II SA/Rz 1577/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 marca 2025 r. sprawy ze skargi R.C. i U.C. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 30 września 2024 r. nr OA.7722.18.17.2024 w przedmiocie wstrzymania budowy placu składowego – skargę oddala – Postanowieniem z dnia 30 września 2024 r. nr OA.7722.18.17.2024, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia R.C. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB", "organ I instancji") z dnia 16 sierpnia 2024 r. znak: PINB.5140.6.1.2024 wstrzymujące budowę placu składowego ze zbiornikiem na wody opadowe zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...], których właścicielem są U.C. i R.C. (dalej: "Skarżący"), równocześnie informujące, że w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia właściciel może złożyć wniosek o jego legalizację oraz, że w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. obiektu budowlanego koniecznym będzie wniesienie opłaty legalizacyjnej, której zasady obliczenia są określone w przepisach art. 49d ust. 1 pkt 1 oraz art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, dalej: "P.b."), a także że wniosek o legalizację może zostać wycofany do dnia wydania przez PINB decyzji o legalizacji - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że PINB 14 maja 2024 r. przeprowadził czynności kontrolne podczas których ustalił, że na ww. terenie (działka nr [...]) wykonana została nawierzchnia z płyt betonowych o wymiarach 1,50 m x 3,00 m. Powierzchnia utwardzonego terenu wynosi ponad 800 m² i składa się z dwóch części o wymiarach 21,00 m x 34,50 m (część główna) oraz 12,00 m x 9,00 m (wjazd). Utwardzona nawierzchnia wygrodzona została ogrodzeniem wykonanym ze słupków stalowych przymocowanych do płyt betonowych, pomiędzy którymi zamontowano stalowe panele ogrodzeniowe. Wjazd na działkę odbywa się w północno-wschodnim narożniku działki poprzez utwardzenie wykonane na sąsiedniej nieruchomości od strony wschodniej. Wzdłuż wschodniej i zachodniej krawędzi utwardzenia wymalowano pasy koloru żółtego wydzielające miejsca składowania wyrobów firmy [...] - krawężniki i obrzeża betonowe, kostkę brukową i palisady betonowe. W północno-zachodnim narożniku działki znajduje się obiekt konstrukcji stalowej o wymiarach zewnętrznych 3,00 m x 5,00 m, przymocowany do płyt betonowych i obity z zewnątrz blachą trapezową. Pomiędzy północną ścianą obiektu, a krawędzią utwardzenia znajduje się otwór, w którym usytuowana jest studzienka wykonana na sieci kanalizacji sanitarnej. Stwierdzono ponadto, że przy krawędzi utwardzenia (przy wjeździe) znajduje się płyta betonowa o wymiarach 3,44m x 2,44 m, pod którą umieszczono zbiornik na wody opadowe z utwardzonego placu. Zbiornik na wody opadowe znajduje się na terenie działki nr [...] oraz sąsiedniej ([...]) od strony wschodniej. Obydwie działki stanowią własność Skarżących. Ustalono, że właściciele działki nie posiadają żadnych dokumentów zezwalających na utwardzenie tego terenu. Część nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] została wydzierżawiona firmie [...], jednak organ nie miał możliwości zapoznania się z umową. W związku z tymi ustaleniami PINB, postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2024 r. orzekł, jak na wstępie. Stwierdził, że inwestycja jest budową placu składowego ze zbiornikiem na wody opadowe, którą można było rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, czego nie dopełniono. Skoro przedmiotowe roboty budowalne zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej, zastosował procedurę określoną w art. 48 P.b. Po rozpatrzeniu zażalenia, w którym powołano się na brak wiedzy co do konieczności uzyskania pozwolenia na przedmiotowy plac, PWINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Akceptując ustalenia faktyczne poczynione przez PINB, wskazał na art. 28 ust. 1 P.b. oraz na przepisy ustanawiające wyjątki od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. PWINB stwierdził, że wykonane roboty budowalne nie stanowią robót budowlanych możliwych do wykonania w oparciu o art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b., tj. jako "utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych", umożliwiające użytkowanie innych obiektów na ww. działkach, zgodnie z ich przeznaczeniem. Przedmiotowy utwardzony plac wykorzystywany jest jako plac składowy materiałów budowlanych. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że w aktualnym stanie prawnym brak jest samodzielnej, legalnej definicji pojęcia "plac składowy". Pomimo to P.b. posługuje się tym pojęciem; załącznik do ustawy - Prawo budowlane wymienia place składowe jako należące do XXII kategorii obiektów budowlanych. W związku z tym należy przyjąć pojęcie "placu składowego" występujące w języku potocznym. Organ odwoławczy odwołał się do definicji słownikowej wyrazu "składować", jako terenu przystosowanego przez odpowiednio przygotowaną nawierzchnię do składowania określonych towarów oraz poruszania się po nim środków transportowych. Wobec tego przedmiotowy plac składowy stanowi obiekt budowlany, wzniesiony (wybudowany) dla określonych celów użytkowych, z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 P.b.), stanowiący całość techniczno-użytkową w myśl art. 3 pkt 3 ustawy P.b. W przepisie tym pod pojęciem "budowli" wymienione są obiekty o podobnym charakterze, tj. "składowiska odpadów", (przy czym wyliczenie obiektów w tym przepisie nie ma charakteru zamkniętego). Na taki charakter tej inwestycji wskazuje również treść załącznika do ww. ustawy Prawo budowlane, określającego kategorie obiektów budowlanych, w którym place składowe wymieniono wśród obiektów kategorii XXII. PWINB podkreślił, że budowa opisanego obiektu nie była i nie jest wymieniona w katalogu zwolnień z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 – 31 P.b.), a zatem budowa wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W odniesieniu do opłaty legalizacyjnej organ odwoławczy zgodził się z wyliczeniami, które informacyjne dokonane zostały przez organ I instancji (wysokość opłaty w dacie wydania postanowienia wynosi 50 x (s = 500 zł) x (k = 8,0) x (w =1,0) = 50 x 500 zł x 8,0 x 1,0 = 200 000 zł). Tym samym brak jest podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonego postanowienia. W skardze Skarżący zaskarżyli postanowienie WINB zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: - nieuwzględnienie faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego, co pozwalało na utwardzenie terenu gospodarstwa w ramach tej działalności (niezależnie od czasowego udostępnienia go firmie [...]), - uznanie utwardzenia za plac składowy pomimo braku legalnej definicji "placu składowego" w ustawie Prawo budowlane, - wynikające z powyższych faktów zawyżenie opłaty legalizacyjnej. Na tych podstawach wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu skargi Skarżący podkreślili, że brak definicji placu składowego powoduje, że nie ma możliwości jednoznacznego rozgraniczenia zarówno w zakresie sposobu wykonanego utwardzenia, jak i granicznej/minimalnej powierzchni takiego utwardzenia, czyli co należy uznać za (potocznie mówiąc) plac składowy a co takim placem składowym nie jest. Wskazali, że prowadzą gospodarstwo rolne, nie mieli świadomości, że wykonane tymczasowe utwardzenie na potrzeby gospodarstwa rolnego na jego terenie może zostać potraktowane jako budowa obiektu budowlanego. Podali, że są zainteresowani rozwiązaniem problemu, tj. zalegalizowaniem istniejącego utwardzenia działki rolnej, ale nie zgadzają się z jego zakwalifikowaniem i obliczoną na tej podstawie opłatą legalizacyjną. Czasowe wykorzystanie terenu przez firmę [...] nie powinno wpływać na przyjętą w postanowieniu kwalifikację obiektu. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. Zawiadomieniem z 2 kwietnia 2024 r. PINB poinformował Skarżących o kontroli na terenie działki na [...]. Z przeprowadzonej w dniu 14 maja 2024 r. czynności sporządzony został protokół wraz z materiałem fotograficznym. Biorący udział w tej czynności Skarżący oraz pełnomocnik obojga Skarżących protokół podpisali bez uwag. W parciu o poczynione ustalenia PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie budowy placu składowego ze zbiornikiem na wody opadowe zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] (zawiadomienie z 18 lipca 2024 r.); w zawiadomieniu zawarte zostało pouczenie w trybie art. 10 § 1 i art. 73 § 1 K.p.a. Postanowieniem z 18 lipca 2024 r. PINB zaliczył w poczet dowodów materiał zgromadzony podczas kontroli przeprowadzonej 14 maja 2024 r. Wobec braku wniosków dowodowych i zastrzeżeń, PINB postanowieniem z 16 sierpnia 2024 r. orzekł, jak następie. Na skutek zażalenia Skarżących, WINB otrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Postanowieniem tego organu z 30 września 2024 r. stanowi przedmiot skargi. II. Skarga zarzuca naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu prowadzenie gospodarstwa rolnego, co pozwalało na utwardzenie placu oraz przez uznanie, że jest to plac składowy, który czasowo udostępniony został firmie [...]