednakowy. Z części graficznej analizy sporządzonej w opisywanej sprawie wynikało zaś, że obszar analizowany terenu objętego planowanym zamierzeniem inwestycyjnym warunku tego nie spełnia, gdyż analizie poddano obszar w kształcie prostokąta o wymiarach 280 x 93 m, obejmujący działki przeznaczone przez skarżącego pod drogę wewnętrzną. W ocenie Kolegium organ I instancji dowolnie, nie uzasadniając swojego stanowiska, wyznaczył granice obszaru analizowanego niezgodnie z przepisami § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Określenie granic obszaru analizowanego zgodnie z ww. rozporządzeniem (tj. wokół działki) oraz przy przyjęciu szerokości frontu wynikającego z map ewidencyjnych (tj. około 76 m) mogłoby w ocenie Kolegium pozwolić organowi na dokonanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Błędne określenie obszaru analizowanego skutkuje stwierdzeniem, że organ I instancji błędnie ustalił stan faktyczny sprawy. Kolegium podało, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien wziąć pod uwagę wskazania organu odwoławczego, usunąć stwierdzone uchybienia i czuwać nad tym, aby analiza urbanistyczna odpowiadała prawu, a w konsekwencji wydać w pełni legalną decyzję. Ponadto organ I instancji winien przestrzegać standardów postępowania administracyjnego, wynikających z przepisów k.p.a. Kolejną wydaną w sprawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], Burmistrz [...] działając na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 104 k.p.a., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej "budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego – dotyczy działek nr ewid. 87/1, 86/2 i 87/3 położonych w miejscowości [...], określonych na załączniku graficznym nr 1 do niniejszej decyzji konturem A-G". Uwzględniając odwołanie skarżącego, decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło wskazaną wyżej decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium podało, że w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wnioskodawca jest inicjatorem postępowania i to on ustala jego zakres. Poprzez wniosek i sprecyzowane tak parametry inwestycji wskazuje oczekiwany przez niego zakres rozstrzygnięcia. Organ nie jest uprawniony ingerować w treść wniosku poprzez dokonywanie w nim zmian - przedmiotowe postępowanie bowiem polega na wskazaniu przez organ czy planowana przez wnioskodawcę inwestycja jest możliwa do realizacji w zakresie uszczegółowionym we wniosku. Tym bardziej, że decyzje o warunkach zabudowy stanowią typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa i jeśli stwierdzi niezgodność, ma obowiązek wydać decyzję odmowną, brak niezgodności zaś musi skutkować ustaleniem warunków zabudowy. Zdaniem Kolegium w opisywanej sprawie istotnym zagadnieniem pozostaje określenie terenu działki budowlanej. To właśnie działka budowlana jest istotna wobec chociażby brzmienia § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy podał, że we wniosku z dnia 2 września 2013 r. wnioskodawca wskazał, iż inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dojazd do drogi publicznej odbywał się będzie poprzez działki 86/2, 87/3 i 87/1, a obszar objęty wnioskiem określony jest na mapie literami ABCDEF i obejmuje część działek 87/1, 86/2 i 87/3. Organ podał, że mapa z naniesionymi oznaczeniami literowymi nie znalazła się jednak jako załącznik we wniosku. Skarżący wezwany do uzupełnienia wniosku, w piśmie z dnia 14 kwietnia 2014 r. wskazał, że granice terenu objętego wnioskiem zaznaczone zostały na załączonej mapie, a "Działka budowlana będzie się składać z części działki nr ewid. 87/1 położonej w [...] oznaczonej literami EFGH na załączniku graficznym do wniosku". Organ wskazał, że działki nr 86/2 i 87/3 stanowią istniejący dojazd i aktualnie są użytkowane jako droga wewnętrzna. Organ odwoławczy zauważył, że wezwany do sprecyzowania kwestii granic terenu objętego wnioskiem, skarżący w piśmie z dnia 12 września 2014 r. podał, że nieścisłości w zakresie granic terenu objętego wnioskiem zostały usunięte poprzez naniesienie poprawek na mapach znajdujących się w aktach sprawy, a działki nr 86/2 i 87/3 są objęte wnioskiem jako droga wewnętrzna, która zostanie utwardzona w trakcie realizacja inwestycji. W ocenie Kolegium, w dalszym ciągu w sposób jednoznaczny nie można określić zakresu planowanej inwestycji. Wnioskodawca powinien bowiem w sposób jednoznaczny wskazać przedmiot inwestycji, w szczególności czy droga stanowi jeden z elementów (utwardzenie jako budowa w rozumieniu ustawy Prawo budowlane - element inwestycji wymagający ustalenia warunków zabudowy), czy też prezentuje jedynie istniejący dostęp do drogi publicznej (z irrelewantną informacją o utwardzeniu jako remoncie istniejącej drogi wewnętrznej nie wymagającym uzyskania wnioskowanej decyzji). Kolegium podało, że niewyjaśnienie tej kwestii znalazło odzwierciedlenie w decyzji, gdyż w sentencji odmawia się realizacji jedynie budynku mieszkalnego na działkach 87/1, 86/2 i 87/3 w sytuacji kiedy z załącznika graficznego wynika, że budynek zlokalizowany będzie jedynie na działce nr 87/1. Przedstawiony natomiast dojazd wewnętrzny na działkach nr 86/2 i 87/3 jest w ocenie Kolegium nieprawidłowy, gdyż z jednej strony wskazany jest jako teren inwestycji, jednak nie ma bezpośredniego dostępu do działki budowlanej, na której zlokalizowany ma być planowany budynek mieszkalny, a z drugiej – jako uznany przez organ za teren inwestycji, nie znalazł się w zasięgu obszaru analizowanego. Organ odwoławczy podniósł, że jednoznacznie wskazanie przez wnioskodawcę obszaru działki budowlanej ma zatem istotne znaczenie, tym bardziej, że wnioskodawca w kolejnych odwołaniach kwestionował przyjęty przez organ front działki objętej wnioskiem a jednocześnie podkreślał, że za działkę budowlaną należy uznać wskazaną przez niego właśnie jedynie część działki nr 87/1. Zdaniem Kolegium wątpliwości te należy w sposób jednoznaczny wyeliminować w sposób procesowy, gdyż organ nie może domniemywać zakresu przedmiotu postępowania z powodów już wskazanych, a błędy w tym zakresie mają skutki na następczej nieprawidłowości każdej kolejnej czynności. Organ odwoławczy zauważył, że wniosek zawiera określenie zapotrzebowania w wodę i energię oraz planowany sposób odprowadzania ścieków, aktualizowane w toku postępowania. Oświadczenie o możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej i sanitarnej straciło jednak moc obowiązująca z dniem 24 czerwca 2015, tj. przed wydaniem kwestionowanej decyzji I instancji. W takim stanie rzeczy organ nie zweryfikował czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W ocenie Kolegium, w toku ponownego rozpoznawania sprawy organ winien wezwać wnioskodawcę o przedłożenie oświadczenia o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej, które straciło moc wiążącą z dniem 9 września 2015 r. Kolegium wskazało, że w celu ustalenia warunków zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji organ I instancji ma obowiązek prawny przeprowadzić analizę urbanistyczną stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Co istotne, wynikający z rozporządzenia obszar analizowany jest wskazany jako minimalny. Organ może zatem wyznaczyć obszar większy, w szczególności w zabudowie wiejskiej. Obszar powinien być dostosowany do istniejącej zabudowy uwzględniając fakt, że ma on pozwolić na ustalenie warunków planowanej zabudowy w harmonii z istniejącą a nie uniemożliwić zabudowanie działki jej właścicielom. Przekładając powyższe na przedmiotowy stan faktyczny zdaniem Kolegium uznać należało, że obszar analizowany wyznaczony przez organ I instancji obejmuje działkę budowlaną tj. część działki nr 87/1 oraz obszar w odległości 129 m od działki budowlanej (za front działki budowlanej przyjęto dłuższy bok działki budowlanej o długości 