II SA/Rz 158/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] Wójt Gminy [...] działając na podstawie art. 33, art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1, art. 79 ust. 1, art. 80, art. 82 i art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), § 3 ust. 1 pkt 22 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r., Nr 257 poz. 2573 ze zm.), § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.) - po rozpatrzeniu wniosku A. S.A. z/s w W. – ustalił dla A. S.A. [...] środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Budowa zakładu produkcji wyrobów budowlanych wraz z zapleczem administracyjno technicznym" na nieruchomości położonej w miejscowości K., powiat [...], obręb [...], na działkach nr 4603/7 i 4603/8, określając w niej szczegółowo rodzaj i zakres realizacji przedsięwzięcia (pkt I), warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji z uwzględnieniem ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich (pkt II), wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym (pkt III) oraz stwierdził brak obowiązku przeprowadzenia przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia: 1. Oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę oraz 2. Postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko (pkt IV). Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, w sprawie został sporządzony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, na którego podstawie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny uzgodnił jego realizację pod względem sanitarnym (opinia sanitarna z dnia 24 marca 2011 r. Nr [...]), zaś Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska – po uzupełnieniu tego raportu przez inwestora – w dniu [...] sierpnia 2011 r. wydał postanowienie Nr [...] o uzgodnieniu środowiskowych warunków realizacji przedsięwzięcia. Wskazano w nim, że planowana inwestycja nie koliduje z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi na analizowanym terenie, a w przeprowadzonym postępowaniu zapewniono czynny udział jego stron oraz społeczeństwa. Odwołanie "w imieniu protestujących mieszkańców" /w liczbie ok. 1 tys. osób/ od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2011 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł R. K., uznany w wyniku przedłożenia stosownych pełnomocnictw za umocowanego do działania w imieniu A. W., K. M., S. S., J. S., J. G., A. K., J. M., S. K., J. S., B. K., B. B., J. P., S. K., M. O., J. D., H. K., Z. K., D. O., A. A. i G. S.; odwołanie to - ze wskazaniem na niekorzystny wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko naturalne, zdrowie oraz bezpieczeństwo mieszkańców i użytkowników międzynarodowej drogi Nr 4 - zostało uzasadnione interesem prawnym tych osób wynikającym z tytułu prawnego do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania zamierzonej inwestycji (odwołanie w zakresie w jakim zostało wniesione w imieniu innych protestujących mieszkańców z uwagi na brak przedłożenia stosownych pełnomocnictw, Kolegium pozostawiło bez rozpatrzenia). Na mocy postanowienia SKO z dnia [...] grudnia 2011 r., do udziału w postępowaniu na prawach strony zostało dopuszczone Stowarzyszenie [...], którego celem statutowym jest m.in. wspieranie działań w zakresie ochrony środowiska. SKO decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...]: 1. Na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 71 ust. 1, art. 80 i art. 82 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) - na skutek odwołań J. S., M. O., J. D. i G. S. – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, 2. Na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 1 i art. 28 Kpa umorzyło postępowanie odwoławcze względem pozostałych odwołujących się. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wskazało, że przedłożony przez inwestora A. S.A. raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz uzupełniająca go dokumentacja zostały sporządzone przez osobę posiadającą fachową wiedzę i kwalifikacje, a ich szczegółowa analiza nie daje podstaw do uznania je za nierzetelne lub błędne. Decyzja Wójta Gminy [...] zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 82 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) i w wyczerpujący sposób opisuje przedmiot inwestycji, warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji oraz określa wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutów odwołania oraz podniesionych przez Stowarzyszenie [...] Kolegium nie podzieliło zapatrywania, że wnioskowana inwestycja nie jest zgodna z postanowieniami Miejscowego planu Zagospodarowania Przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 30 grudnia 2002 r. Nr [...]. Analiza jego § 24 w zestawieniu z charakterystyką inwestycji nie pozostawia wątpliwości, że projektowane przedsięwzięcie wpisuje się w dopuszczoną na objętym wnioskiem terenie działalność produkcyjno – handlową. Zawarte w decyzji warunki realizacji inwestycji oraz nałożone na inwestora ograniczenia realizują przy tym postanowienia Planu co do niepogarszania stanu środowiska poza granice terenu oraz terenu urządzeń obiektów dla obsługi turystyki. Żądania odwołujących się, zmierzające do zablokowania realizacji przedsięwzięcia niezależnie od spełnienia niezbędnych wymogów chroniących środowisko, nie mogą skutkować więc wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji organu I instancji, zwłaszcza że przy jej wydawaniu organ zrealizował obowiązek wzięcia pod uwagę wyników postępowania z udziałem społeczeństwa, odnosząc się w jej uzasadnieniu do złożonych protestów. Umarzając postępowanie odwoławcze w pkt 2 sentencji decyzji Kolegium stwierdziło, że osoby do których odnosi się to rozstrzygnięcie nie zdołały wykazać interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, gdyż nie przedłożyły dokumentów z których wynikałby ich tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie inwestycji lub w obszarze jej oddziaływania. Decyzję SKO z dnia [...] grudnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżyli G. S., J. D., M. O. i J. S., zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez: - niezastosowanie art. 144 Kc w sytuacji, gdy w przypadku wykonania projektowanego zamierzenia inwestycyjnego, zakłócone zostanie korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętna miarę wynikającą ze społeczno – gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, - utrzymanie w mocy decyzji, która ze względu na zachodzące w niej wewnętrzne sprzeczności nie będzie się poddawała kontroli na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, stosownie do art. 35 ust. 1pkt 1 Prawa budowlanego, - utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy w sposób oczywisty pozostaje ona w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a tym samym narusza art. 80 ust. 2 zd. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, - nieuzasadnione przyjęcie, iż droga dojazdowa do działek objętych analizowanym postępowaniem stanowi drogę gminną, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, 2) naruszenie przepisów procesowych, tj.: - art. 8 i art. 10 Kpa poprzez niezapewnienie wszystkim stronom postępowania czynnego w nim udziału, a przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań, przez co naruszona została zasada pogłębiania zaufania obywateli, - art. 29 Kpa poprzez wydanie decyzji na rzecz podmiotu nie posiadającego osobowości prawnej /mimo że wniosek pochodził od A. S.A., decyzja organu I instancji została wydana na rzecz A. S.A. [...]/, - niewłaściwe zastosowanie przez Wójta Gminy [...] art. 28 Kpa, poprzez nieprzyznanie przymiotu strony postępowania właścicielom działek sąsiadujących z działkami objętymi przedmiotowym postępowaniem, pomimo iż postępowanie zakończone decyzją Wójta dotyczyło ich interesu prawnego, - zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 Kpa w sytuacji, gdy w decyzji SKO wskazano, iż niewłaściwie został ustalony krąg stron postępowania, należało uchylić zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [...] stosownie do art. 138 § 2 Kpa, gdyż w przeciwnym razie dla skarżących postępowanie okazało się jednoinstancyjne, - art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez jego zastosowanie w sprawie, tj. utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy [...] pomimo iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania(art. 28, 7, 77, 10 Kpa), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, - niezastosowanie art. 7 i art. 77 § 1 Kpa poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesów osób trzecich. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2011 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów uiszczonego wpisu od skargi. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione i podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Jednocześnie poinformowało, że do SKO 5 stycznia 2012 r. wpłynął wniosek Stowarzyszenia [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2011 r. oraz decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2011 r. Wg udzielonych przez SKO na wezwanie Sądu informacji (pisma z dnia 28 maja, 30 lipca, 28 sierpnia i 9 listopada 2012 r.) wynika, że decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] SKO odmówiło stwierdzenia nieważności swojej decyzji dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...]; decyzja z dnia [...] marca 2012 r. na skutek wniosku Stowarzyszenia o ponowne rozpatrzenie sprawy została utrzymana w mocy decyzją tegoż Kolegium z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...]. Natomiast decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2011 r. Zarówno decyzja Kolegium z dnia [...] jak i [...] sierpnia 2012 r. nie została złożona skarga do WSA w Rzeszowie. Postanowieniem z dnia 4 lipca 2012 r. II SA/Rz 158/12 WSA w Rzeszowie odrzucił skargi G. S., J. D. oraz M. O. z uwagi na brak uiszczenia przez te osoby wpisów sądowych (wpis od skargi uiścił wyłącznie J. S.). Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, co powoduje konieczność jej oddalenia. W pierwszej kolejności wypada wyjaśnić stronom postępowania, że Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli natomiast wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270; zwana dalej p.p.s.a.). Stosownie to tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja o środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Wymóg uzyskania zgody przewidziano w art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.; zwana dalej u.i.ś.). . Wydanie decyzji w tym przedmiocie było w warunkach faktycznych sprawy koniecznością. Zamiary inwestycyjne obejmują bowiem wzniesienie m.in. wytwórni mieszanek mineralno – asfaltowych o maksymalnej wydajności 150 t/h. To przedsięwzięcie mieści się w kwalifikacji dokonanej przez prawodawcę w § 3 ust. 1 pkt 22 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.; zwane dalej rozporządzeniem). Instalacje służące produkcji mas bitumicznych są według tej regulacji przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko. Na tej podstawie oraz w oparciu o wydane przez organy ochrony środowiska opinie, Wójt Gminy [...] wydał postanowienie nakładające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Dla tego typu przedsięwzięć norma art. 71 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 u.i.ś., wymaga aby przed wydaniem aktów umożliwiających kontynuowanie procesu inwestycyjnego, inwestor uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Postępowanie w tym przedmiocie normują przepisy art. 71 do art. 87 u.i.