II SA/Rz 1590/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki -skargę oddala- Przedmiotem skargi Gminy [...]. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z [...] października 2014 r. nr [...], wydana w sprawie nakazu rozbiórki. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2014 r. nr [...], nakazał Gminie [...] rozbiórkę fundamentu betonowego pod fotoradar o wymiarach w rzucie 1,1 m x 1,2 m, wybudowanego na działce ewid. nr 2565 położonej w R., w sąsiedztwie działki ewid. nr 2674/4, w odległości 2,7 m od krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że budowa ww. fundamentu oraz zamontowanie na tym fundamencie obudowy fotoradaru, nie były poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Teren działki, na której zlokalizowany jest fotoradar, objęty jest Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" (dalej zwany MPZP) podjęty uchwałą Rady Miejską w [...] z [...] października 2006 r. nr [...]. Organ stwierdził, że fundament pod fotoradar zlokalizowany jest w pasie drogowym drogi krajowej, fotoradar nie jest urządzaniem bezpieczeństwa ruchu drogowego, a usytuowanie przedmiotowego fundamentu narusza ustalenia planu. W związku z powyższym nie jest możliwa "legalizacja" fundamentu na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; zwanej dalej P.b.). W odwołaniu od tej decyzji Gmina [...] wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. WINB decyzją z [...] października 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowy fundament pod fotoradar jest obiektem nie związanym z gospodarką drogową oraz obsługą ruchu, istnieje więc zakaz jego lokalizacji przy ul. B. określony przepisami § 37 MPZP. Jest to wystarczającym powodem do wydania nakazu jego rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 P.b., gdyż nie ma prawnych możliwości legalizacji budowy. Niezgodność budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwalania organ z obowiązku badania, czy spełniony został drugi warunek legalizacji. W związku z tym bezprzedmiotowe jest badanie, czy budowa obiektu nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożlwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Legalizacja jest w sposób oczywisty niedopuszczalna, a w konsekwencji organ nie ma obowiązku zobowiązywać strony do przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b. Gmina [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (zwany dalej WSA) skargę na decyzję WINB z [...] października 2014 r. wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. W uzasadnieniu Gmina podniosła, że stacjonarne urządzenie rejestrujące jest urządzaniem kontroli ruchu drogowego, urządzeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także urządzeniem organizującym ruch i wpływającym na jego obsługę. Świadomość obecności fotoradaru znacząco wpływa na zachowanie kierujących pojazdami poruszającymi się po drodze, i wymusza dostosowanie prędkości przemieszczania się do obowiązujących na danym odcinku drogi przepisów, a tym samym wpływa na dynamikę ruchu i jego obsługę. Posadowienie omawianego urządzenia na ww. działce nie narusza uchwalonego MPZP. Według Gminy urządzenie bezpieczeństwa i organizacji ruchu nie są obiektami budowlanymi ani urządzeniami budowlanymi, a ich wykonanie nie są robotami budowlanych. Nie podlegają one regulacji P.b., a w konsekwencji nie wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Postanowieniem z 12 stycznia 2015 r. WSA wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest bezzasadna. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, iż nie jest ona dotknięta wadami, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Stan faktyczny sprawy ustalony przez organy administracji był bezsporny. Ustalenia te, jako nie budzące wątpliwości, w okolicznościach sprawy Sąd akceptuje. Sporną kwestią pozostała ocena prawna i charakter budowli stanowiącej fundament pod fotoradar, położonej w pasie drogowym. Należy wyjaśnić, że Sąd podziela argumentację skarżącej co do charakteru stacjonarnego urządzenia rejestrującego, w szczególności zgodnie z definicją legalną zawartą w pkt 59 art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 z późn zm.) urządzeniem rejestrującym potocznie nazywanym fotoradarem jest stacjonarne, przenośne albo zainstalowane w pojeździe albo na statku powietrznym urządzenie ujawniające i zapisujące za pomocą technik utrwalania obrazów naruszenia przepisów ruchu drogowego przez kierujących pojazdami. Paragraf 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 czerwca 2011 r. (Dz.U. z 2011 r., Nr 133, poz. 772) zmieniające Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. z 2003 r., Nr 220, poz. 2181, z późn. zm.) wprowadził zmiany do stanowiącego integralną część Rozporządzenia załącznika nr 4 regulującego szczegółowe warunki techniczne dla urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunki ich umieszczania na drogach. W konsekwencji dokonanej zmiany w załączniku nr 4 w części 14 "Urządzenia do kontroli ruchu drogowego" w pkt 14.1 "Zasady ogólne" w zakresie prowadzenia nadzoru nad ruchem drogowym i zapisywania naruszeń przepisów ruchu drogowego, podawania kierującemu pojazdem poleceń do określonego zachowania upoważnione organy kontroli ruchu drogowego uzyskały możliwość stosowania urządzenia rejestrującego przeznaczonego do ujawniania i zapisywania za pomocą technik utrwalania obrazów naruszania przepisów ruchu drogowego przez kierujących pojazdami. Stacjonarne urządzenie rejestrujące, jako zaliczone do urządzeń kontroli ruchu drogowego wymienionych w części 14 załącznika nr 4 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 lipca 2003 r. oprócz tego, że jest urządzeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego to bezsprzecznie jest także urządzeniem organizującym ruch, wpływającym na jego obsługę. Świadomość obecności stacjonarnego urządzenia rejestrującego znacząco wpływa na zachowania kierujących pojazdami poruszającymi się po drodze, niejako wymusza dostosowanie prędkości przemieszczania się do obowiązujących na danym odcinku drogi przepisów, a tym samym wpływa na dynamikę ruchu i jego obsługę. Urządzenia rejestrujące ustawiane są w miejscach, których szczególnie ważne jest ograniczenie prędkości jak szkoły, szpitale i inne szczególnie niebezpieczne miejsca. Zgodnie z pkt 14.6 Rozporządzenia z dnia 7 lipca 2003 r. dodanym Rozporządzeniem z dnia 22 czerwca 2011 r. "Stacjonarne urządzenia rejestrujące umieszcza się i trwale posadawia w pasie drogowym" co obrazują stosowne rysunki (Rys. 14.6.1). Mając na uwadze przepisy Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 14 marca 2013 r. w sprawie lokalizacji, sposobu oznakowania i dokonywania pomiarów przez urządzenia rejestrujące (Dz.U. z 2013 r., poz. 366) określającego warunki lokalizacji stacjonarnych urządzeń rejestrujących oraz obudów na te urządzenia w pasie drogowym dróg publicznych, zauważyć trzeba, że ta lokalizacja ma następować z uwzględnieniem zasady, że instalowana i używana jest obudowa wraz z urządzeniem rejestrującym. Istotny jest tutaj także przepis art. 20b ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 460). Regulacja zawarta w art. 20b została dodana do ustawy o drogach publicznych z dniem 31 grudnia 2010 r., w związku z wprowadzeniem tzw. systemu automatycznego nadzoru nad ruchem drogowym, tj. na mocy art. 3 ustawy z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 225, poz. 1466). Ratio legis komentowanej regulacji polega na wprowadzeniu instrumentów prawnych zmierzających do zapewnienia odpowiedniej bazy infrastrukturalnej dla systemu automatycznego nadzoru nad ruchem drogowym związanej z użytkowaniem stacjonarnych urządzeń rejestrujących. Dlatego też ustawodawca rozszerzył zakres kompetencji zarządców dróg o dwa bardzo istotne dla funkcjonowania systemu automatycznego nadzoru nad ruchem drogowym zadania, a mianowicie o: 1) instalację w pasie drogowym stacjonarnych urządzeń rejestrujących, obudów na te urządzenia, ich usuwanie oraz utrzymanie zewnętrznej infrastruktury dla tych urządzeń; 2) finansowanie ww. zadań. Przepis art. 