II SA/Rz 1589/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 września 2023 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 12 września 2022 r. nr I-III.7821.4.2022 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej – skargę oddala – Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 12 września 2022 r. nr I-III.7821.4.2022, wydana w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z [...] stycznia 2022 r. nr [...] Starosta [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") zezwolił Powiatowi [...] na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi powiatowej nr [...]. Jednocześnie w rozstrzygnięciu decyzji organ I instancji zatwierdził podział nieruchomości oraz wskazał, że działki nr [...] 1 na mocy decyzji stały się własnością Powiatu [...]. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Organ I instancji podał, że inwestor złożył kompletny wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uzyskaniu wymaganych opinii. Spełnił zatem wymagania stawiane art. 11b ust. 1 i art. 11d. ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 162) – dalej: "specustawa". Wnioskodawca przedłożył ostateczną decyzję Burmistrza [...] z 20 kwietnia 2021 r., stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. To zaś obligowało do uwzględnienia wniosku inwestora. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła LC, zarzucając naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h) w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm.) – dalej: "u.d.p.", poprzez zaprojektowanie wjazdu na działki nr [...] jedynie na kilku metrach, podczas gdy organ winien uwzględnić istniejący już, znacznie większy zjazd. Decyzją z 12 września 2022 r. nr I-III.7821.4.2022 Wojewoda Podkarpacki uchylił decyzję Starosty w części załącznika nr 1 do decyzji w tym zakresie orzekł poprzez ustalenie nowego załącznika, stanowiącego mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi wraz zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, będące załącznikiem nr 1 do decyzji. W pozostałym zakresie Wojewoda utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, decyzja organu I instancji czyni zadość wymogom określonym w art. 11f ust. 1 ustawy, bowiem zawiera wszystkie niezbędne elementy wskazane w tym przepisie. W szczególności w decyzji wyszczególniono numery ewidencyjne działek przeznaczonych pod pas drogowy. Decyzja zawiera ponadto wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, wraz z określeniem ich kategorii oraz określa linie rozgraniczające teren inwestycji i linie podziału nieruchomości, który to podział decyzja zatwierdza. Poza tym ustalono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa. Określono także wymagania dotyczące ochrony osób trzecich, a także szczególne warunki zabezpieczenia terenu. Ponadto Wojewoda stwierdził, że w toku postępowania zapewniono wszystkim stronom możliwość czynnego udziału w sprawie. Organ odwoławczy podkreślił, że wobec stwierdzenia konieczności uzupełniania projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno – budowlanego, wezwał inwestora do jego uzupełniania. W ocenie Wojewody, uzupełniony projekt mógł stanowić podstawę do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, a o jego uzupełnieniu powiadomiono strony postępowania. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania Wojewoda podał, że zjazd na działki nr [...] został zaprojektowany jako posiadający szerokość 6,0 m, co jest zgodne z wymaganiami § 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 124 z późn. zm.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, HS zaskarżyła decyzję Wojewody w części dotyczącej działki nr [...], wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem Skarżącej, decyzja Wojewody jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", poprzez pozbawienie Skarżącej możliwości uczestniczenia we wszystkich czynnościach postępowania. Skarżąca podniosła, że nie brała udziału w rokowaniach w związku z wywłaszczeniem części nieruchomości, nie otrzymała propozycji lokalu zamiennego, zaś sam organ nie utworzył zasobu nieruchomości zamiennych w związku z planowaną inwestycją. O powyższych nieprawidłowościach Skarżąca informowała organ odwoławczy, jednak zostały one zignorowane. To zaś – w ocenie Skarżącej - świadczy o wydaniu decyzji z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a." lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest decyzja Wojewody Podkarpackiego z 12 września 2022 r. nr I-III.7821.4.2022, wydana w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie drogi powiatowej nr [...]