II SA/Rz 1590/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa NSA Stanisław Śliwa Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi D.D. na czynności Burmistrza [...] z dnia 31 października 2024 r. nr ZEAS.531.4.2024 w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dowozu dzieci do szkoły podstawowej stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności. Wnioskiem z 16 października 2024 r. D.D. (dalej: "Skarżąca") wystąpiła do Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz") o zwrot kosztów dowozu niepełnosprawnych dzieci – W. oraz O. z miejsca zamieszkania, tj. z miejscowości [...] do Publicznej Szkoły Podstawowej z Oddziałami [....] Nr [...] w [...]. Skarżąca przedłożyła do wniosku orzeczenia o niepełnosprawności dzieci. Pismem z 31 października 2024 r. nr ZEAS.531.4.2024 Burmistrz odmówił Skarżącej zwrotu kosztów dowozu dzieci do szkoły w [...], gdyż w myśl art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2023 r., poz. 900 ze zm., dalej: "u.p.o."), wskazana szkoła nie jest szkołą najbliższą. Wskazał, że Publiczna Szkoła Podstawowa w [...] oraz pozostałe szkoły podstawowe z terenu gminy [...] są w stanie zrealizować wszystkie zalecenia zawarte w orzeczeniach dotyczących dzieci. Każda ze szkół zatrudnia specjalistów: psychologa, pedagoga specjalnego, logopedę, pedagoga, nauczycieli oraz w każdej ze szkół zatrudniony jest nauczyciel wspomagający a także nauczyciel z kwalifikacjami w zakresie rewalidacji i edukacji osób ze spektrum autyzmu. Obowiązkiem gminy, zgodnie z art. 39 ust. 4 u.p.o., jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do placówki "najbliższej", a nie do dowolnej wskazanej przez rodziców dziecka. Przy ustalaniu placówki "najbliższej" bierze się zaś pod uwagę najbliżej położoną placówkę, która jest w stanie zapewnić realizację wszystkich zaleceń zawartych w danym orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, a nie taką, która zapewni to w najlepszych warunkach. Taki wniosek jest zgodny z ogólnymi założeniami udzielania świadczeń pomocowych finansowanych ze środków publicznych, które ograniczają się zwykle do świadczeń "niezbędnych", a nie "najlepszych z możliwych". Na poparcie swojego stanowiska powołał wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 21 listopada 2019 r. sygn. II SA/Go 585/19 (Szkołą najbliższą jest szkoła pozwalająca realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka, a zatem szkoła dostosowana do możliwości i zdolności psychofizycznych ucznia). Na czynność Burmistrza z 31 października 2024 r. w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu skargę wniosła Skarżąca zarzucając: 1. naruszenie art. 39 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 127 u.p.o. poprzez jego niezastosowanie i niezrealizowanie wynikającego z tego przepisu obowiązku ustawowego ciążącego na gminie, tj. zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnych dzieci do szkoły w roku szkolnym 2024/2025, niespełnienia oczekiwanej na organie wnikliwej analizy sprawy i indywidualnego podejścia w przypadku gdy chodzi o dobro dziecka oraz nieprawidłową interpretację definicji "najbliższa szkoła", która nie powinna opierać się nie tylko na bliskości geograficznej, lecz przede wszystkim na zindywidualizowanych potrzebach ucznia, a więc na zapewnieniu optymalnych warunków, umożliwiających prawidłowe kształcenie dziecka z określonym rodzajem niepełnosprawności; 2. naruszenie art. 7, art. 7a § 1 i art. 9 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niezrealizowanie wynikającego z tego przepisu obowiązku ustawowego ciążącego na gminie, tj. zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnych dzieci do szkoły w roku szkolnym 2024/2025, a ponadto z braku należytego poinformowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Na tych podstawach Skarżąca zwróciła się o uznanie bezskuteczności zaskarżonej