20b ust. 2 u.d.p. wskazuje na dwa tryby instalowania lub usuwania stacjonarnych urządzeń rejestrujących: 1) na wniosek - zarządcy dróg instalują lub usuwają stacjonarne urządzenia rejestrujące lub obudowy na wniosek GITD; 2) z własnej inicjatywy - w tym trybie wniosek GITD nie jest potrzebny do zainstalowania lub usunięcia stacjonarnego urządzenia rejestrującego lub obudowy; zarządcy dokonują tych czynności z własnej inicjatywy, lecz wymagana jest uprzednio zgoda GITD (tak Renata Strachowska w Komentarzu do art. 20b ustawy o drogach publicznych, LEX). Stosowanie przepisów prawa budowlanego w instalowaniu i usuwaniu stacjonarnych urządzeń rejestrujących jest więc wyłączone. Powyższe uwagi nie zmieniają faktu, że przedmiotem niniejszego postępowania, wbrew zarzutom skargi nie jest stacjonarne urządzenie rejestrujące, a fundament, na którym go posadowiono. Fotoradar nie jest obiektem budowlanym i nie podlega regulacjom ustawy Prawo budowlane. Rację ma Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjmując, że fundament pod fotoradar jest budowlą, w związku z czym jego budowa podlega przepisom tej ustawy. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, m.in. fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową, a więc również fundament pod urządzenie, jakim jest fotoradar. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, rozpoczęcie robót budowlanych wymaga uprzednio uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31. W art. 29 Prawa budowlanego wymienione są obiekty oraz roboty budowlane zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i nie ma wśród nich fundamentów pod fotoradary. Przepisy prawa budowlanego mają charakter bezwzględnie obowiązujący, wyjątki z art. 29 prawa budowlanego od zasady określonej w art. 28 prawa budowlanego nie mogą być interpretowane rozszerzająco, żadne analogie nie są dopuszczalne. W rozpatrywanym przypadku zostały wykonane więc roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, wymagające uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że teren, na którym usytuowany jest przedmiotowy fundament, objęty jest Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" uchwalonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2006r., opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] poz. [...] z dnia [...] grudnia 2006r. W § 37 tego planu zawarty jest zapis: "1. Wyznacza się teren komunikacji: istniejącej drogi głównej (ulicy B.), oznaczony na rysunku planu symbolem KD-G/Z, o szerokości w liniach rozgraniczających - 30,0 mi docelowej szerokości jezdni 7,0 m. Na odcinku od skrzyżowania z ulicą S. do skrzyżowania z ulicą M. i P. szerokość w liniach rozgraniczających - 20,0 m. 2. Zakazuje się lokalizowania na terenie drogi obiektów i urządzeń nie związanych z gospodarką drogową oraz obsługą ruchu, za wyjątkiem sieci infrastruktury technicznej". Przedmiotowy fundament pod fotoradar jest obiektem nie związanym z gospodarką drogową oraz obsługą ruchu, istnieje więc zakaz jego lokalizacji przy ul. B. określony powyższymi przepisami § 37 planu. Fundament "nie przejmuje" funkcji urządzenia rejestrującego, które na nim umieszczono. Budowa fundamentu pod fotoradar jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to wystarczającym powodem do wydania nakazu jego rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż nie ma prawnych możliwości legalizacji budowy. Ustalenie w postępowaniu wyjaśniającym braku wypełnienia jednej z dwóch koniecznych przesłanek legalizacji, w tym przypadku ustalonej w art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, tj. niezgodność budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwalnia organ z obowiązku badania, czy spełniony został drugi warunek legalizacji. Dlatego bezprzedmiotowe jest badanie, czy budowa obiektu nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Legalizacja jest w sposób oczywisty niedopuszczalna. Sąd, przytoczone stanowisko organu w całości akceptuje. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę jako bezzasadną oddalił.