II SA/Rz 1586/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący – Sędzia WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2015 r. w Rzeszowie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wprowadzania do obrotu oraz wycofania z obrotu produktów oddala skargę II SA/Rz 1586/14 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] (PPIS) po stwierdzeniu obrotu szczegółowo wymienionymi produktami, co do których istnieje podejrzenie, że są środkami zastępczymi, wstrzymał ich wprowadzanie do obrotu oraz nakazał A. Sp. z o.o. ich wycofanie z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy (pkt 1), zatrzymał te produkty (pkt 2) oraz nakazał zaprzestanie działalności w obiekcie przy al. J. [...] w S. na czas nie dłuższy niż 3 miesiące (pkt 3). Rozstrzygnięciu nadany został rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na konieczność ochrony życia i zdrowia ludzkiego. W uzasadnieniu podano, że produkty, co do których zachodzi podejrzenie, że stanowią one środki zastępcze w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 124 z późn. zm., dalej: "u.p.n."), zabezpieczyli funkcjonariusze Komendy Powiatowej Policji [...] w dniu 24.06.2014 r. w obiekcie przy al. J. [...] w S., w którym działalność prowadziła A. Sp. z o.o., a następnie w dniu 26.06.2014 r. przekazali je PPIS [...]. W wyniku czynności KPP [...] stwierdzono, że w obrocie znajdują się produkty, w nazwie których występuje zwrot "Cząstka Boga" i co do których istniało podejrzenie, że są środkami zastępczymi, co uzasadniało decyzję o wstrzymaniu wprowadzania ich do obrotu oraz zaprzestaniu prowadzenia działalności we wskazanym lokalu. W odwołaniu od tej decyzji K. zarzuciła wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez uznanie, że zatrzymane produkty stanowią środki zastępcze w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, a w konsekwencji błędne nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Na każdym opakowaniu widniały bowiem stosowne ostrzeżenia, że produkty te nie nadają się do spożycia i mają zastosowanie wyłącznie do użytku zewnętrznego. Ponadto organ nie wykazał, aby zatrzymane produkty były używane zamiast lub w takich samych celach jak substancje odurzające, co zgodnie z literalną definicją zawartą w art. 4 pkt 27 cyt. ustawy wyklucza zakwalifikowanie ich jako środków zastępczych. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (PWIS) po rozpatrzeniu tego odwołania, decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], uchylił decyzję organu I instancji w pkt 3 i umorzył postępowanie I instancji w tym zakresie, a w pozostałej części utrzymał tę decyzję w mocy. W podstawie prawnej wskazano art. 108, art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej następnie "k.p.a", art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 27c ust. 1 i 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263, ze zm.) w zw. z art. 44b i art. 44c ust. 1 u.p.n. W uzasadnieniu PWIS stwierdził, że w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 24.06.2014 r. w sklepie przy al. J. [...] w S., funkcjonariusze Komendy Powiatowej Policji [...] zabezpieczyli produkty, co do których istnieje uzasadnione podejrzenie, że są środkami zastępczymi, jak też paragony potwierdzające wprowadzanie ich do obrotu. Zgodnie z danymi zawartymi w Krajowym Rejestrze Sądowym współwłaścicielem Spółki jest J. G. Wcześniej w ww. sklepie kilkakrotnie stwierdzono wprowadzanie do obrotu produktów zawierających w swoim składzie środki zastępcze, przez firmy z siedzibą [...], których współwłaścicielem był również J. G. Wszystkie zatrzymane wówczas produkty zawierały wspólne oznaczenie "Cząstka Boga" i po badaniach chemiczno – toksykologicznych stwierdzono u nich obecność związków chemicznych uzasadniających uznanie ich jako środków zastępczych. Tym samym za zasadne uznano przyjęcie, że wobec zatrzymanych przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] produktów zachodziło uzasadnione podejrzenie, że stanowią środki zastępcze w rozumieniu art. 4 pkt 27 u.p.n. czyli tzw. "dopalacze". Zdaniem organu odwoławczego przeprowadzone postępowanie było prawidłowe, a wydana w jego wyniku decyzja poza pkt 3 odpowiadała prawu. Pkt ten podlegał uchyleniu z uwagi na treść rozstrzygnięcia zawartego w punkcie poprzedzającym i powtarzający się zakaz. Odnosząc się do zawartych w odwołaniu zarzutów dotyczących naruszenia przepisów w zakresie prowadzonego postępowania, organ wskazał, że prowadzenie –w sytuacji, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie - postępowania ze skrupulatnym wypełnieniem wszystkich jego warunków formalnych (związanych z doręczeniem pisma informującego o jego wszczęciu, z możliwością wypowiedzenia się przez stronę co do zebranych dowodów) w istocie niweczyłoby sens ustanowienia części przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jak też podstaw jej funkcjonowania. Poza tym, brak możliwości wypowiedzenia się strony nie wpłynął na treść rozstrzygnięcia. Spółka w odwołaniu nie przedstawiła żadnych nowych okoliczności faktycznych, jak też dowodów istotnych dla sprawy. Organ wyjaśnił, że zawarte w art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej uprawnienie o charakterze prewencyjnym do podejmowania działań w razie stwierdzenia uzasadnionego podejrzenia, że wytwarzany i wprowadzany do obrotu produkt stwarza zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi dotyczy produktów, które w momencie wydawania decyzji muszą wzbudzać uzasadnione podejrzenie takiego zagrożenia, nie muszą natomiast posiadać faktycznie tego rodzaju przymiotu. A. Sp. z o.o. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie: I. art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji oraz uznaniu okoliczności sprawy za udowodnione w sytuacji, gdy strona nie miała możliwości podważenia twierdzeń organów; II. art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Nie ustalono bowiem, że zatrzymane produkty były używane jako środki zstępcze i wykazują właściwości odurzające lub psychoaktywne. Nie wykazano również faktów i dowodów na podstawie których uznano, że w sprawie zachodzi zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi umożliwiające nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz nie wyjaśniono na czym polega zagrożenie, które miałoby zostać usunięte poprzez zamknięcie lokalu; III. art. 108 k.p.a. poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, pomimo braku istnienia do tego podstaw faktycznych i prawnych; IV. art. 27c ust. 1 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego zastosowanie pomimo braku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi; V. art. 4 pkt 27 u.p.n. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wskazane w decyzji środki stanowią środki zastępcze, pomimo że organ nie udowodnił używania ich w tym celu. VI. art. 77 ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 672 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów art. 84c, art. 79a i art. 79 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę PWIS wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano m. in. art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263, ze zm.) oraz przepisy art. 44b i art. 44c ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r., poz. 124, ze zm.). Wymienione regulacje ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii ustanawiają zakaz wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych (art. 44b), a w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, nakazują właściwemu państwowemu inspektorowi sanitarnemu odpowiednie stosowanie art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Przepis ten stanowi, że w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy niż 18 miesięcy. Środek zastępczy to zgodnie z art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii substancja pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produkt, roślina, grzyb lub ich część, zawierająca taką substancję, używana zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. W rozpoznawanej sprawie podstawą zatrzymania opisanych szczegółowo w decyzji organu I instancji produktów i nakazu czasowego wycofania ich z obrotu było uzasadnione podejrzenie, że stanowią one tzw. środki zastępcze w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Podejrzenia takie powzięli funkcjonariusze Policji w związku z interwencją w sklepie "[...]" przy ul. J. [...] w S. (dokumentacja z ww. czynności została dołączona do akt sprawy). Podejrzenie to wynikało również z własnych informacji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...], prowadzącego nadzór nad obrotem środkami zastępczymi, m. in. o tym, że w prowadzonym przez A. sp. z o.o. sklepie [...] wprowadzano już do obrotu produkty o podobnej nazwie, zawierające w swoim składzie środki zastępcze. W ocenie Sądu okoliczności te były wystarczające do powzięcia podejrzenia, że ujawnione w wyniku kontroli 24.06.2014 r. w ww. sklepie produkty stanowią środki zastępcze. Należy przy tym zwrócić uwagę, że art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, będący jedną z podstaw wydania decyzji, nakazuje odpowiednie stosowanie art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a więc wstrzymanie wytwarzania, wprowadzania do obrotu lub nakaz wycofania z obrotu, w przypadku podejrzenia, że produkt ten jest środkiem zastępczym. W odniesieniu do środków zastępczych wystarczające jest zatem "podejrzenie", w odróżnieniu od "uzasadnionego podejrzenia", że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, wskazanego w art. 27c. Analiza akt sprawy nie potwierdza też zarzutów skargi dotyczących wadliwie przeprowadzonej kontroli i związanego z tym braku możliwości uznania ustaleń z tej kontroli za dowody w sprawie. Należy podkreślić, że przeprowadzenie w niniejszej sprawie przez organy inspekcji sanitarnej kontroli uzasadnione było m. in. przesłankami wymienionymi w art. 79 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672, ze zm.) (przeciwdziałanie popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia oraz bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia). Wyłączają one obowiązek zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli, prawo wniesienia sprzeciwu (art. 84d) oraz zakaz równoczesnego prowadzenia więcej niż jednej kontroli i uregulowania czasu kontroli (art. 82 ust. 1 pkt 4, art. 83 ust. 2 pkt 4, wyłączone dodatkowo z mocy art. 84). Słusznie podkreśla organ, że w przypadku działań inspekcji sanitarnej mających na celu zapobieganie wprowadzania na rynek produktów mogących stwarzać realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, uzasadnione jest podejmowanie działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym, przewidzianych w przepisach prawa. Tylko bowiem takie działania pozwalają na pełną realizację celów ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz właściwy i skuteczny nadzór organów inspekcji sanitarnej nad obrotem środkami zastępczymi. Nie są też zasadne zarzuty skarżącej spółki dotyczące naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. Zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz składania wniosków mógłby odnieść skutek tylko wówczas, gdyby stawiająca go strona wykazała, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z dnia 18.05.2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157). Ponadto Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] w protokole kontroli zamieścił wzmiankę o odstąpieniu od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i braku zawiadomienia o zamiarze kontroli z powołaniem się na przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Stan faktyczny sprawy uzasadniał też w ocenie Sądu nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w oparciu o art. 108 § 1 k.p.a. Wymienione w tym przepisie względy ochrony zdrowia lub życia ludzkiego wynikały wprost z okoliczności sprawy dotyczącej sprzedaży produktów, co do których istnieje podejrzenie, że mogą stwarzać zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a tym samym nie wymagały szerszego uzasadnienia. Z wszystkich tych przyczyn, uznając że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby jej usunięcie z obrotu prawnego, Sąd skargę oddalił, w oparciu o art. 151 P.p.s.a.