. Wobec braku zastrzeżeń odnośnie do protokołu sporządzonego w dniu 14 maja 2024 r. na terenie działek Skarżących (protokół został bez uwag podpisany przez Skarżącego oraz przez pełnomocnika obojga Skarżących), na pełną aprobatę zasługują ustalenia faktyczne poczynione przez organy nadzoru budowlanego. Powtórzyć wiec należy, że w terenie (działka nr [...]) wykonana została nawierzchnia z płyt betonowych o wymiarach 1,50 m x 3,00 m. Powierzchnia utwardzonego terenu wynosi ponad 800 m² i składa się z dwóch części o wymiarach 21,00 m x 34,50 m (część główna) oraz 12,00 m x 9,00 m (wjazd). Utwardzona nawierzchnia wygrodzona została ogrodzeniem wykonanym ze słupków stalowych przymocowanych do płyt betonowych, pomiędzy którymi zamontowano stalowe panele ogrodzeniowe. Wjazd na działkę odbywa się w północno-wschodnim narożniku działki poprzez utwardzenie wykonane na sąsiedniej nieruchomości od strony wschodniej. Wzdłuż wschodniej i zachodniej krawędzi utwardzenia wymalowano pasy koloru żółtego wydzielające miejsca składowania wyrobów firmy [...] (krawężniki i obrzeża betonowe, kostkę brukową i palisady betonowe). W północno-zachodnim narożniku działki znajduje się obiekt konstrukcji stalowej o wymiarach zewnętrznych 3,00 m x 5,00 m, przymocowany do płyt betonowych i obity z zewnątrz blachą trapezową. Pomiędzy północną ścianą obiektu, a krawędzią utwardzenia znajduje się otwór, w którym usytuowana jest studzienka wykonana na sieci kanalizacji sanitarnej. Przy krawędzi utwardzenia (przy wjeździe) znajduje się płyta betonowa o wymiarach 3,44m x 2,44 m, pod którą umieszczono zbiornik na wody opadowe z utwardzonego placu. Zbiornik na wody opadowe znajduje się na terenie działki nr [...] oraz nr [...] od strony wschodniej. III. Taki stan zagospodarowania działek w powiązaniu z bezspornym faktem użytkowania placu przez firmę [...] (przyznanym w skardze) prawidłowo został zakwalifikowany jako "plac składowy". Nie ulega wątpliwości, że "plac składowy" to budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. (budowla - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury), przy czym brak wprost wymienienia w tym przepisie "placu składowego" nie podważa prawidłowości dokonanej kwalifikacji obiektu. Zgodzić należy się z PWINB, że art. 3 pkt 3 P.b. jedynie przykładowo wymienia obiekty budowlane będące "budowlą". Zaznaczyć też należy, że w przepisie tym ustawodawca wymienia obiekty o podobnym charakterze, natomiast wprost o "placu składowym" mówi w załączniku do P.b.: "Kategoria XXII - place składowe, postojowe, składowiska odpadów, parkingi". Zatem w sytuacji, gdy objęty postępowaniem obiekt budowlany nie jest budynkiem lub obiektem małej architektury – co jest oczywiste i nie wymaga argumentacji, to niewątpliwie jest budowlą w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu. Zakwalifikowanie "placu składowego" jako budowli oznacza, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 P.b., jego wykonanie warunkowane było uprzednim uzyskaniem pozwolenia na budowę ("Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31"). Trafnie organy nadzoru budowlanego przyjęły, że wykonane roboty budowalne nie stanowią robót budowlanych możliwych do wykonania w oparciu o art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b. Nie jest to "utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych", umożliwiające użytkowanie innych obiektów na tych działkach, zgodnie z ich przeznaczeniem. Ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika bowiem, że przedmiotowy utwardzony plac wykorzystywany jest do składowania materiałów budowlanych. Zatem plac, o którym mowa, wbrew twierdzeniem skargi, nie służy też do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Wszystko to prowadzi do wniosku, że wykonanie robót budowlanych, w wyniku których powstał "plac składowy", bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 § 1 pkt 1 P.b. ("Organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę"), przy czym postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 P.b.). Reasumując Sąd stwierdza, że na działkach Skarżących wykonany został plac składowy bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stanowi więc samowolę budowlaną, co do której ma zastosowanie art. 48 i nast. P.b. Oznacza to, że wbrew zarzutom skargi organy obu instancji nie naruszyły przepisów postępowania wymienionych w skardze. W konsekwencji nie naruszyły również prawa materialnego w sposób, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.