43 m). Z załącznika graficznego analizy jednoznacznie wynika jednak, że obszar ten nie ma 129 m od krawędzi działki budowlanej. Istnieje zatem ewidentna rozbieżność między decyzją a częścią graficzną analizy. Organ odwoławczy podniósł, że jakkolwiek już sama wewnętrzna sprzeczność pomiędzy kolejnymi częściami decyzji skutkuje koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego, to powodem merytorycznym nieprawidłowości w zakresie rozstrzygnięcia jest właśnie niejednoznacznie ustalony zakres postępowania i nieprawidłowości na etapie dokonywania analizy funkcji i cech zabudowy. Zdaniem Kolegium, w toku ponownego postępowania organ I instancji winien wyeliminować – celem zagwarantowania prawidłowości merytorycznej rozstrzygnięcia – braki we wniosku przy zastosowaniu instytucji uzupełnienia braków. Dopiero prawidłowo sporządzony wniosek, wskazujący na plany inwestora w sposób wymagany przez ustawodawcę, może stanowić podstawę prawidłowo sporządzonej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy z uwzględnieniem funkcji i cech zabudowy terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Kolegium zauważyło również, że analiza przeprowadzona została na nieaktualnej mapie. Podstawową konsekwencją braku aktualnej mapy jest potencjalne nieuwzględnienie w analizie istniejących aktualnie a nie ujętych na nieaktualnej mapie zabudowań. Co istotne organ ma uwzględniać wszystkie nieruchomości w obszarze analizowanym - także ewentualnie te, dla których wydane zostały ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę, na podstawie której rozpoczęto realizację inwestycji. Przez pryzmat sposobu liczenia parametrów zabudowy jako np. średniej wielkości z wszystkich zabudowań w obszarze analizowanym taki brak w ocenie organu odwoławczego rzutuje na prawidłowość analizy. Kolegium podniosło, że z analizy muszą wynikać wszystkie elementy, które stanowić będą następnie podstawę ustalonych warunków parametrów, cech i wskaźników. Każdy obligatoryjny warunek zabudowy powinien zostać określony w sposób wyraźny i szczegółowy. Organ odwoławczy zastrzegł, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku, w tym o dokumenty oryginalne bądź potwierdzone za zgodność z oryginałem, przeprowadzić analizę przy uwzględnieniu wskazówek Kolegium i wydać stosowną decyzję merytoryczną zawierającą wszystkie konieczne elementy, w szczególności określającą wszystkie konieczne warunki zabudowy i zagospodarowania wynikające z rozporządzenia, w sposób wyraźny i jednoznaczny, wraz z ich uzasadnieniem faktycznym i prawnym. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], Burmistrz [...] ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej "budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego - dotyczy działek nr ewid. 87/1, 86/2 i 87/3, położonych w miejscowości [...]; określonych w załączniku graficznym nr 1 do niniejszej decyzji konturem A-H". W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art.104 k.p.a. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że odnosząc się do uwag zawartych w uzasadnieniu decyzji Kolegium, pismem z dnia 21 grudnia 2015 r. wezwał inwestora do uzupełnienia braków we wniosku. Pismem z dnia 28 grudnia 2015 r. pełnomocnik skarżącego (adwokat) uzupełnił brakujące materiały. Organ podał, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania następuje w drodze wydania decyzji o warunkach zabudowy - według przepisu zawartego art. 4 ust. 2 pkt. 2 u.p.z.p. Burmistrz wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p., przeprowadził po raz kolejny analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, stosownie do § 3 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ww. rozporządzeniem, granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki i na tak wyznaczonym obszarze analizowanym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy celem ustalenia warunków dla nowej zabudowy, a wyniki tej analizy zawierające cześć tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji. Organ wskazał, że zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., projekt decyzji o ustalenie warunków zabudowy został sporządzony przez osobę wpisaną na listę Izby Architektów pod nr [....] - mgr inż. arch. R. Ś. Organ I instancji podał, że wydanie decyzji uwzględniającej żądanie inwestora jest możliwe wyłącznie w sytuacji, gry planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. Burmistrz stwierdził, że w opisywanej sprawie wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunków w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., niemniej spełnia warunki określone art. 61 ust. 1 pkt 2, 3, 4 i 5 u.p.z.p. Organ I instancji wskazał, że uwzględniając uwagi zawarte w decyzji Kolegium, w pierwszej kolejności przystąpiono do wyznaczenia obszaru analizowanego mającego pierwszoplanowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, gdyż na podstawie analizy wyznaczonego obszaru można sprawdzić, czy planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wyznaczenie obszaru analizowanego pozwala zdaniem organu na wskazanie, które z sąsiadujących działek stanowią punkt odniesienia do ustalenia wymagań dotyczących tego, aby działka sąsiednia była zabudowana w podobny sposób w zakresie funkcji, jak we wnioskowanym zamierzeniu inwestycyjny, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ podał, że na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Minister Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. wydał rozporządzenie w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Burmistrz podał, że na gruncie opisywanej sprawy istotny jest teren działki budowlanej w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p. Zgodnie z tą regulacją przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Organ podał, że to działka budowlana jest istotna wobec chociażby brzmienia § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z ww. regulacją, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Stosowanie do § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 metrów, przy czy pod pojęciem frontu działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Zgodnie z zasadą tzw. dobrego sąsiedztwa, powstająca w sąsiedztwie zabudowanego już obszaru nowa zabudowa powinna odpowiadać parametrom, gabarytom i cechom istniejącej zabudowy oraz korespondować z istniejącym sposobem użytkowania obiektu. Organ I instancji podał, że Kolegium zasadnie zaakcentowało fakt, iż organ nie ma podstawy prawnej ingerować we wniosek inwestora, a ten, zgodnie ze złożonym w opisywanej sprawie wnioskiem, występuje o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej jedynie budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, poza tym na załączonej do wniosku koncepcji, będącej integralną część wniosku, wyraźnie zaznacza, iż dostęp do terenu działki budowlanej odbywa się poprzez istniejącą drogę wewnętrzną, na zasadach współwłasności. Organ podał, że wobec powyższego, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000. Organ wskazał, że przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia określa minimalne granice obszaru analizowanego, a zwrot "wokół działki" oznacza, zgodnie z regułami znaczeniowymi przyjmowanymi w języku powszechnym, że wyrażenie wokoło/wokół komunikuje, że to, o czym mowa w zdaniu, ma miejsce ze wszystkich stron czegoś lub kogoś znajdującego się w środku. Skoro wokół działki budowlanej należy wyznaczyć tzw. obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszej niż 50 m, to zdaniem organu oczywistym jest, że działka, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy musi znajdować się w środku tego obszaru, tj. być położona w jego centralnym miejscu, w równej odległości od wszystkich granic tego obszaru. Organ I instancji podał, że zgodnie ze wskazaniem