czynności Burmistrza w sprawie odmowy zwrotu kosztów przewozu dzieci do Publicznej Szkoły Podstawowej z Oddziałami [...] Nr [...] w [...] oraz zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz Skarżącej kosztów postępowania sądowego. W skardze zawarty został wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dołączonych dokumentów, w tym z orzeczenia o niepełnosprawności z 21 września 2023 r. nr: [...], orzeczenia nr [....] o potrzebie kształcenia specjalnego z 4 czerwca 2024 r. dot. W., orzeczenia o niepełnosprawności z 31 lipca 2023 r. nr: [...] i orzeczenia nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego z 4 czerwca 2024 r. dot. O., informacji dot. potrzeb W. z Powiatowego Centrum Pomocy w Rodzinie w [...], opinii z Publicznej Szkoły Podstawowej z [...]nr [...] w [...] dot. W. W obszernym uzasadnieniu Skarżąca podkreśliła, że dzieci uczęszczały do Publicznej Szkoły Podstawowej w [...] przez okres jednego roku w przypadku O. 1,5 roku w przypadku W., jednakże szkoła ta nie spełniła wówczas oczekiwań i zaleceń z orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego. Natomiast Publiczna Szkoła Podstawowa z Oddziałami [....] Nr [...] w [...] w związku z orzeczeniem o niepełnosprawności oraz orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego zapewniła dzieciom wsparcie w postaci zatrudnienia kadry w zakresie 20 godzin tygodniowo. Dzieci w szkole korzystają ze wsparcia psychologicznego, pedagoga specjalnego, logopedy, sali do integracji sensorycznej już od 1,5 roku. Współpraca nauczyciela wspomagającego z W. przynosi zauważalne sukcesy, między innymi poprawę w zakresie koncentracji, budowania relacji. Dzięki indywidualnemu podejściu i cechom osobistym, nauczyciel wspomagający zdołał zbudować z W. silną więź, co ma kluczowe znaczenie dla jej rozwoju. Wypracowanie takiej relacji było procesem długotrwałym i wymagającym. Zmiana nauczyciela wspomagającego, szkoły i środowiska w tym momencie edukacji szkolnej W., mogłaby poważnie zahamować postępy, jakie małoletnia poczyniła, dlatego tak istotna jest ciągłość pracy i zaufania, które zbudowali nauczycie z dzieckiem (opinia PCPR z dnia 07.11.2024 roku). Publiczna Szkoła Podstawowa z [...] nr [...] w [...] posiada specjalną salę integracji sensorycznej, specjalne zajęcia sensoryczne a także zajęcia z logopedą specjalnym. Skarżąca opisała szczegółowo sytuację W. wywodząc, że kontynuacja współpracy z dotychczasowym nauczycielem i w obecnej placówce jest kluczowa dla prawidłowego przebiegu rozwoju małoletniej i jej adaptacji w środowisku szkolnym. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko, tym razem szeroko je argumentując. Burmistrz przeprowadził dogłębną analizę możliwości nauczania w zakresie przedstawionych orzeczeń w stosunku do dzieci Skarżącej we wszystkich podlegających mu szkołach w korelacji do zatrudnianych przez te szkoły specjalistów. Stwierdził, że wskazane szkoły na terenie gminy posiadają optymalne warunki umożliwiające prawidłowe kształcenie dzieci z rozpoznanym rodzajem niepełnosprawności. Podał, że Publiczna Szkoła Podstawowa w [...] jest małą szkołą, do której w sumie uczęszcza 57 uczniów. W [...] klasy, do których uczęszczają dzieci Skarżącej są liczniejsze; w kl. 4c - 18 uczniów a w klasie 6b - 21 uczniów, podczas gdy w PSP w [...] w kl. 4 jest czworo, a kl. 6 ośmioro uczniów. Między innymi z tego względu szkoła w [...] zatrudnia nauczycieli wspomagających w większym wymiarze godzin. Zatem zgodnie z zaleceniami zawartymi w orzeczeniu "najlepszą formą kształcenia byłaby nauka w szkole integracyjnej, z uwagi na mało liczną klasę i pomoc nauczyciela współorganizującego kształcenie", a niewątpliwie taką szkołą jest szkoła w [...], biorąc pod uwagę liczbę dzieci uczęszczających do klas IV i VI. Argument braku integracji sensorycznej, na który powołuje się Skarżąca, w ocenie Burmistrza nie znajduje