II SA/Rz 16/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 26 września 2007 r. sprawy ze skargi Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego koncesji na wydobywanie żwiru i piasku I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...]; II. uchyla postanowienie Starosty z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...]; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. zwraca stronie skarżącej Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej kwotę 800 zł /słownie: osiemset złotych/ tytułem nadpłaconego wpisu sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2006 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej od decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2006 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji własnej w sprawie koncesji na wydobywanie żwiru i piasku, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 17 pkt 1, art. 28, art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 4, art. 148 i art. 151 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...] Starosta udzielił Spółdzielni Usług Wodno – Kanalizacyjnych Produkcji Rolnej i Handlu "R." S. 11, koncesji na wydobywanie żwiru i piasku ze złoża "S. – W. II" z części działki o nr ewid. 758/4 położonej w miejscowości S., gmina S.. W dniu 26 lipca 2007 r. do Starosty Powiatowego wpłynął wniosek Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej o wznowienie postępowania zakończonego wyżej wymienioną decyzją. Jako podstawę wznowienia wskazano niedoręczenie decyzji Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, jako stronie postępowania. Domagający się wznowienia, powołał się na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną ( Dz. U. z 2003 r., Nr 16, poz. 149 ), zgodnie z którym wykonuje prawa właścicielskie w stosunku do wód rzeki Ropy i w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej realizuje zadania związane z jej utrzymaniem. Postępowanie dotyczy zatem jego interesu prawnego i jako strona tego postępowania powinien otrzymać zapadłą w sprawie decyzję. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r., Nr [...] Starosta wznowił postępowanie w oparciu o art. 149, 150 § 1 i 145 § 1 pkt 4 k.p.a., celem, jak wskazał w uzasadnieniu, wyjaśnienia zasadności wniosku. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., Nr [...] odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...] w sprawie udzielenia pozwolenia Spółdzielni Usług Wodno – Kanalizacyjnych Produkcji Rolnej i Handlu "R." S. 11 koncesji na wydobywanie żwiru i piasku ze złoża "S. – W. II". Podstawą takiego rozstrzygnięcia było przyjęcie, że Dyrektor RZGW nie posiada przymiotu strony. Organ wskazał, że w sytuacjach, w których ustawodawca zamierzał wyposażyć Dyrektora RZGW w atrybut strony uczynił to wprost w przepisach ustawy ( art. 92 ust. 3 pkt 9, art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne – Dz.U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm. ) Brak analogicznego przepisu w ustawach z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze ( Dz. U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947 ze zm. ) oraz z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm. ), w oparciu o które została wydana kwestionowana decyzja, daje, zdaniem organu, podstawę do stwierdzenia, iż Dyrektor RZGW nie jest stroną tego postępowania, a występował w nim tylko w charakterze opiniującego. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Dyrektor RZGW. Nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że nie posiada przymiotu strony. Jego zdaniem, odpowiedzi na pytanie; kto jest stroną postępowania, należy poszukiwać w przepisach k.p.a., skoro przepisy prawa materialnego - Prawo geologiczne i górnicze nie wymieniają stron postępowania prowadzonego na ich podstawie. Swój interes prawny Dyrektor RZGW wywodzi z przepisów ustawy Prawo wodne. Powołując się na treść art. 92 ust 4 wymienionej ustawy wskazał, że dyrektor regionalnego zarządu realizuje w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu zadania związane z utrzymywaniem wód lub urządzeń wodnych oraz pełni funkcję inwestora w zakresie gospodarki wodnej w regionie wodnym. Wykonuje również prawa właścicielskie w stosunku do stanowiących własność publiczną wód rzeki Ropy jak i gruntów pokrytych jej wodami, które graniczą z działką, na której ma być realizowana eksploatacja. W związku z powyższym jako właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona ( art. 28 k.p.a. ) w postępowaniu administracyjnym, w którym może zapaść decyzja, tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości, iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Na poparcie swojego stanowiska podał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, OSK 682/04 z dnia 8 marca 2005 r. Nie podzielając podniesionych w odwołaniu