inwestora, uznano za działkę budowlaną jedynie część działki nr 87/1 - przedstawioną na koncepcji przedłożonej przez inwestora i oznaczoną BCDE. Pozostałe wnioskowane działki tj. 86/2 i 87/3 stanowią wydzieloną drogę dojazdową do terenu inwestycji. Następnie przyjęto front działki, stanowiący podstawę do określenia wielkości obszaru analizowanego. Za front działki, zgodnie ze wskazaniem wnioskodawcy, został przyjęty dłuższy bok działki o długości 43 m, przylegający do wydzielonej drogi dojazdowej. Następnie odmierzono trzykrotną szerokość frontu działki czyli odległość 129 m w następujący sposób: rozpoczęto odmierzanie od punktu B w kierunku północno-wschodnim, następnie od punktu D w kierunku północno-zachodnim, kolejno od punktu B w kierunku południowo-wschodnim oraz od punktu D w kierunku południowo-zachodnim. Tak wyznaczony obszar analizowany, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejsza niż 50 m, zawiera wnioskowaną pod zamierzenie inwestycyjne działkę w centralnym jego miejscu, w równej odległości od wszystkich granic tego obszaru. Organ podał, że w obrębie analizowanego obszaru brak jest zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a sam teren nie jest zurbanizowany. Działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, a więc drogi urządzonej na działce nr 108, nie są zabudowane. W najbliższym sąsiedztwie oraz w analizowanym obszarze trzykrotnej szerokości frontu działki budowlanej, wskazanej we wniosku jako teren pod lokalizację projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, brak jest zarówno zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak również żadnej innej zabudowy. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna znajduje się po zachodniej stronie terenu wskazanego we wniosku, lecz poza obszarem objętym analizą. Organ wskazał, że jest to teren zabudowy mieszkaniowej obsługiwany z drogi urządzonej na działce nr 108, jednakże stanowi on kontynuację zabudowy mieszkaniowej w terenach przewidzianych pod taką zabudowę, równocześnie tereny te kończą się zabudowaniami, które nie mieszczą się już w obszarze analizowanym. Tym samym zdaniem organu brak jest punktu odniesienia do jakiejkolwiek działki sąsiedniej, która byłaby zabudowana w podobny, jak w złożonym wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy sposób, pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W związku z powyższym w ocenie organu I instancji należy przyjąć, że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ I instancji podniósł, że analizując akta sprawy, w tym wniosek inwestora, dokonując wnikliwej analizy obszaru analizowanego, pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami, przysługującymi inwestorowi prawami do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oraz koniecznością zachowania ładu urbanistycznego wymaganego przy wydawaniu projektu decyzji o warunkach zabudowy, kierowano się koniecznością uwzględnienia wszelkich aspektów, uwarunkowań i specyfiki terenu, w obszarze którego znajduje się wnioskowana pod zabudowę działka objęta wnioskiem o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ wskazał, że wnioskowana działka pod realizację zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajduje się w centrum terenów użytkowanych rolniczo, poza jakąkolwiek strefą zabudowy. Teren ten również w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] stanowi obszar wydzielony pod działalność rolniczą. Zamierzeniem Gminy [...] była ochrona tychże terenów rolnych, z pozostawieniem ich w dotychczasowym sposobie użytkowania, bez rozprzestrzeniania i rozpraszania zabudowy w głąb niezabudowanych terenów, stanowiących użytki rolne. Wynika to zarówno ze specyfiki tego terenu, jak i obszarów znajdujących się na wschód od wnioskowanego pod zamierzenie inwestycyjne terenu. Burmistrz podał, że analizując akta sprawy uwzględniono również analizę przedmiotu zagadnienia dla obszaru w szerszym zakresie, obejmującym sąsiednie działki objęte kolejnymi, pięcioma podobnymi wnioskami o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego - każdy, dla tego samego inwestora. Wnioski te stanowią jednoznaczne potwierdzenie planów inwestycyjnych, których konsekwencją będzie dopuszczenie do stworzenia w centrum terenów rolnych, nowej enklawy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, swoistej wyspy mieszkaniowej w środku terenów rolnych, odciętej od istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która stanowić będzie zalążek i podstawę do rozprzestrzeniania się nowej zabudowy mieszkaniowej w obszarze terenu rolniczego, który zgodnie z zapisami zawartymi w studium miał takim pozostać. Pozytywne rozpatrzenie obecnego wniosku, pod warunkiem łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust 1 pkt 1-5 u.p.z.p., stworzyłoby zdaniem organu możliwości dla dalszego ekspansywnego rozwoju zabudowy mieszkaniowej w głąb obszarów terenów rolniczych, bez możliwości ich ochrony i pozostawienia jako obszarów niezabudowanych, użytkowanych rolniczo. Organ wskazał, że przeprowadzona analiza obszaru jednoznacznie potwierdza, iż wnioskowana pod zabudowę działka znajduje się w centrum terenów użytkowanych rolniczo, w analizowanym obszarze brak jakiejkolwiek zabudowy sąsiedniej, stanowiącej wyznacznik do ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, co wyklucza możliwość spełnienia przepisów warunków zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem organu należy również podkreślić, że wnioskowany teren położony jest w granicach udokumentowanego zbiornika wód podziemnych i znajduje się w strefie pośredniej ujęcia wody w "[...]" z rzeki [...] w km 67+750 i 68+000 w [...] ustanowionej [...], a zgodnie z Programem ochrony środowiska dla Gminy [...] na lata 2012-2015, z perspektywą na lata 2016-2019, jednym z podstawowych jego założeń jest ochrona wód i efektywne wykorzystanie zasobów wodnych oraz racjonalne gospodarowanie zasobami wód powierzchniowych i podziemnych w taki sposób, aby uchronić gospodarkę narodową od deficytów wody i zabezpieczyć przed skutkami powodzi oraz zwiększenie samofinansowania gospodarki wodnej, oraz skuteczna ochrona głównych zbiorników wód podziemnych przed zanieczyszczeniem. Ponadto jako teren rolniczy jest on objęty planem ochrony środowiska uwzględniającym rozpowszechnianie dobrych praktyk rolnych i leśnych, zgodnych z zasadami rozwoju zrównoważonego, przeciwdziałanie degradacji terenów rolnych, łąkowych i wodno-błotnych przez czynniki antropogenne, zwiększenie skali rekultywacji gleb zdegradowanych i zdewastowanych, przywracając im funkcję przyrodniczą, rekreacyjną lub rolniczą. Program ochrony środowiska dla Gminy [...] na lata 2012-2015, z perspektywą na lata 2016-2019 zwraca uwagę na konieczność przywrócenie właściwej roli miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które powinny być podstawą lokalizacji nowych inwestycji, a taką jest w tym wypadku lokalizacja w centrum terenów rolnych oraz terenów naturalnych zbiorników wód podziemnych, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co w ocenie organu I instancji jest sprzeczne z założoną przez Gminę [...] strategią rozwoju gminy oraz założeniami będącego w trakcie opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego m.in. teren wnioskowanej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działki. Organ podał, że na podstawie przeprowadzonej analizy stwierdzono, iż teren lokalizacji inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej poprzez istniejący zjazd z drogi urządzonej na działce nr 108 (droga publiczna [...]), za pośrednictwem drogi dojazdowej urządzonej na działce nr ewid. 86/2 i 87/3, istniejące i projektowane uzbrojone terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż na podstawie art. 