II SA/Rz 16/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 11 września 2008 r. sprawy ze skargi A.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia (...) (...), a także uchyla postanowienie Prezydenta Miasta z dnia (...) (...). II SA/Rz 16/08 Uzasadnienie Przedmiotem skargi A. J. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie: SKO) Nr [...] z [...].09.2007r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym: W dn.20.10.2006r. Gmina Miejska reprezentowana przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta jego Zastępcę zwróciła się do Wydziału Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miasta z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działki nr 795 w obr. [...] w P. przy ul. P. K. pod "zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z uwzględnieniem naniesionego na mapie podziału działki... celem wydzielenia chodnika i działki zaużytkowanej pod budynkiem garażowym (budynek jednorodzinny z garażem, obiektami i urządzeniami towarzyszącymi + zjazd drogowy)". W części wniosku poświęconej planowanemu zagospodarowaniu terenu oraz charakterystyki zabudowy podano określenie "zabudowana jw. z przeznaczeniem do sprzedaży". W sprawie sporządzono projekt decyzji o warunkach zabudowy oraz analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, oba te dokumenty opatrzone są własnoręcznym i nieczytelnym podpisem osoby, która je sporządziła. W trakcie postępowania A. J. zwracał się z interwencją o usunięcie samowolnie zrealizowanego na działce nr 795 garażu blaszanego przez S. B., a także o wykup części tej działki na polepszenie warunków gospodarowania na własnej działce przylegającej do działki objętej zamiarem inwestycyjnym – o nr 774. Podanie dotyczące samowoli organ przekazał wg właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, wniosek o wykup części działki załatwiono odmownie. Postanowieniem z [...].01.2007r. Nr [...] Prezydent Miasta zaopiniował pozytywnie zamierzenie budowlane polegające na planowanej zabudowie mieszkaniowej na działce nr 795, określając konieczne do spełnienia warunki, odnoszące się do obsługi komunikacyjnej oraz wykonania zjazdu z przedmiotowej działki. Postanowieniem z [...].01.2007r. Nr [...] projekt decyzji uzgodnił bez uwag Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K.. Postanowieniem z [...].01.2007r. Nr [...] projekt decyzji o warunkach zabudowy uzgodnił Wojewódzki Konserwator Zabytków. A. J. kierował do organu I instancji pisma interwencyjne sprzeciwiając się ewentualnej zabudowie działki nr 795, wskazując także na implikacje, jakie spowodowała taka, a nie inna zabudowa jego własnej działki. Decyzją z [...].06.2007r. Nr [....] Prezydent Miasta rozpoznając wniosek Gminy Miejskiej ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia budowlanego określonego jako "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna – budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem oraz obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, w tym zjazdem drogowym" na terenie działki nr 795 w obr. [....] w rejonie ul.H. i P. K.. W decyzji znalazły się ustalenia dotyczące rodzaju oraz funkcji i zagospodarowania terenu, warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury, ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, oraz ochrony interesów osób trzecich. Decyzja zawiera dwa załączniki: Nr 1 wykonany na mapie w skali 1:500 oraz załącznik Nr 2 stanowiący analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z częścią graficzną sporządzoną na mapie w skali 1:2000. Podstawa prawna zawiera wskazanie na art.104 ustawy z 14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.), art.4 ust.2 pkt 2, art.59 ust.1, art.60 ust.1, art.64 ust.1 ustawy z 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz.717 ze zm., dalej w skrócie: Upizp). W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, iż zamierzona inwestycja jest zgodna z kierunkami przyjętymi w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta P., zatwierdzonymi uchwałą Rady Miasta Nr [...] z [...].02.2006r.. W toku postępowania dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, oceny stanu faktycznego i prawnego, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Nadmieniono, że w nieobowiązującym już planie zagospodarowania przestrzennego obszar inwestycji przeznaczony był na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wskazano ponadto, że działka nr 795 nie wymaga wyłączenia z produkcji rolnej, albowiem w ewidencji gruntów stanowi drogę, stronom zapewniono prawo do czynnego udziału w sprawie. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został pozytywnie uzgodniony z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w [...], Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz z Zarządem Dróg Miejskich w P. – tu wskazano na postanowienie Prezydenta Miasta. W terminie otwartym do wniesienia odwołania A. J. w piśmie adresowanym do Prezydenta Miasta i powołując się na treść art.162 §1 pkt 1 i 2, § 2 i § 3 oraz art.163 k.p.a. wniósł o "wygaszenie (anulowanie)" decyzji o warunkach zabudowy", uznając ją za pozbawioną podstaw prawych zarówno z przyczyn formalnych jak i merytorycznych. Wnoszący podanie powołując się na stosowne przepisy k.p.a. zarzuca, że w toku postępowania uniemożliwiano mu korzystanie z prawa do udziału w sprawie, nie udostępniano akt sprawy, udzielano enigmatycznych odpowiedzi. Wedle A. J. działka nr 795 nie jest drogą, ale terenem zieleni miejskiej, dlatego koniecznym jest uzyskanie zgody na zmianę jej przeznaczenia. W załączniku nr 2 do decyzji inaczej zaznaczono teren przeznaczony pod zabudowę w porównaniu do załącznika nr 1, co sugeruje iż organ chce zalegalizować samowolę budowlaną popełnioną przez S. B.. A. J. w aspekcie odmowy wyrażenia zgody na zbycie na jego rzecz części działki domaga się, aby ograniczyć kubaturę spodziewanego budynku oraz umieszczenie podpiwniczenia głęboko w ziemi. Traktując podanie strony jako odwołanie organ I instancji przekazał je organowi odwoławczemu, uznając zarzuty w nim wskazane, jako nie dające podstawy do uwzględnienia w trybie art.132 k.p.a.. Opisaną na wstępie decyzją SKO w utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, powołując się w podstawie prawnej na dyspozycję art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., art.61 ust.1 i art.63 ust.2 Upizp. Zdaniem organu odwoławczego decyzja wydana przez Prezydenta Miasta jest zgodna z prawem. Pismo A. J. należało potraktować jako odwołanie, skoro wyraża ono niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu I instancji, nadto zostało wniesione w terminie przewidzianym do wniesienia odwołania. Skład Orzekający SKO eksponując zasadę legalizmu wyrażoną w art.6 k.p.a. przytoczył treść art.61 ust.1 Upizp, a następnie doszedł do wniosku, że w sprawie nie naruszone zostały reguły procesowe. Podniesiono, że "teren w obszarze" jest zainwestowany, obszar ma dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie terenu jest wystarczające, a sama inwestycja nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia terenów, a ponadto została pozytywnie zaopiniowana przez kompetentne organy. W ocenie organu odwoławczego podnoszone przez A. J. kwestie własnościowe nie mogły wpłynąć na weryfikację wydanej decyzji, albowiem z mocy art.63 ust.2 Upizp "decyzja lokalizacyjna" nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wskazując na charakter decyzji poprzedzającej wydanie pozwolenia na budowę podano, że w warunkach realizacyjnych decyzji nałożono na potencjalnego inwestora określone obowiązki, zastrzegając m.in., iż wnioskowana inwestycja nie może być źródłem uciążliwości. Powołano się także na motywy wyroku WSA w Warszawie z 22.05.2006r. IV SA/Wa 650/05, z których wynikać ma, że organy rozpoznające sprawy o warunki zabudowy nie są uprawnione, aby rozstrzygać zarzuty dotyczące utrudnień z tytułu zamieszkiwania w sąsiedztwie z powodu ograniczeń, jakie może wprowadzić planowana zabudowa, te sprawy można rozstrzygać na etapie pozwolenia na budowę. Zarzut błędnego określenia terenu działki nr 795 jako "zieleni miejskiej" w aspekcie zalegającego w aktach sprawy wypisu z ewidencji gruntów także ma być nietrafny, skoro działka ta widnieje jako teren oznaczony "dr", czyli droga. Roszczenia mające charakter cywilnoprawny nie mogły być rozstrzygane w tym postępowaniu. Końcowo organ odwoławczy podniósł, że zakres przeprowadzonej w sprawie analizy przez uprawnionego urbanistę odpowiada przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 163, poz.1588, dalej w skrócie: Rozp.nzizt). Skargę na powyższą decyzję wniósł do WSA w Rzeszowie A.J., zarzucając jej, jak i decyzji organu I instancji naruszenie przepisów k.p.a. oraz prawa budowlanego. Skarżący zarzucił, że pominięto jego dowody, które miały znajdować się w piśmie procesowym z 6.07.2007r., gdzie