II SA/Rz 158/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lutego 2018 r. sprawy ze sprzeciwu Ł. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium na rzez skarżącego zwrot kosztów postępowania w wysokości 100 zł ( słownie: sto złotych ) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. 3) zwraca skarżącemu nadpłacony wpis od skargi w kwocie 400 zł ( słownie: czterysta złotych). Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze ( dalej: "organ odwoławczy", "organ II instancji" lub "Kolegium") uchyliło decyzję Prezydenta Miasta ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...] października 2017 r. znak [...] ustalającą na wniosek Ł. K. ( dalej: "sprzeciwiający") warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na budowie budynku usługowego ( przedszkola niepublicznego ) parkingu, placu rekreacyjnego dla dzieci na działkach nr ewid. 1378/1, 1381, 1382, 1383 i części działek nr ewid. 408/3, 1408/4 i 1408/5 w M.przy ul. K. i ul. J., W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. 2017 poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a."). Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] października 2017 r. znak [...]ustalił na wniosek Ł. K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wyżej opisanej inwestycji W odwołaniu od powyższej decyzji P. Ś. zarzucił naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. nr 164 poz. 1588; dalej: rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.) poprzez bezzasadne poszerzenie obszaru analizy, art. 54 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073, dalej: "u.p.z.p.") w zw. z § 18 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. polegającą na zaniechaniu ustalenia ilości ogólnodostępnych miejsc parkingowych, naruszenie § 6 ww. rozporządzenia w związku z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015, poz. 1422, dalej: "rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.") przez dopuszczenie możliwości zabudowy działki budynkiem o szerokości do 15 m., a tym samym przekroczenie odległości posadowienia budynku w odniesieniu do granic z dz. nr ewid. 1378/2 i 1377/2, naruszenie § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w części dotyczącej wysokości budynku od ul. J., jak i w głębi terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisaną na wstępie decyzją uchyliło zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozparzenia organowi I instancji. Przyczyną uchylenia decyzji był brak wyczerpujących ustaleń w zakresie warunków i wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w tym wskaźników dotyczących powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, wysokości a także obowiązującej linii zabudowy. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że niedopuszczalne jest zamieszczanie w decyzji o warunkach zabudowy zapisów dotyczących pozwolenia na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z działką innego podmiotu lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy. Wyjaśnił, że nie przewidują tego przepisy u.p.z.p. jak też rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Nie podzielił natomiast zawartych w odwołaniu zarzutów dotyczących braku określenia w decyzji o warunkach zabudowy miejsc postojowych. Decyzja o warunkach zabudowy, jak podkreślił, ma odpowiadać na pytanie, czy na danym terenie dopuszczalna jest zabudowa określonego rodzaju. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli inne warunki Prawa budowlanego zostaną spełnione. Natomiast § 18 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., zgodnie z którym zagospodarowując działkę budowlaną należy urządzić stosownie do przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne będzie miał zastosowanie dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. W sprzeciwie wniesionym do Sądu Ł. K. zarzucił decyzji naruszenie: - art 138 § 2 w zw. z art 136 i 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji pomimo braku podstaw, - nie wskazanie naruszonych przepisów postępowania, a także wpływu naruszenia na treść rozstrzygnięcia, - nie wyjaśnienie przyczyn z powodu których materiał dowodowy nie mógł zostać uzupełniony na podstawie art 136 K.p.a., - przyrównanie roli organu odwoławczego do roli organu kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje Zgodnie z art. 151 a §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (...). W przypadku nie uwzględnienia sprzeciwu oddala go ( § 2 ). Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Dodany tą ustawą do przepisów P.p.s.a. art. 64a stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Równolegle do zmiany i wprowadzenia instytucji sprzeciwu w P.p.s.a, w K.p.a. uległ zmianie art. 136. Jego dotychczasowa treść została oznaczona jako §1, dodano §2 – 4. W myśl § 2.: "Jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyśpieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Przepis ten stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy ( § 3). Przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione ( §4). Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17 wskazał, że wprowadzony nowelą sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej dopuszczalne jest tylko wtedy, kiedy organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji a w konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji. Rozpoznając sprzeciw Sąd musi odpowiedzieć na pytanie, czy stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia uzasadniały przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie Sądu na tle rozpoznawanej sprawy należy udzielić odpowiedzi negatywnej. Stwierdzone przez organ II instancji uchybienia nie usprawiedliwiały wydania decyzji kasacyjnej, organ mógł je uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Ponadto Sąd nie zgadza się z przedstawionymi przez organ odwoławczy wskazówkami co do dalszego postępowania. Ani w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego ani też w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca nie zastrzegł, że analiza urbanistyczna może zostać przeprowadzona jedynie przed organem I instancji. Tymczasem stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia sprowadzają się właśnie do tych ustaleń: nieprecyzyjne ustalenie powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, dwukondygnacyjnej zabudowy, czy też linii zabudowy. Wszystkie te ustalenia dokonywane są w analizie urbanistycznej. Należy przy tym podkreślić, że zaskarżona do Sądu decyzja jest kolejną wydaną w sprawie decyzją kasacyjną. W tym zakresie zarzuty naruszenia art 138 § 2 w zw. z art 136 § 1 K.p.a. okazały się zasadne. Odnosząc się do stwierdzonych przez organ odwoławczy uchybień, które rzutować będą na prowadzone przez ten organ ponowne postępowanie stwierdzić należy nieprawidłowość w zakresie uwag poczynionych co do sposobu wyznaczenia linii zabudowy, zakazu ustalania dopuszczalności usytuowania budynku w granicy z działką sąsiednią bądź w odległości do 1,5 m, oraz braku obowiązku ustalania w decyzji o warunkach zabudowy miejsc postojowych. Odnośnie do linii zabudowy stwierdzić należy, że dopuszczalne jest ustalenie jednej linii zabudowy. Nie ma natomiast przeszkód prawnych by ustalić nieprzekraczalną linię zabudowy. W świetle literalnej treści § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. istnieje obowiązek wyznaczenia linii zabudowy od strony drogi publicznej. W zależności od konkretnych uwarunkowań i cech zabudowy na działkach sąsiednich względem działki inwestycyjnej linia zabudowy może mieć charakter linii nieprzekraczalnej albo linii obowiązującej. Jeżeli organ na podstawie wyników analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, dojdzie do przekonania, że uzasadnione jest wyznaczenie linii obowiązującej, a więc linii wiążącej inwestora w zakresie lokalizacji inwestycji w terenie, wtedy jej wyznaczenie musi odbyć się zgodnie z zasadami określonymi w § 4 ust. 1-3 lub wyjątkowo i sytuacyjnie określonymi przez organ na zasadzie odstępstwa zgodnie z § 4 ust. 4 cyt. rozporządzenia. Jeżeli natomiast wyniki analizy wskazują na zasadność odstąpienia od wyznaczenia linii obowiązującej, wtedy organ ma obowiązek wyznaczenia linii nieprzekraczalnej od strony drogi publicznej, która określa jedynie maksymalny zasięg położenia planowanej zabudowy względem drogi publicznej, nie przesądzając jednak ostatecznej lokalizacji. Linia zabudowy powinna zostać określona od frontu działki - czyli od tej część działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W świetle powyższego uwagi organu co do niedopuszczalności ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalnej linii zabudowy, czy też konieczności ustalenia linii zabudowy w odniesieniu do każdej z ulic uznać należy za bezzasadne. Nie ma również racji organ odwoławczy twierdząc, że brak jest podstaw prawnych do ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy. Odnotować należy, że z takim wnioskiem wystąpił inwestor, który w piśmie z dnia 12 kwietnia 2016 r. zmodyfikował wniosek domagając się wyrażenia zgody na takie usytuowanie budynku. Treść żądania wiąże organ. Stwierdzając niedopuszczalność takiego ustalenia organ obowiązany był do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W najnowszym jednak rzecznictwie sądowym, które skład orzekający podziela prezentowane jest odmienne stanowisko, zgodnie z którym istnieje możliwość orzekania w decyzji o warunkach zabudowy także o usytuowaniu budynku w granicy z sąsiednią działką bądź 1,5 m od tej granicy na podstawie § 12 ust. 