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, taki obowiązek nie dotyczy gruntów rolnych klasy IV, V i VI. Teren objęty wnioskiem położony jest jednak w terenie niezabudowanym, użytkowanym rolniczo, w głębi terenów rolniczych, w tzw. szóstej linii zabudowy, gdzie brak jest kontynuacji funkcji dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Żadna z działek sąsiednich, w terenie analizowanym, obejmującym trzykrotną szerokość frontu działki, dostępnych z tej samej drogi publicznej tj. drogi urządzonej na działce nr 108 nie jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, tak aby inwestycja spełniała warunek kontynuacji funkcji, a co za tym idzie, było możliwe ustalenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ podał, że w toku prowadzonej analizy stwierdzono, iż przedmiotowe działki położone są w terenie, który jest objęty pracami projektowymi związanymi z opracowaniem materiałów i dokumentacji koncepcji projektowej budowy drogi powiatowej klasy zbiorczej, o znaczeniu regionalnym, łączącej drogę krajową nr [...] i biegnącej poza terenem miasta [...], poprzez rzekę [...] do drogi powiatowej na terenie miasta [...], w ramach prowadzonej przez Gminę [...] wespół z Gminą i Miastem [...] oraz Powiatem [...] realizacji zadania inwestycyjnego p.n. Budowa i przebudowa dróg wraz z budową mostu na rzece [...] łączącego Os. [...] w [...] z [...]. Obecne prace projektowe są już bardzo zaawansowane, na ukończeniu są prace związane z opracowaniem materiałów i koncepcji wymaganych do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia. Z opracowanych już materiałów wynika, iż koncepcja opracowywana jest dwuwariantowo, z czego w obydwu wypadkach teren planowanej drogi wkracza w obszar objęty wnioskiem inwestora. Organ wskazał, że planowana droga publiczna będzie stanowić ważną część układu komunikacyjnego, niezbędną dla poprawy funkcjonowania komunikacji na trasie [...], a zapewnienie jej właściwego przebiegu stanowi ważny wymóg konieczny dla zachowania ładu przestrzennego, walorów ekonomicznych, przestrzeni oraz interesu publicznego w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej. Zdaniem organu I instancji, zgodnie z art. 1 ust. 2, pkt. 1, 6, 9, 10 u.p.z.p., należy uwzględniać powyższe czynniki w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w działaniach jednostek samorządu terytorialnego. Właściwy układ komunikacyjny jest jednym z najważniejszych elementów funkcjonalnych ładu przestrzennego, zgodnie z jego definicją zawartą w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., wg której jest to takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczne, gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Organ podał, że zgodnie z art. 2 pkt 4 u.p.z.p., interes publiczny jest to z kolei uogólniony cel dążeń i działań uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności związane z zagospodarowaniem przestrzennym. Stawiając na względzie powyższe, w ocenie organu należy podnieść, iż brak poprawnego układu komunikacyjnego w istotny sposób uniemożliwia poprawne funkcjonowanie, a przez to utrudnia inwestowanie na działkach na które wydano, lub są w trakcie opracowywania decyzje o warunkach zabudowy, a tym samym narusza art. 6 ust 1 i ust 2 u.p.z.p. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, według którego ani decyzja o warunkach zabudowy, ani obiekt budowlany nie mogą naruszać chronionego prawem interesu publicznego oraz uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Ponadto zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, które w szczególności obejmują sprawy ładu przestrzennego, gminnych dróg, ulic i mostów oraz organizacji ruchu drogowego. W odwołaniu od tej decyzji, skarżący reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wniósł o jej uchylenie i zmianę w sposób uwzględniający wniosek skarżącego, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kwestionowanej decyzji organu I instancji skarżący zarzucił: 1. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez niewłaściwą jego interpretację i niedopuszczalną dowolność w uznaniu, iż teren objęty planowaną inwestycją nie posiada możliwości kontynuacji funkcji zabudowy, a przez to przyjęciu iż nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy; 2. naruszenie art. 6 u.p.z.p.; 3. naruszenie § 3 pkt 1, § 4 pkt 1, oraz § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędne określenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów; 4. sprzeczność istotnych ustaleń organu pierwszej instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, poprzez przyjęcie, iż w obrębie obszaru analizowanego nie mieszczą się inne zabudowane działki, które stanowiłyby punkt odniesienia do ustalenia wymagań dotyczących tego, aby działka sąsiednia była zabudowana w podobny sposób w zakresie funkcji, jak we wnioskowanym zamierzeniu inwestycyjnym, przy czym z dogłębnej analizy materiału dowodowego wynika iż w obrębie wnioskowanego obszaru mieszczą się jednak takie działki, i mogłyby stanowić one punkt takiego odniesienia; 5. naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 35, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadzenie postępowanie w sposób nie budzący zaufania, jego uczestników do władzy publicznej, niespełnienie obowiązku załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki, przekroczenie swobodnej oceny dowodów, co w konsekwencji doprowadziło do wydania odmownej decyzji udzielenia warunków zabudowy dla terenu objętego wnioskiem z dnia 2 września 2013 r., oraz prowadzenia postępowania w sprawie w sposób przewlekły i nierzetelny. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Burmistrza [...] z dnia 17 lutego 2016 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do art. 60 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej  zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma za zadanie ustalenie czy planowana inwestycja spełnia wymogi określone m. in. w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym celu organ I instancji ma obowiązek przeprowadzić analizę urbanistyczną stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ podał, że w myśl § 3 rozporządzenia, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W myśl § 2 pkt 2 przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu rozumieć należy sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Stosownie do § 2 pkt 3, rozporządzenia przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu należy z kolei rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Kolegium wskazało, że zgodnie z zasadą tzw. dobrego sąsiedztwa powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna korespondować z funkcją oraz odpowiadać parametrom, gabarytom i cechom istniejącej zabudowy. W myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, przy czym pod pojęciem frontu działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Z powyższego sformułowania przepisu rozporządzenia zdaniem Kolegium wynika, że obszar analizowany jest wskazany jako minimalny, przy czym na gruncie jego wykładni przyjmuje się, iż w określonych przypadkach organ może (aczkolwiek nie musi) wyznaczyć obszar większy jeżeli przemawia za tym racjonalność urbanistyczna. Kolegium podniosło, że w orzecznictwie wielokrotnie podkreślono, iż o ile co do zasady, samo wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem jest dopuszczalne, to przyjmuje się, że niedopuszczalne jest takie wyznaczanie obszaru analizowanego, które niejako zmierza do "poszukiwania" obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2013r., II SA/Kr 610/13, zob. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 listopada 2012r., II SA/Bk 495/12). Jeżeli obszar analizowany służyć ma do wskazania "działek sąsiednich", spełniających warunki tzw. dobrego sąsiedztwa, interpretacja sposobu wyznaczania tych granic nie może zdaniem organu odwoławczego abstrahować od pojęcia "sąsiedztwa" w języku potocznym. Teren sąsiedzki to teren przyległy, pobliski. Nie można zatem twierdzić, że za teren sąsiedni czy działkę sąsiednią można potraktować działkę położoną w nieokreślonej odległości od działki przeznaczonej pod nową zabudowę. Organ odwoławczy podał, że wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach większych niż ustawowe minimum nie może zależeć ani od zamiarów inwestora, ani od koncepcji urbanistycznych czy architektonicznych wielu różnych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora, (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r., II SA/Gd 601/12). Organ odwoławczy wskazał, że w orzecznictwie zaakcentowano również, iż logiczna interpretacja tego przepisu (tj. § 3 ust. 2 rozporządzenia), jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nakazuje uznać, że określane w nim odległości pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż" stanowią w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa (działki sąsiedniej) jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2010 r., II SA/Bk 637/09, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 marca 2015 r., II SA/Go 57/15). Nie można zatem czynić organowi zarzutu naruszenia przepisów prawa poprzez określenie obszaru analizowanego w minimalnym rozmiarze (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 października 2011 r., II SA/Kr 938/11, wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 października 2010 r., II SA/Łd 787/10). Jedynie przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary, organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno- architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 października 2010 r., sygn. IV SA/Wa 972/09 LEX nr 574191, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2010 r., II OSK 1334/09). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, organ odwoławczy podniósł, że we wniosku wszczynającym postępowanie wnioskodawca wskazał, iż objęta żądaniem ustalenia warunków zabudowy inwestycja ma polegać na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Dojazd do drogi publicznej odbywać ma się poprzez działki 86/2 i 87/3, zaś obszar objęty wnioskiem określony został na mapie literami ABCDEF. Wezwany przez organ I instancji do sprecyzowania kwestii granic terenu objętego wnioskiem, skarżący sprecyzował, iż granice terenu objętego wnioskiem zaznaczono na załączniku graficznym oraz stwierdził, iż "Działka budowlana będzie się składać z części działki ewid. nr 87/1 położonej w [...], oznaczonej literami EFGH na załączniku do wniosku". Organ odwoławczy podał, że na załączniku graficznym do rzeczonego pisma zaznaczono także front działki – dojazd do terenu inwestycji odbywać ma się przez działki nr 86/2 i 87/3 użytkowane jako droga wewnętrzna. Zdaniem Kolegium w opisywanej sprawie za front działki przyjąć zatem należało odcinek przylegający do wzmiankowanej drogi wewnętrznej oznaczony na załączniku graficznym do wydanej w sprawie decyzji zgodnie ze stanowiskiem wnioskodawcy. Szerokość tak wyznaczonego frontu działki wynosi 43 m, a zatem jego trzykrotność stanowi odcinek o długości 129 m. W ocenie organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że w tak wyznaczonym obszarze analizowanym nie znajduje się jakakolwiek zabudowana nieruchomość. Tereny położone wokół terenu inwestycji stanowią wyłącznie grunty rolne. W takich uwarunkowaniach nie sposób uznać, iż spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ odwoławczy wskazał, że w celu uzupełnienia postępowania dowodowego, na dzień 30 czerwca 2016 r. wyznaczył rozprawę administracyjną, na której przesłuchało mgr inż. arch. R. S. - autorkę sporządzonego w sprawie projektu decyzji oraz analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W złożonych wyjaśnieniach szeroko i wnikliwie wyjaśniła ona podjęte w toku postępowania czynności zmierzające do ustalenia stanu zagospodarowania spornego terenu i uzasadniła dlaczego w uwarunkowaniach niniejszej sprawy nie było zasadne wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości szerszej niż trzykrotna szerokość frontu działki. Wyjaśnienia te Kolegium uznało za wyczerpujące i przekonujące. Organ odwoławczy wskazał również, że z wyżej wskazanych przyczyn podzielił stanowisko o braku istnienia na gruncie opisywanej sprawy podstaw (a także konieczności) wyznaczenia obszaru analizowanego w granicach szerszych niż minimalne. Tego rodzaju działanie nie może być dowolne i każdorazowo musi być poparte szczegółową argumentacją, której w niniejszej sprawie nie przedstawia zresztą sam odwołujący się. Kolegium podniosło, że wyznaczenie granic obszaru analizowanego ponad wielkości minimalne nie miałoby wpływu na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Nawet jednak wyznaczenie - jak tego chce skarżący - odległości minimalnej wynoszącej ponad 129 m nie zmieniłoby w żaden sposób powyższych ustaleń, gdyż także wówczas w tak wyznaczonym obszarze nie znalazłaby się jakakolwiek zabudowana działka. Wynika to w sposób jednoznaczny z mapy stanowiącej część graficzną analizy. Inwestycja w dalszym ciągu nie spełniałaby zatem wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie organu odwoławczego chybione jest również zawarte w odwołaniu stwierdzenie, iż działką sąsiednią do wnioskowanej, która posiada dostęp komunikacyjny z drogi urządzonej na działce nr 108 jest działka nr 690/2, na której znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zdaniem Kolegium odwołujący się błędnie wskazując nr działki 690/2 miał w istocie na myśli działkę o nr 690/3 zabudowaną budynkiem mieszkalnym, niemniej organ podał, iż działka ta nie może być uznana za działkę sąsiednią w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie Kolegium jest oczywiste, iż pod pojęciem "działki sąsiedniej" nie można rozumieć wyłącznie działki bezpośrednio graniczącej i zgodnie z utrwalonym orzecznictwem należy przyjmować szerokie rozumienie tego pojęcia. W konsekwencji za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., co oznacza, że w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt K 17/08). Organ odwoławczy podał, że nie można zatem przyjąć, iż "działkę sąsiednią" może stanowić nieruchomość położona poza granicami obszaru analizowanego wyznaczanego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia. Natomiast rozszerzenie obszaru analizowanego po to by objąć nim pojedynczy budynek mieszkalny posadowiony na działce nr 690/3 stanowiłoby niedopuszczalny zabieg mający na celu wyłącznie sztuczne "złapanie" na terenie sąsiednim zabudowy mającej uzasadniać realizację planowanej inwestycji i istnienie tzw. dobrego sąsiedztwa. Takie działanie nie znajduje uzasadnienia w świetle przepisów normatywnych i nie służy utrwaleniu ładu przestrzennego na spornym obszarze. Zdaniem organu odwoławczego również pozostałe zawarte w odwołaniu zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie i nie mogły skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W szczególności nie sposób podzielić zarzutu naruszenia art. 6 u.p.z.p., który nie stanowi samoistnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia wniosku inwestora i nie może być stosowany w oderwaniu od pozostałych przepisów ustawy, w szczególności art. 61. Z kolei zarzut naruszenia zasad postępowania określonych w art. 7-9 k.p.a. oraz przepisów art. 35, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. nie został w odwołaniu dostatecznie skonkretyzowany (nie wskazano na czym polegają niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego czy też braki uzasadnienia decyzji lub w jaki sposób przewlekłe prowadzenie postępowania miało wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia). Kolegium podało, że odwołanie stanowi w znacznej mierze polemikę z odmiennym niż prezentuje odwołujący stanowiskiem organu I instancji w zakresie sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, co nie daje podstawy do uznania, iż stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony należycie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący, działając za pośrednictwem adwokata, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez niewłaściwą jego interpretację i niedopuszczalną dowolność w uznaniu, iż teren objęty planowaną inwestycją nie posiada możliwości kontynuacji funkcji zabudowy, a przez to przyjęcie, iż nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. 