poddał on ocenie analizę funkcji i sposobu zagospodarowania terenu inwestycji, pominięcie tej okoliczności oznaczać ma naruszenie przepisów art.107 § 1 i § 3 k.p.a.. Dalsze zarzuty skargi mają charakter pytań, jakie stawia skarżący, a które odnoszą się do następujących kwestii: skierowania odwołania strony wprost do SKO, co w ocenie skarżącego naruszać ma art.19 k.p.a., braku otrzymania przez strony postanowienia Prezydenta Miasta z [...].01.2007r. w sprawie zaopiniowania zamierzenia inwestycyjnego, co uniemożliwiło jego ewentualne zaskarżenie w trybie art.106 k.p.a.. A. J. wywodzi ponadto, że działka nr 795 nie jest przeznaczona na cele nierolnicze, ma to wynikać z innej decyzji Prezydenta Miasta z [...].8.2006r. Nr [...], którą odmówiono dobudowy garażu do już istniejącego garażu blaszanego. Skarżący odrzuca określenie, iż jego pismo potraktowane przez organy jako odwołanie wyrażało niezadowolenie, podczas, gdy powodem skargi były zarzuty łamania prawa przez organy I i II instancji. Skarżący stawia postulat rozważenia zasadności wyłączenia się przez pracowników organu I instancji od załatwienia sprawy, z tytułu naruszenia art.24 § 3 k.p.a., gdyż zachodzić ma uprawdopodobnienie braku bezstronności. Rozmiar zabudowy małej działki w ocenie A. J. prowadzi do wniosku, że naruszone zostanie prawo budowlane oraz warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W konkluzji uznając swą skargę za uzasadnioną skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz o wstrzymanie ich wykonania. Ten ostatni wniosek załatwiono negatywnie postanowieniem z 3.04.2008r.. SKO wniosło o oddalenie skargi, przywołując tę samą argumentację, która była prezentowana w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazano, że z zalegającej w aktach korespondencji wynika, że tłem sprawy jest konflikt międzysąsiedzki (sprawy własnościowe i immisyjne). W piśmie procesowym z 14.04.2008r. A. J. domagał się uwzględnienia podczas rozprawy, iż wyrokiem z 7.02.2001r. SA/Rz 620/99, którego kopię dołączył, rozstrzygano kwestie przeznaczenia działki nr 123 w obr. 87, która odpowiadała obecnie istniejącej działce nr 795 w obr.[....]. Skarżący eksponuję, że w decyzji SKO, która była przedmiotem uwagi w cyt. wyżej wyroku, organ wykluczał, aby działka ta nadawała się do lokalizacji obiektów kubaturowych. Działka ta miała być przeznaczona na cele zieleni parkowej, w ocenie A. J. wyrok SA/Rz 620/99 wiąże organy i Sąd. Wyrok ten w ocenie skarżącego winien być "odnotowany" w rejestrze gruntów, a skoro tego nie uczyniono to doprowadziło to z kolei do fałszywej w jego przekonaniu zmiany przeznaczenia działki na drogę. W ocenie A. J. zachodzi obawa popełnienia przestępstwa, ponadto realizacja inwestycji na terenie, gdzie istnieją sieci uzbrojenia technicznego terenu, może prowadzić do zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi. Dodatkowo takim zagrożeniem może być i to, że teren inwestycji znajdować się ma na obszarze osuwiskowym. Planowana zabudowa naruszać ma ład przestrzenny i doprowadzi do ograniczenia dla zabudowy sąsiedniej (dostęp do nasłonecznienia). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn.30.08.2002r., Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przedmiotem kontroli poddana jest decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta ustalającą warunki zabudowy dla Gminy Miejskiej pod budowę "budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem oraz obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, w tym zjazdem drogowym" na działce nr 795 w obr. [...] w P. przy ul.H. i P. K.. Sąd, nie będąc związany zarzutami skargi doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem prawa. Problematykę wydawania decyzji o warunkach zabudowy normuje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Upizp). Zgodnie z art.59 ust.1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Niespornym jest, że dla obszaru działki nr 795 w obr. [...] w P. nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z tej przyczyny dokonanie zamiaru inwestycyjnego wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. W myśl art. 60. ust.1 Upizp decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, zaś ust.4 tego przepisu stanowi, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Ustawodawca zarazem wyraźnie w art. 61. ust.1 określił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem (art.61 ust.5 Upizp). Zgodnie z