zarzutów Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wspomnianą na wstępie decyzją utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, przyznając rację organowi I instancji, iż skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony. Występował on bowiem w roli organu współdecydującego (opiniującego na podstawie art. 16 ust 1 pkt 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze) a zatem jako organ ustawowo powołany do współdecydowania nie może korzystać z uprawnień strony. O tym czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w postępowaniu, decydować będzie norma prawna, z której dla tego podmiotu będą wynikały określone prawa lub obowiązki, której organ nie znalazł a skarżący nie wykazał w postępowaniu wznowieniowym. Nie zgadzając się z zajętym stanowiskiem, Dyrektor RZGW wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na powyższą decyzję. Oprócz zarzutów podnoszonych już uprzednio w odwołaniu, a dotyczących kwestii posiadania statusu strony, wskazał, iż decyzja udzielająca koncesji narusza przepisy ustawy Prawo wodne. Skarżący nie podziela zajętego przez organ stanowiska, iż występowanie w postępowaniu w charakterze organu współdecydującego uniemożliwia korzystanie w tym samym postępowaniu ze statusu strony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi. Oddalenia skargi domagała się również Spółdzielnia Usług Wodno – Kanalizacyjnych, Produkcji Rolnej i Handlu "R." w S., będąca uczestnikiem postępowania. W dniu 24 sierpnia 2007 r. do tutejszego Sądu wpłynęło kolejne pismo procesowe strony skarżącej. Podtrzymano w nim stanowisko zawarte w skardze oraz podniesiono zarzuty odnoszące się w gruncie rzeczy do decyzji udzielającej koncesji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga podlega uwzględnieniu, jednakże z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zapadły w trybie wznowienia postępowania. Jest to jeden z nadzwyczajnych trybów służących weryfikacji decyzji ostatecznej zapadłej w postępowaniu administracyjnym dotkniętym wadą wymienioną w art. 145 § 1 k.p.a. lub z przyczyn określonych w art. 145 a k.p.a. (wyrok Trybunału Konstytucyjnego orzekający o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucja, umową międzynarodową lub ustawą). Postępowanie wznowieniowe regulują przepisy art. 145 – 152 k.p.a., a na ich podstawie można wyróżnić dwie fazy tego postępowania – wstępną, zainicjowaną wnioskiem o wznowienie oraz fazę następującą po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (właściwą). Przy czym na każdym z tych etapów inny jest przedmiot i zakres rozstrzygania organu. W pierwszej fazie następuje wstępne badanie dopuszczalności wznowienia, a więc ustalenie, czy występują formalne podstawy wznowienia. Badanie to obejmuje kwestie podmiotowe, zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie oraz powołania ustawowych przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Negatywny wynik badania podstaw formalnych prowadzi do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Podstawową kwestią na tym etapie jest ustalenie czy wniosek o wznowienie pochodzi od strony postępowania albo – w przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – od osoby, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, ale ma w nim interes prawny, a więc jest stroną, dalej zbadanie czy wniosek został złożony w terminie wskazanym w art. 148 k.p.a. – 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia lub o decyzji, wreszcie ustalenie, czy podana we wniosku okoliczność mieści się w katalogu przesłanek wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Ustalenie, czy w danym przypadku zaistniały rzeczywiście podstawy wznowienia, a następnie rozstrzygnięcie istoty sprawy może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego, o czym stanowi expressis verbis art.149 § 2 k.p.a. Rodzaje rozstrzygnięć jakie mogą zapaść we wznowionym postępowaniu wymienia art. 151 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, po przeprowadzeniu postępowania przewidzianego w art. 149 § 2 k.p.a. organ właściwy: - odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 145 a k.p.a. - lub uchyla decyzje dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 145 a k.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Art. 146 przewiduje sytuacje, w których nie można uchylić decyzji dotychczasowej, pomimo zaistnienia podstaw wznowienia – są to: przedawnienie opisane w § 1 tego przepisu, a także okoliczność, że w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W takich wypadkach, po myśli art. 151 § 2 k.p.a. organ ogranicza się do wydania decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W rozpoznawanej sprawie odmówiono uchylenia decyzji ostatecznej udzielającej koncesji na wydobywanie żwiru i piasku ze złoża "S.