2. naruszenie art. 6 u.p.z.p., poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy skarżącemu, a tym samym zablokowanie mu możliwości budowy nieruchomości na działce, stanowiącej jego własność. 3. naruszenie § 3 pkt 1, § 4 pkt 1, oraz § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędne określenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów. 4. sprzeczność istotnych ustaleń organu pierwszej instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, poprzez przyjęcie, iż w obrębie obszaru analizowanego nie mieszczą się inne zabudowane działki, które stanowiłyby punkt odniesienia do ustalenia wymagań dotyczących tego, aby działka sąsiednia była zabudowana w podobny sposób w zakresie funkcji, jak we wnioskowanym zamierzeniu inwestycyjnym, przy czym z dogłębnej analizy materiału dowodowego wynika, iż w obrębie wnioskowanego obszaru mieszczą się jednak takie działki, i mogłyby stanowić one punkt takiego odniesienia. 5. naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 35, art. 77, art. 80, oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, niespełnienie obowiązku załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, przekroczenie swobodnej oceny dowodów - co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji odmawiającej udzielenia warunków zabudowy dla terenu objętego wnioskiem z dnia 9 września 2013 r., oraz prowadzenia postępowania w sprawie w sposób przewlekły i nierzetelny. Skarżący podkreślił, iż postępowanie, którego dotyczy skarga, nie było jedynym prowadzonym przez Burmistrza [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy z wniosku skarżącego. Do chwili obecnej od września 2013 r. toczyło się sześć innych, tożsamych w treści postępowań, obejmujących wnioski skarżącego o ustalenie warunków zabudowy na wskazanych przez wnioskodawcę działkach. Skarżący podał, że siódme postępowanie wciąż się toczy, będąc na etapie decyzji SKO w [...] uchylającej decyzję Burmistrza [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie każde z prowadzonych postępowań zakłada dokładnie te same motywy i rozstrzygnięcia, a do chwili obecnej, mimo kilkukrotnego już przebiegu toku zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji nie udaje się wnioskodawcy osiągnąć zamierzonego celu realizacji zaplanowanej inwestycji. W ocenie skarżącego powyższe okazuje się całkowicie nie do przyjęcia wobec okoliczności, w których Burmistrz [...] w dniu [...] sierpnia 2013 r., wydał decyzję pozytywną, ustalając warunki zabudowy na inwestycję pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego" na działce nr ew. 86/2, 87/3, 87/2, 83/1 położonych w miejscowości [...], na rzecz GW. Biorąc pod uwagę fakt, iż działki te stanowią tereny bezpośrednio sąsiadujące z nieruchomościami wskazanymi we wnioskach skarżącego, argumentacja Burmistrza oraz SKO w [...], jakoby nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie, z którym planowany rodzaj zabudowy nie stanowiłby kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich zdaniem skarżącego okazuje się całkowicie pozorna. Skarżący podał, że zachodzi prawdopodobieństwo, iż działanie Burmistrza [...] służy celowemu przedłużaniu prowadzonej od 2013 r. sprawy, w związku z pojawieniem się nowej koncepcji budowy mostu na rzece [...], oraz rozbudową drogi powiatowej łączącej węzeł drogi ekspresowej [...] z drogą krajową nr [...] w powiecie [...]. O inwestycji tej skarżący powziął wiedzę w dniu 12 lutego 2016 r. podczas posiedzenia miejskiej Komisji Opiniowania Projektów Inwestycyjnych w [...], kiedy to zaprezentowano szczegółowe ustalenia koncepcji planowanej inwestycji budowy mostu oraz sieci dróg na terenie [...] oraz gmin [...]. Wdrożenie założeń koncepcji oznacza, zatem, że w gminie [...] ma powstać ok 6,5 km nowych dróg. Zdaniem skarżącego powyższe informacje mogą w pewnym sensie stanowić uzasadnienie dla prowadzonych w sposób przewlekły postępowań, w sprawie ustalenia warunków zabudowy z wniosku skarżącego oraz blokowania mu możliwość realizacji inwestycji planowanej budowy, świadcząc jednocześnie w sposób bezwzględny, że wydawane w sprawie decyzje oraz argumentacja podniesiona w ich uzasadnieniu ma charakter całkowicie pozorny. Burmistrz bowiem niejednokrotnie w przywołanych uzasadnieniach swych decyzji, wskazywał, iż celem Gminy [...] jest przede wszystkim dbanie o przyszłość terenów rolniczych, oraz ochrona środowiska na terenach objętych wnioskami o ustalenie warunków zabudowy na rzecz skarżącego, co w okolicznościach planowanej budowy sieci dróg, które przebiegać mają przez te właśnie tereny okazuje się całkowicie nieprawdziwe. W ocenie skarżącego nie ulega żadnej wątpliwości, iż jakiekolwiek działania, podjęte w celu realizacji zadań rozwojowych organów jednostek samorządu terytorialnego winny być podejmowane z poszanowaniem przepisów prawa oraz praw mieszkańców, których uprawnieniem z kolei, jest planowanie inwestycji własnych, a w związku z tym zasada szybkości prowadzonego przez organy samorządowe postępowania administracyjnego ma ogromne znaczenie dla skuteczności ochrony zarówno interesu społecznego, jak i interesu jednostki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. W pismach procesowych z dnia 5 kwietnia 2017 r. oraz z dnia 12 kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o dopuszczenie dowodów z dokumentów obejmujących odpisy decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 11 kwietnia 2017 r. Na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2017 r. Sąd uwzględnił powyższe wnioski i dopuścił dowody z dokumentów wskazanych w pismach z dnia 5 kwietnia 2017 r. oraz z dnia 12 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje legalnościową kontrolę zaskarżalnych działań lub zaniechań kompetencyjnych organów administracji publicznej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych), będąc związany granicami sprawy administracyjnej sensu largo, której dotyczy skarga. Jednocześnie sąd ten nie jest – co do zasady – związany granicami skargi, w tym podniesionymi zarzutami i wnioskami oraz powołaną przez stronę skarżącą podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a.), biorąc z urzędu pod rozwagę wszelkie stwierdzone naruszenia prawa i sankcjonując je w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych. W niniejszej sprawie skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione mogły być przedmiotem merytorycznej i końcowej oceny Sądu. Sąd działając z urzędu stwierdził określone naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego, które wyczerpując znamiona podstaw uwzględnienia skargi, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., stały się podstawą do sformułowania zwrotu stosunkowego negatywnie kwalifikującego legalność rozstrzygnięcia sprawy. Powyższy pozytywny zwrot stosunkowy o zgodności wad przedmiotu kontroli (decyzji organów pierwszej i drugiej instancji) z normą odniesienia wynika z następujących przesłanek. Po pierwsze, organy orzekające w sprawie nie ustaliły i nie wyjaśniły precyzyjnie przedmiotu, zakresu oraz treści wniosku inwestycyjnego skarżącego. O ile pierwotny wniosek inwestora obejmował