ś. Zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione, co obliguje Sąd do ich oddalenia. W grupie zarzutów dotyczących naruszenia przez organy przepisów postępowania najdalej idącym jest zarzut wydania decyzji na rzecz podmiotu nie posiadającego osobowości prawnej. Jego uwzględnienie skutkowałoby obowiązkiem stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji. Strona podkreśla, że Spółka A. S.A. [...] nie została zarejestrowana a przez to nie posiada osobowości prawnej. Wypada podzielić zdanie SKO wyrażone w odpowiedzi na skargę, że omyłkowe dodanie do nazwy Spółki imienia i nazwiska jedynego akcjonariusza spółki nie oznacza, że decyzja zawierająca ten błąd jest decyzją obarczoną wadą nieważności. Dla tego rodzaju wadliwości przewidziano w k.p.a. tryb sprostowania decyzji. Rodzaj uwypuklonego w skardze błędu nie mógł więc zaważyć na ustalonym przez Wójta Gminy [...] wyniku sprawy. Nie znajduje także potwierdzenia zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu oraz innymi stronom czynnego udziału w postępowaniu prowadzonym przez organem pierwszej instancji. Po pierwsze, skarżący miał wiedzę o wszczęciu postępowania w sprawie oraz o rodzaju planowanej inwestycji. Poprzez obwieszczenia informowano wszystkich zainteresowanych o możliwości składania uwag i protestów, a także o możliwości zapoznania się z treścią sporządzonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Skarżący wraz z innymi zainteresowanymi, korzystał na tym etapie z prawa składania zastrzeżeń, do których treści odnosił się Wójt Gminy [...]. Po drugie, SKO umożliwiło Stronie wypowiedzenie się na temat decyzji Wójta oraz czynności poprzedzających jej wydanie rozpoznając wniesione odwołanie. Reasumując, zgromadzona dokumentacja nie pozwala stwierdzić, że skarżący stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie brał udziału bez swej winy we wszystkich stadiach postępowania administracyjnego. Przytoczony w grupie zarzutów prawa materialnego art. 144 K.c. jest przepisem prawa cywilnego. Przepisy prawa cywilnego nie są przepisami podlegającymi konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym a tym samym w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Organy nie mogły dopuścić się naruszenia tego przepisu skoro nie stanowił on podstawy działań prawnych. Naruszenia art. 144 K.c. może potencjalnie dopuścić się inwestor w trakcie korzystania z inwestycji, ale stwierdzenie tego faktu nie należy do zakresu działania organów administracji publicznej, które ze swej istoty nie mogą kształtować stosunków natury cywilnoprawnej. Sfera działania organu nie podlega w tym wypadku regulacji prywatnoprawnej lecz publicznoprawnej czyli regulacji właściwej dla stosunków pomiędzy państwem a jednostką. Podniesione przez skarżącego sprzeczności dotyczące godzin pracy zakładu, czy wskaźnika powierzchni zabudowy, a także skuteczności odpylania filtra nie naruszają art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Dostrzeżone nieścisłości, pomimo ich występowania organ budowlany w innym postępowaniu będzie mógł sprawdzić zgodność projektu budowlanego z treścią decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Nie można także zgodzić się z twierdzeniem zarzucającym sprzeczność planowanej inwestycji w zapisami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. SKO w zaskarżonej decyzji odniosło się do tego zarzutu, a zgłoszonego na etapie postępowania odwoławczego. Sąd podziela stanowisko Organu, iż planowana inwestycja wpisuje się w dopuszczoną na objętym nią terenie zabudowę przeznaczoną pod działalność produkcyjno – handlową. Ustalone w zaskarżonej decyzji warunki i ograniczenia działalności produkcyjnej stanowią gwarancje nienaruszalności interesów właścicieli i użytkowników nieruchomości znajdujących się w granicach przyszłego oddziaływania na środowisko projektowanego zakładu. Nie jest błędne kwestionowane w skardze stwierdzenie, iż wjazd i wyjazd z działki inwestora będzie realizowany przez drogę gminną zlokalizowaną na działce nr 3352/16. Działka ta jest własnością Gminy [...] i dlatego uprawnione jest określanie w niniejszej sprawie, położonej na niej drogi, jako gminnej. Przymiotnik "gminna" w tym wypadku wskazuje na podmiot władający drogą a nie na to czy jest to przedmiot materialny powszechnie dostępny. Nazwanie drogi gminną nie przeczy jeszcze temu, że jest to droga wewnętrzna. Kwalifikacja drogi do dróg publicznych nie należała w tym wypadku do zagadnień mogących istotnie wpłynąć na sposób zakończenia postępowania. WSA badając sprawę poza granicami skargi nie dopatrzył się naruszeń prawa mogących skutkować skasowaniem wydanych decyzji. Organy przeprowadziły w sposób wymagany przez K.p.a. postępowanie wyjaśniające i w oparciu o stwierdzone okoliczności faktyczne wydały rozstrzygnięcia odpowiadające treści norm materialno - prawnych. Mający znaczenie kluczowe dla sprawy raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko a także dokumenty uzupełniające ten raport zostały sporządzone przy zachowaniu obowiązujących standardów prawnych. Raport składa się z wszystkich elementów merytorycznych i formalnych, jakie wskazuje treść art. 66 u.i.ś. Decyzja Wójta Gminy [...] została poprzedzona przeprowadzeniem postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i spełnia wymagania stawiane tego rodzaju rozstrzygnięciom przez art. 82 u.i.ś. Dlatego nie ma podstaw do zastosowania któregokolwiek ze sposobów usunięcia z obrotu skontrolowanych rozstrzygnięć administracyjnych. Z wyłożonych względów orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzekano ze względu na treści art. 200 p.p.s.a.