. W kontekście zarzutów skargi związanych z pozbawieniem Skarżącej czynnego udziału w postepowaniu, wymaga wskazania, że zgodnie z art. 11c specustawy, do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów ustawy. Specyfika uregulowań zawartych w ustawie z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości pod realizację inwestycji drogowych, skróceniu czasu wydawania rozstrzygnięci dotyczących realizacji dróg publicznych, a także prymacie interesu społecznego i gospodarczego nad słusznym interesem strony. Ustawodawca znacznie zwiększa uprawnienia inwestora i zdecydowanie ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Ograniczając prawa jednostki (w tym prawo własności) w zakresie określonym przepisami specustawy drogowej, ustawodawca dąży do zrealizowania celów publicznych, takich jak urządzanie nowych dróg i modernizacje istniejących (zob. wyrok WSA w Warszawie z 29 września 2017 r. VII SA/Wa 1339/17; dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Krąg stron postępowania, którego przedmiotem jest sprawa wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej musi być zatem wyznaczany w oparciu o art. 28 k.p.a., gdyż postępowanie to toczy się w indywidualnej sprawie administracyjnej, a przepisy szczególne nie wprowadzają odrębnej regulacji w kwestii ustalania kręgu stron postępowania. W realiach kontrolowanej sprawy, wobec wniosku Powiatu [...] o wydanie decyzji zezwalającej na rozbudowę drogi powiatowej nr [...], zawiadomieniem z 5 października 2021 r. Starosta poinformował strony o wszczęciu postępowania w ww. sprawie. Z akt administracyjnych wynika, że przesyłka zawierająca ww. zawiadomienie została skutecznie doręczona Skarżącej 8 października 2021 r. Skarżąca została również pisemnie poinformowana o nałożeniu na inwestora obowiązku uzupełnienia dokumentacji (pismo Starosty z 17 listopada 2021 r.) oraz przedłożeniu uzupełnionego projektu (pismo z 28 grudnia 2021 r.). W piśmie z 26 stycznia 2022 r. organ I instancji udzielił indywidualnej odpowiedzi Skarżącej na jej zarzuty sformułowane w piśmie z 14 października 2021 r. Ponadto organ I instancji każdorazowo wywiązywał się z ciążącego na nim obowiązku dokonania publicznego obwieszczenia. Oznacza to, że Skarżącej zapewniono prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania i miała wiedzę zarówno odnośnie przedmiotu tego postępowania, jak i stanu sprawy. Skarżąca brała zresztą aktywny udział w postępowaniu administracyjnym, formułując zarzuty i postulaty. Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że w toku postępowania naruszono przepis art. 10 § 1 k.p.a., a tym bardziej w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wymaga podkreślenia, że obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu nie obejmuje bezwzględnego uwzględniania każdego żądania stron, jak również przeprowadzania każdej czynności procesowej w obecności stron. Zwłaszcza, gdy w ramach prowadzonego postępowania czynności przeprowadza biegły, w celu sporządzenia ekspertyzy, a wykonanie tych czynności nie zostało wskazane w obwiązujących przepisach prawa jako czynności, które należy wykonać w obecności stron. Organ prowadzący postępowanie ma, co do zasady, swobodę w doborze metodyki ustalania stany faktycznego w zakresie okoliczności mających znaczenie dla sprawy oraz przepisów prawa, które znajdują zastosowanie w sprawie. Niezależnie od powyższego Sąd nie stwierdził w działaniu organów innych nieprawidłowości, które stanowiłyby podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. Wniosek inwestora był kompletny i spełnia wymogi stawiane art. 11d ust. 1 specustawy, w tym w zakresie dołączenia do wniosku opinii organów wymaganych art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy. Zawiera mapę przedstawiająca proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych (art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy), analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi opracowana przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane (art. 11d ust. 1 pkt 2 specustawy), określenie nieruchomości podlegających wywłaszczeniu (art. 11d ust. 1 pkt 3 – 3b specustawy), określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu (art. 11d ust. 1 pkt 4 specustawy) oraz trzy egzemplarze projektu budowlanego (art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy). Sama decyzja zawiera wszystkie elementy określone art. 11f ust. 1 specustawy, a o fakcie jej wydania oraz treści decyzji powiadomiono strony także w drodze obwieszczenia. Wymaga podkreślenia, że przepisy specustawy nie przewidują możliwości przyznania stronie nieruchomości zamiennej za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną. Zarzuty skargi w tym zakresie również nie mogły zostać uwzględnione. Mając na uwadze powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.