położone w [...] (gm. [...]) działki nr 87/1, 87/3 i 86/2 (inwestycja w zakresie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego), o tyle w toku postępowania doszło do kolejnych modyfikacji wniosku. Należy wyraźnie podkreślić, że w załączniku graficznym do pierwotnego wniosku wszystkie działki (w liczbie 3) zostały objęte granicami wnioskowanej inwestycji, tworząc jeden obszar. W piśmie z dnia 14 kwietnia 2014 r. skarżący wskazał, że inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego będzie realizowana jedynie na działce nr 87/1, natomiast działki nr 86/2 i 87/3 "są użytkowane jako droga wewnętrzna i stanowią istniejący dojazd dla wnioskowanej inwestycji". W załączniku graficznym do powyższego pisma teren inwestycyjny podzielono na dwie części (I część obejmująca część działki nr 87/, oraz II część obejmująca działki nr 86/2 i 87/3), które graniczą ze sobą bezpośrednio. W kolejnym piśmie z dnia 12 września 2014 r. skarżący wskazał, że działki nr 86/2 i 87/3 "są objęte wnioskiem jako droga wewnętrzna, zapewniająca dostęp do drogi publicznej" i "zostaną utwardzone celem umożliwienia prawidłowego poruszania się po nich pojazdów samochodowych". W ostatnim piśmie z dnia 28 grudnia 2015 r., złożonym przez pełnomocnika procesowego, modyfikującym po raz kolejny żądanie wniosku, w dołączonej kopii mapy zasadniczej teren inwestycyjny tworzy jeden obszar, obejmując 3 działki (nr 87/1 - inwestycja budowlana oraz działki nr 87/3 i 86/2 - inwestycja drogowa). Z drugiej jednak strony do powyższego pisma dołączono również odrębną kopię mapy zasadniczej, z której wynika, że obszar inwestycyjny obejmuje działki nr 89/2, 88, 87/1, 87/3 i 86/2. Nie jest jasne, w jakiej relacji pozostają obydwa załączniki graficzne. Organy orzekające w sprawie nie zwróciły uwagi na powyższe modyfikacje zakresu i treści wniosku oraz nie podjęły próby wyjaśnienia ostatecznej treści wniosku, który wyznacza zakres przedmiotowy postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Nie można zatem jednoznacznie stwierdzić, czy skarżący wniósł ostatecznie o ustalenie warunków zabudowy dla działek nr 89/2, 88, 87/1, 87/3 i 86/2, czy też zakresem wniosku zostały objęte działki nr 87/1, 87/3 i 86/2. Ponadto w toku postępowania nie wyjaśniono charakteru i przedmiotu inwestycji planowanej na działkach nr 87/1 oraz 87/3 i 86/2 (albo na działkach 89/2, 88, 87/1, 87/3 i 86/2, jeśli doszło do skutecznego rozszerzenia żądania wniosku). Jeśli uznać, że ostateczna wersja wniosku o ustalenia warunków zabudowy obejmuje działki nr 87/1, 87/3 i 86/2, to nie ulega wątpliwości, że planowana inwestycja budowlana (budynek mieszkalny jednorodzinny) ma powstać jedynie na działce nr 87/1. W tym zakresie wyjaśnienia wymaga zatem status działek nr 86/2 i 87/3, które zostały objęte wnioskiem inwestycyjnym. Działki te mogą zatem – zgodnie z zakresem przedmiotowym wniosku – zostać objęte odrębnym zamierzeniem inwestycyjnym (np. budowa drogi dojazdowej). Jeśli natomiast powyższe działki nie są związane z planowaną inwestycją wymagającą ustalenia warunków zabudowy, to jest oczywiste, że nie mogły zostać objęte zakresem przedmiotowym wniosku i mogły co najwyżej pełnić funkcję drogi wewnętrznej zapewniającej dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14) u.p.z.p. Jest to tym bardziej uzasadnione, że działki nr 87/3 i 86/2 prowadzą bezpośrednio do drogi publicznej i jako droga wewnętrzna (skarżący jest współwłaścicielem tych działek) mogą pełnić funkcję drogi zapewniającej dostęp do drogi publicznej. Powyższe okoliczności te nie zostały wyjaśnione przez organy orzekające w sprawie w świetle treści niepoddanego wykładni i zastosowaniu przepisu art. 2 pkt 14) u.p.z.p. Niewyjaśnienie charakteru przedmiotowego oraz zakresu obszarowego inwestycji w zakresie działek nr 86/2 i 87/3 doprowadziło również co najmniej pośrednio do naruszenia przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1) i 2) lit. b) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Po drugie, sentencja decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest błędna w zakresie, w jakim uznaje działki nr 86/2 i 87/3 za teren inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego. Z akt sprawy wynika, że działki te mogły zostać objęte albo odrębnym żądaniem ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drogi, albo też mogły co najwyżej pełnić funkcję drogi dojazdowej wewnętrznej (skarżący jest ich współwłaścicielem), łącząc działkę nr 87/1 (przeznaczoną pod zabudowę budynkiem mieszkalnym) z drogą publiczną. Po trzecie, zasadnicze zastrzeżenia budzi sposób wyznaczenia frontu działki w rozumieniu § 2 pkt. 5) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyznaczenie frontu nie zostało wyjaśnione w świetle ostatecznej treścią żądania wnioskodawcy (inwestora) oraz nie zostało szczegółowo uzasadnione w sposób pozwalający na dokonanie weryfikacji jego poprawności. Zgodnie z treścią § 2 pkt. 5) cyt. rozporządzenia "frontem działki" objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (tzw. działki inwestycyjnej) jest ta część objętej planowaną zabudową działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Należy pamiętać, że "przyleganie" działki frontowej do drogi publicznej może odbywać się bezpośrednio albo pośrednio – a więc zgodnie z art. 2 pkt. 14) u.p.z.p. – przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. O zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje zatem fizyczne "przyleganie" działki do drogi publicznej, lecz wybór inwestora w zakresie szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej (np. poprzez drogę wewnętrzną). Frontem działki jest zatem ta część działki inwestycyjnej, która przylega bezpośrednio do drogi publicznej, albo która przylega do drogi wewnętrznej lub drogi obciążonej służebnością drogową, które bezpośrednio graniczą z drogą publiczną. W sprawie będącej przedmiotem skargi skarżący w pismach z dnia 14 kwietnia 2014 r. i z dnia 12 września 2014 r. zmieniał oznaczenie frontu. W pierwotnym wniosku o ustalenie warunków zabudowy skarżący wskazał bok działki nr 86/2 jako front. W załączniku graficznym do pisma z dnia 14 kwietnia 2014 r. jako front działki wskazano "dłuższy bok" równoległoboku zawartego na działce nr 87/1, graniczący bezpośrednio z działką nr 87/3. Następnie w załącznikach graficznym do pisma pełnomocnika procesowego z dnia 28 grudnia 2015 r. doszło do kolejnych modyfikacji w zakresie frontu. W pierwszym załączniku graficznym jako front wskazano bok działki nr 86/2, graniczącej z drogą publiczną, co oznacza, że zgodnie z oznaczeniem zawartym na mapie frontem działki jest odcinek G-H o szerokości ok. 6 m. Również z odrębnej kopii mapy zasadniczej, którą dołączono do wniosku, wynika, że frontem jest bok działki nr 86/2, oznaczony na mapie symbolami I-H. Pomimo powyższych modyfikacji organy ostatecznie przyjęły, że frontem działki jest 43-metrowy "dłuższy bok" (odcinek B-E) obszaru o kształcie równoległoboku, wyznaczonego na działce 87/1. Jakkolwiek nie można wykluczyć, że takie wyznaczenie działki odpowiadało ostatecznie treści żądania skarżącego, to jednak nie można zaakceptować praktyki pozbawionego bliższego uzasadnienia (dowolnego) wyboru części działek inwestycyjnych jako frontów. Jak już podkreślono, zgodnie z § 2 pkt. 5) cyt. rozporządzenia frontem działki jest ta część działki inwestycyjnej, która przylega bezpośrednio do drogi publicznej, albo która przylega do drogi wewnętrznej lub drogi obciążonej służebnością drogową, które bezpośrednio graniczą z drogą publiczną. Należy jednak przyjąć, że w sytuacji, gdy działka lub działki inwestycyjne graniczą bezpośrednio z drogą publiczną, to ustalenie frontu na działce, które jedynie pośrednio graniczy z drogą publiczną (za pośrednictwem działek inwestycyjnych graniczących