-W II" w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a podstawą takiego rozstrzygnięcia było uznanie, że wnioskodawcy – Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej nie przysługuje przymiot strony. Odmawiając przyznania wnioskodawcy przymiotu strony organ I instancji odwołał się do definicji strony zawartej w art. 28 k.p.a. w powiązaniu z przepisami ustaw: Prawo wodne, Prawo geologiczne i górnicze oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i uznał, że brak jest stosownego przepisu przyznającego przymiot strony w postępowaniu o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin. Nadmienił też, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej występował w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją jako organ opiniujący. Podzielając argumentację organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że Dyrektor RZGW nie może być stroną w postępowaniu o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin, bowiem na podstawie art. 16 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze występuje w roli organu współdziałającego, a organ ustawowo powołany do współdecydowania w określonej sprawie indywidualnej nie może korzystać z uprawnień strony w tej sprawie. Sąd przychyla się do stanowiska organów w tym zakresie. Opinia organu odpowiedzialnego za utrzymanie wód – regionalnego zarządu gospodarki wodnej – wymagana jest w przypadku ubiegania się o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin z gruntów pod wodami śródlądowymi oraz z obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi. W aktach sprawy znajduje się opinia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 26 kwietnia 2006 r., wydana w formie postanowienia, z której wynika, że teren planowanej eksploatacji kruszywa położony jest na obszarze bezpośredniego zagrożenia wodami powodziowymi rzeki Ropy. W postanowieniu tym negatywnie zaopiniowano udzielenie Spółdzielni Usług Wodno–Kanalizacyjnych, Produkcji Rolnej i Handlu "R." w S. koncesji na eksploatację kruszywa na działce nr 758/4 w S.. Poza sporem więc pozostaje, że skarżący, choć jego opinia ma charakter niewiążący, był w postępowaniu o udzielnie koncesji organem opiniującym. Taki jego status wyklucza możliwość uczestniczenia w tym samym postępowaniu w innym charakterze - jako strona. Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2.03.2005 r., VI SA/Wa 872/04, System Orzecznictwa LEX Nr 186869, jak również w wyroku tut. Sądu z dnia 22.08.2007 r., II Sa/Rz 84/07, nie publ., zapadłym w bardzo podobnym stanie faktycznym, w którym Sąd zakwestionował możliwość wywodzenia interesu prawnego skarżącego w zakresie postępowania koncesyjnego na wydobywanie kopalin z przepisów ustawy Prawo wodne. Podnoszona w skardze argumentacja uzasadniająca legitymowanie się statusem strony nie jest w ocenie Sądu trafna, bowiem będąca przedmiotem orzekania w postępowaniu wznowieniowym decyzja udzielająca koncesji nie nakłada na skarżącego żadnych obowiązków, ani nie przydaje uprawnień. W kontekście zarzutów skargi i pisma ją uzupełniającego warto jednak wskazać, że ustawodawca dostrzegł potrzebę udziału, w postępowaniu koncesyjnym o wydobywanie kopalin z gruntów pod wodami śródlądowymi oraz z obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, organu odpowiedzialnego za utrzymanie wód i uczynił ten organ współdecydującym w wydaniu rozstrzygnięcia. Przyjęcie akceptowanego przez Sąd poglądu, że skarżący Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej nie posiada przymiotu strony, w realiach rozpatrywanej sprawy prowadzić powinno do odmowy wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. Kwestia udziału skarżącego w postępowaniu w charakterze organu opiniującego jest bowiem oczywista i niewątpliwa, a tylko ewentualne wątpliwości w tym zakresie wymagające wglądu w przedmiot sprawy, której dotyczy wznowienie mogłaby uzasadniać wszczęcie postępowania wznowieniowego. Okoliczność, iż Dyrektor RZGW był w niniejszej sprawie organem o współdziałającym w wydaniu koncesji nie wymagała dodatkowego wyjaśniania i rozstrzygania, a w związku z tym postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte i było prowadzone z naruszeniem prawa. Podkreślenia przy tym wymaga, na co Sąd zwracał uwagę już wcześniej, charakter postępowania o wznowienie, które jest trybem nadzwyczajnym, a jego uruchomienie, a w konsekwencji ingerencja w ostateczną decyzję, możliwe są przy zaistnieniu ściśle określonych przesłanek. Mając na uwadze przytoczone wyżej okoliczności i uznając, iż stwierdzone naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uwzględnił skargę i w oparciu o art. 145 § 1 pkt lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, a także postanowienie o wznowieniu postępowania. Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek strony skarżącej. O zwrocie nadpłaconego wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 225 P.p.s.a.