potwierdzenia w dokumentacji dotyczącej dziecka. W orzeczeniu Poradnia Psychologiczno-Pedagogiczna w [...], nie zaleca integracji sensorycznej, jako koniecznej formy terapii dla dzieci. Oznacza to, że na tym etapie edukacyjnym integracja sensoryczna nie jest bezwzględnie wskazana i nie warunkuje realizacji orzeczenia. Według organu nie znajduje potwierdzenia stwierdzenie, że sprawa nie została rozpatrzona w sposób wnikliwy, dociekliwy i zgodny z zasadami logicznego rozumowania. Na każdym etapie rozpatrywania tej sprawy organ dokonał analizy możliwości zapewnienia dzieciom nauki na odpowiednim poziomie, zgodnie z przedłożonymi przez Skarżącą orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego, mając przede wszystkim na uwadze zapewnienie odpowiednich metod pracy i nauki dostosowanych do potrzeb tych dzieci. Wystąpiono łącznie do dwóch najbliższych placówek edukacyjnych z pytaniami dotyczącymi możliwości przyjęcia dzieci. Każda z nich jest w stanie realizować zalecenia zawarte w przedstawionym orzeczeniu. W oparciu o uzyskane informacje zaproponowana została szkoła w [...], która daje najlepsze gwarancje realizacji orzeczenia w przedmiocie metod pracy z tymi dziećmi, z uwagi na ich potrzeby związane ze stopniem niepełnosprawności. Organ wskazał także, że na terenie gminy do szkół prowadzonych przez organ uczęszcza w obecnym roku szkolnym 11 uczniów z [...] w tym z [...], w konsekwencji tego brak jest szczególnych powodów do odmiennego, specjalnego i szczególnego potraktowania dzieci Skarżącej w stosunku do pozostałych, które mają takie same orzeczenia i korzystają ze szkół na terenie gminy. Nie zachodzą też żadne prawne ani faktyczne powody, aby różnicować w tym zakresie dzieci i traktować je w sposób odmienny przy istnieniu takich samych przyczyn wydania orzeczeń o niepełnosprawności dziecka. Wbrew zarzutom zawartym w skardze organ zapoznał się z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego i przeprowadził zindywidualizowaną weryfikację możliwości placówek edukacyjnych na terenie gminy, celem zapewnienia dzieciom odpowiedniego, zgodnego z tymi orzeczeniami poziomu kształcenia. Przeprowadzona przez organ ocena potrzeb i możliwości tych dzieci dokonana została w sposób szczególnie wnikliwy, roztropny i delikatny, a przede wszystkim z wykorzystaniem wiedzy fachowej. Wbrew twierdzeniom Skarżącej szkoła w [...] nie może być uznana za "najbliższą" a zarzuty wskazujące na naruszenie przez organ art 7, art. 7a i art. 9 K.p.a. są nieuzasadnione. Zaprezentowane rozwiązania normatywne Prawa oświatowego nie nakładają na gminę obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu, ani refundacji kosztów poniesionych przez rodziców, do placówki wskazanej przez rodziców, gdy są inne, bliższe placówki zapewniające odpowiedni dla potrzeb dziecka poziom edukacji i opieki według standardu wynikającego z treści orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Taką szkołą bez wątpienia jest Szkoła Podstawowa w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. I. Stan faktyczny jest bezsporny, o ile dotyczy stanu zdrowia dzieci O. i W., które w roku szkolnym 2024/2025 uczęszczają odpowiednio do IV oraz VI klasy szkoły podstawowej. Z orzeczeń o stanie zdrowia wynika, że dzieci wymagają kształcenia specjalistycznego i obowiązkiem gminy jest zapewnienie tym uczniom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej (art. 39 ust. 4 u.p.o.). Spór natomiast sprowadza się do ustalenia czy Szkoła Podstawowa w B. jest szkołą "najbliższą", jak twierdzi Burmistrz, co w konsekwencji uzasadnia odmowę zwrotu kosztów dowozu dzieci do szkoły w S., czy też "najbliższą" jest Publiczna Szkoła Podstawowa z Oddziałami [...] Nr [...] w [...], do której w bieżącym roku szkolnym uczęszczają O. i W. II. Stosownie do przepisu art. 39 ust. 4 pkt 1) u.p.o., obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej (...). W orzecznictwie pojęcie "najbliższa szkoła" jest jednoznacznie interpretowane. Powszechnie przyjmuje się, że "najbliższą" szkołą będzie tylko taka szkoła, który pozwala najpełniej realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego (lub w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka), a zatem jest najpełniej dostosowana do zdolności i możliwości psychofizycznych dziecka. Nie musi to być szkoła najbliższa w rozumieniu faktycznej odległości od miejsca zamieszkania dziecka. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie szkołą najbliższą w rozumieniu cytowanego przepisu (zob. np. wyrok NSA z 18 grudnia 2014 r., sygn. I OSK 1961/14). Podkreśla się również, że na użyte w art. 39 ust. 4 pkt 1 u.p.o. pojęcie "bliskości" składa się nie tylko element dotyczący położenia geograficznego, tj. odległości placówki od miejsca zamieszkania niepełnosprawnego dziecka, ale również element posiadania przez daną placówkę warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie dzieci z rozpoznanym rodzajem niepełnosprawności. Ten drugi element, winien być oceniany indywidualnie w odniesieniu do treści orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, którego zaleceń, o charakterze quasi-opinii biegłych, nie może modyfikować organ reprezentujący gminę. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie szkołą najbliższą w rozumieniu powyższego przepisu. Szkołą najbliższą jest tylko szkoła pozwalająca realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka, a zatem dostosowana do zdolności psychofizycznych ucznia. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie zatem szkołą najbliższą w rozumieniu cytowanego przepisu (zob. wyrok NSA 28 października 2021 r. sygn. III OSK 4012/21). Sąd utożsamia się z tymi poglądami i stwierdza, że na "bliskość" składać się będzie nie tylko element położenia geograficznego (odległość szkoły od miejsca zamieszkania), ale również kluczowy w sprawie element posiadania przez daną placówkę oświatową jak najlepszych warunków umożliwiających kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności. III. Z akt wynika, że Burmistrz wystąpił do Szkoły Podstawowej w [...] (miejsce zamieszkania dzieci) przekazując zanonimizowane orzeczenia dotyczące dzieci o udzielnie informacji w zakresie zapewnienia odpowiednich warunków kształcenia i wychowania i po uzyskaniu pozytywnej odpowiedzi od dyrektora tej palcówki, odmówił zwrotu koszów dowozu dzieci do szkoły w [...]. Sąd stwierdza, że takie postępowanie wyjaśniające nie odpowiada standardom wynikającym z K.p.a. Przede wszystkim wskazać należy, co eksponuje skarga, że dzieci O. i W. uczęszczały do tej placówki, jednakże ze względu na efekty kształcenia, zrezygnowano ze szkoły w [...]. Należało więc wyjaśnić przyczyny takiej decyzji Skarżącej. Jednocześnie mając na uwadze treść orzeczeń dotyczących dzieci, obowiązkiem Burmistrza było uzyskanie szczegółowej informacji o realizacji obowiązku szkolnego w szkole, do której aktualnie uczęszczają dzieci. Dopiero porównanie zakresu realizacji orzeczeń mogło stanowić podstawę ustalenia, która z placówek jest "najbliższa". W rozpoznawanej sprawie Burmistrz nie poczynił ustaleń w tym zakresie, nie dokonał również jakiejkolwiek oceny indywidualnego przypadku niepełnosprawnych dzieci w aspekcie jak najlepszych warunków umożliwiających ich kształcenie. Brak jest także kontaktu z Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w [...], pod który rodzina podlega w związku z prowadzoną przez Skarżącą rodziną zastępczą. Wszystko to prowadzi do konkluzji, że podstępowanie przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w stopniu, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). W konsekwencji doszło do naruszenia prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej czynności. Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a.