bezpośrednią z tą drogą), nie jest dopuszczalne. Wnioskodawca musi bowiem podjąć decyzję czy zmierza do realizacji inwestycji na działkach bezpośrednio graniczących z drogą publiczną, czy też działki te będą jedynie pełniły funkcję drogi dojazdowej do drogi publicznej (jako droga wewnętrzna lub droga służebna). Tylko w tym ostatnim przypadku jest możliwe ustalenie frontu na działce, która nie graniczy bezpośrednio z drogą publiczną, uzyskując z nią połączenie za pośrednictwem innych działek. Skarżone organy muszą również pamiętać, że część działki pełniąca funkcję frontu nie musi koniecznie pokrywać się z całym bokiem przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, albowiem wjazd lub wejście może nie odbywać się na całej szerokości działki przylegającej do drogi publicznej, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragment zgodnie z § 2 pkt. 5 rozporządzenia stanowi front działki (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2016 r., II OSK 3075/14). Należy również stwierdzić, że ponieważ w sprawie przedmiotem jednego wniosku były od początku dwie inwestycje (budowa budynku mieszkalnego i drogi dojazdowej), które miały być realizowane na pięciu działkach połączonych w jeden obszar inwestycyjny, dlatego – niezależnie od rozdzielenia w ramach modyfikacji wniosku powyższego obszaru na dwie części – należało uznać, że jakkolwiek obszar inwestycyjny może mieć tylko jeden front (por. np. wyrok NSA z dnia 19 marca 2015 r., II OSK 1987/13), a jego wybór należy do inwestora, to jednak wskazania tego ostatniego muszą podlegać ocenie i weryfikacji przez organy orzekające w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Organy te mają bowiem obowiązek czuwania, aby wyznaczenie frontu działki inwestycyjnej odbyło zgodnie z przepisami § 2 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po czwarte, w sposób oczywiście błędny wyznaczono granice obszaru analizowanego wokół działek objętych wnioskiem inwestycyjnym (wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy). Zgodnie z § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Jakkolwiek z powyższego przepisu wynikają jedynie wartości minimalne granic obszaru (co nie wyklucza ich przekroczenia), to jednak stanowią one punkt wyjścia dla operacji wyznaczania tych granic. W celu prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego należy zatem prawidłowo ustalić front działki oraz jego szerokość, a w dalszej kolejności wyznaczyć wartość mnożnika szerokości frontu (min. 3,0). W sprawie, której dotyczy skarga, organy wadliwe wyznaczyły odległość granic obszaru analizowanego od granic działek tworzących teren inwestycyjny. Odległość ta powinna rozciągać się równomiernie i koncentrycznie wokół granic działek tworzących teren inwestycyjny. Należało zatem nie tylko umieścić w centrum obszaru analizowanego wszystkie działki inwestycyjne (działkę nr 87/1 związaną z inwestycją budowlaną, oraz działki nr 86/2 i 87/3 związane z inwestycją drogową), lecz także wyznaczyć we wszystkich kierunkach równe odległości od granic tych działek do zewnętrznych granic obszaru analizowanego. Ostatecznie zatem granice obszaru analizowanego powinny były przyjąć postać okręgu, w którego centrum znajdują się działki inwestycyjne. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że zasadą jest, iż obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości (równomiernie), a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m. Wszelkie odstępstwa od powyższej zasady wymagają natomiast bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Samo wyznaczenie obszaru analizowanego, podobnie jak analiza, nie mogą zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji, względnie dokumentację nazywaną analizą urbanistyczno-architektoniczną (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 maja 2011r., II SA/Kr 495/11, Lex Omega nr 993327; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012r., II SA/Gd 601/12, Lex Omega 1379567, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 listopada 2012r., II SA/Bk 495/12, Lex Omega nr 1248692). Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający powinien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2010 r., II SA/Kr 527/10; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2010 r., II SA/Po 721/10). Tymczasem w niniejszej sprawie "teren inwestycyjny" został bez bliższego uzasadnienia utworzony z działki nr 87/1 oraz z części działek 87/3 i 86/2. Z niewyjaśnionych powodów doszło jednak do wyłączenia z obszaru analizowanego części działki nr 86/2, pomimo iż działka ta w całości była objęta wnioskiem i została w całości objęta osnową decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Po piąte, w sprawie doszło do naruszenia art. 136 k.p.a. wyznaczającego dopuszczalne granice postępowania dowodowego w instancji odwoławczej. W świetle treści powyższego przepisu jest oczywiste, że dowody przeprowadzane przez organ odwoławczy mogą mieć charakter zasadniczo uzupełniający i nie mogą zastępować aktywności dowodowej organu pierwszej instancji. W sprawach o ustalenie warunków zabudowy zasadniczym i obligatoryjnym dowodem jest analiza urbanistyczna. Jeżeli więc organ odwoławczy stwierdzi konieczność przeprowadzenia ponownej analizy z uwagi na niemożność oparcia rozstrzygnięcia o analizę wykonaną w pierwszej instancji, powinien on zasadniczo skorzystać z kompetencji kasatoryjnych z art. 138 § 2 k.p.a. albo podjąć próbę usunięcia istniejących wątpliwości na podstawie akt sprawy lub dodatkowych dokumentów. W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy dopuścił dowód z ponownej analizy urbanistycznej stanowiącej zasadniczy środek dowodowy w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Dowód ten nie może być uznany za uzupełniający lub dodatkowy. Ponadto przeprowadzona przez organ odwoławczy w dniu 30 czerwca 2016 r. rozprawa administracyjna ujawniała wadliwość ostatniej analizy (piątej) złożonej 5 maja 2016 r., co potwierdzają wyjaśnienia jej autorki (R. Ś.), która przyznała, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone wadliwie. Po szóste, organy są zobowiązane do poczynienia ustaleń oraz ocen prawnych na tle wzajemnych relacji pomiędzy kolejnymi (składanymi co najmniej od 2013 r.) wnioskami skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji dotyczących działek nr 86/2, 87/1, 87/3, 88 i 89/2 oraz decyzji organów obydwu instancji, które rozstrzygnęły negatywnie (odmownie) sprawy powyższych wniosków. Organy muszą zatem zbadać czy pomiędzy wnioskami oraz sprawami ich dotyczącymi nie zachodzi tożsamość przedmiotowa (obszar, zakres i przedmiot planowanej inwestycji). Wadliwość wyznaczenia granic obszaru analizowanego podważa prawidłowość ustaleń i ocen na tle niespełnienia wymogu kontynuacji funkcji i cech zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) przez projektowane inwestycje, gdyż nie ma pewności, czy ustalenia i oceny organów w tym zakresie byłyby identyczne w sytuacji prawidłowego ustalenia tych granic. Wadliwość ta sama w sobie jest już wystarczająca do wzruszenia zaskarżonych decyzji. Odnoszenie się zatem do dalszych zarzutów kwestionujących prawidłowość wykładni prawa materialnego i subsumpcji stanu faktycznego sprawy jest przedwczesne, albowiem relewantny dla rozstrzygnięcia sprawy stan faktyczny nie został prawidłowo ustalony. Sąd odniósł się jedynie do tych zagadnień interpretacyjnych w zakresie prawa materialnego, których ocena była konieczna dla właściwego ukierunkowania dalszego procedowania organów w sprawie. Mając na względzie przytoczoną wyżej argumentację i sformułowane wyżej ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.), Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 134 § 1 i art.135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.