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. "O ile spełnienie przez inwestycję warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie podlega badaniu dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę, o tyle w przypadku dopuszczenia budowy obiektu w granicy, taka odmienna i stanowiąca wyjątek od zasad ogólnych lokalizacja inwestycji na działce, wynikająca z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, musi znaleźć uzasadnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co służy zapewnieniu ładu przestrzennego terenu, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja" ( patrz wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 808/17). "Aby budynek mógł być sytuowany w odległości 1,5 m od granicy działki lub bezpośrednio przy tej granicy, taka możliwość musi wynikać z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu"( wyrok NSA z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1457/15). W związku z powyższym również te wskazówki uznać należy za niezgodne z prawem. Nieprawidłowe jest również stanowisko organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie organ nie miał obowiązku ustalania w decyzji o warunkach zabudowy miejsc postojowych. Analiza akt sprawy wskazuje na to, że inwestor w pierwotnie złożonym wniosku zwrócił się o wydanie decyzji pod nazwą budynku usługowego ( przedszkole niepubliczne), budowa parkingu, budowla placu rekreacyjnego dla dzieci, budowa zjazdów publicznych z drogi gminnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną przewidując między innymi niezbędną ilość miejsc parkingowych w liczbie 41. W kolejno dokonywanych modyfikacjach: - z dnia 9 marca 2016 r. dokonał zmiany nazwy inwestycji wskazując między innymi w miejsce budowy parkingu, budowę miejsc postojowych, - z dnia 12 kwietnia 2016 r. omówioną już wcześniej zgodę na realizację inwestycji w odległości 1,5 m, - z dnia 24 czerwca 2016 r. wyłącznie w zakresie zaopatrzenie ( pkt 4 wniosku) przez wskazanie, że odprowadzanie ścieków nastąpi do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej lub kanalizacji ogólnospławnej w miejsce pierwotnego zapisu "do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej", - z dnia 14 sierpnia 2014 r. o wykreślenie z wniosku: budowy zjazdu publicznego z ul. K. ( działka nr ewid. 1408/2 i części działki 1408/3) i przebudowy zjazdu publicznego z ul. J.( działka nr wid. 1397). W świetle powyższego stwierdzić należy, że pierwotnie złożony wniosek, jak również kolejne jego modyfikacje dotyczyły realizacji miejsc postojowych. W związku z tym, jak również z wcześniej poczynionymi uwagami dotyczącymi związania wnioskiem, nieuzasadnione jest stanowisko organu o braku podstaw do rozstrzygania w tym zakresie. Stanowiska organu odwoławczego nie uzasadniają powołane orzeczenia Sądów, które zostały wydane na tle innych stanów faktycznych, w których wniosek nie obejmował realizacji miejsc postojowych. W związku z pojawiającym się w odwołaniu zarzutami, że w sprawie istniały podstawy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego a nie decyzji o warunkach zabudowy Sąd wyjaśnia, że wskazane zamierzenie nie jest celem publicznym w rozumieniu art 2 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( D.U. 2018 r., poz. 121 ). Inwestor wyraźnie we wniosku wskazał, że realizacja obejmuje budowę przedszkola niepublicznego, podczas gdy jednym z koniecznych warunków dla uznania, że w sprawie mamy do czynienia z celem publicznym jest jego publiczny charakter. Zadaniem organu odwoławczego będzie ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie i rozstrzygnięcie sprawy przy uwzględnieniu stanowiska Sądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art 151 a § 1 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania, którymi w niniejszej sprawie był wyłącznie wpis od skargi w kwocie 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art 200 w zw. z art 64 b § 2 P.p.s.a. i § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2017 r., poz. 2263). Z uwagi na to, że skarżący uiścił wpis w kwocie 500 zł, nadpłaconą kwotę 400 zł Sąd zwrócił na podstawie art 225 P.p.s.a.