art. 63. ust. 2 decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Wnioskodawcy, który nie uzyskał prawa do terenu, nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaną decyzją o warunkach zabudowy (art.63 ust.4 Upizp). Do decyzji o warunkach zabudowy przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 cyt. ustawy stosuje się odpowiednio (art. 64. ust.1 Upizp). Odpowiednie stosowanie w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wskazanych powyżej enumeratywnie przepisów oznacza po pierwsze, że postępowanie to wszczyna się na wniosek inwestora. Zgodnie z art.52 ust.2 Upizp wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Analizując pod względem spełniania wymogów, jakim powinien odpowiadać wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy źródłowy wniosek z 20.10.2006r. (k.1 akt administracyjnych I instancji) stwierdzić należy, że nie odpowiada on wymogom zawartym w cyt. art.52 ust.2 Upizp. We wniosku nie podano charakterystyki inwestycji, pominięto zapotrzebowanie na wodę, energię, sposób odprowadzania ścieków, gabaryty planowanych obiektów. Powyższy zakres elementów wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy ma charakter obligatoryjny. Zgodnie z art.64 ust.2 k.p.a. jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W takiej sytuacji, gdy wniosek o wydanie warunków zabudowy nie spełnia wymogów zawartych w art.52 ust.2 Upizp stosowanym odpowiednio w związku z art.64 ust.1 tej ustawy, rolą organu rozpoznającego wniosek jest wezwanie do usunięcia braków wniosku w trybie art.64 § 1 k.p.a.. Prowadzenie postępowania bez uzupełnienia braków tego wniosku jest wadliwe. Wniosek o wydanie warunków zabudowy w imieniu Gminy Miejskiej podpisał Zastępca Prezydenta, używając pieczęci z treści której wynika, że działa w imieniu Prezydenta Miasta P.. W myśl art.31 ustawy z 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142, poz.1591 ze zm., zwana dalej w skrócie Usg) Wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz, reguły odnoszące się do wójta mają zastosowanie także do prezydenta miasta (art.11a ust.3 Usg). Prezydent może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy lub sekretarzowi gminy (art.33 ust.4 Usg). Gmina jest osobą prawną, działa poprzez swoje organy, tym organem reprezentującym Gminę Miejską na zewnątrz jest jej prezydent, a nie zastępca prezydenta. Akta sprawy nie zawierają upoważnienia, o jakim mowa w art.33 ust.4 Usg względnie pełnomocnictwa udzielonego w trybie przepisów k.p.a., a uprawniającego do reprezentowania gminy w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W wydanej decyzji organu I instancji wyraźnie wskazano w tzw. rozdzielniku, iż doręcza się ją Gminie Miejskiej do rąk zastępcy prezydenta. Z tego względu należy uzupełnić akta o dokument, z którego wynika upoważnienie zastępcy prezydenta do działania w imieniu inwestora – Gminy Miejskiej. Sąd nie podziela wątpliwości skarżącego, który sugeruje, iż w sprawie zachodzą okoliczności, o jakich mowa w art.24 § 3 k.p.a., tj. uprawdopodobnienie braku bezstronności pracowników Wydziału Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miasta. A. J. nie wskazał, na czym konkretnie ma polegać okoliczność, z której wywodzić należałoby przesłankę do wyłączenia pracowników od udziału w postępowaniu. Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy o warunki zabudowy występuje jako inwestor gmina, której organ wykonawczy jest właściwy miejscowo do rozpatrzenia tego wniosku, z samego faktu zatrudnienia w urzędzie gminy (miasta) pracowników prowadzących postępowanie i wydających w imieniu organu wykonawczego decyzję, nie wynika nakaz ich wyłączenia od udziału w postępowaniu na zasadzie art.24 § 3 k.p.a.. W ocenie Sądu brak było podstaw prawnych do wydania postanowienia przez Prezydenta Miasta z dn.[...].01.2007r. Nr [....] w przedmiocie zaopiniowania warunków zabudowy. Zgodnie z art.53 ust.4 pkt 9 Upizp w zw. z art.64 ust.1 Upizp decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Niewątpliwie działka nr 795 przylega do pasa drogowego ulic H. i P. K.. Zgodnie z art.53 ust.5 Upizp uzgodnień dokonuje się w trybie art.106 k.p.a.. Cyt. przepis kodeksu zakłada konstrukcję współdziałania dwóch różnych organów w jednej sprawie, tryb ten należy wykluczyć w tych przypadkach, gdy organ wydający decyzję (np. o warunkach zabudowy) i organ mający dokonać uzgodnienia (np. zarządca drogi) to w istocie ten sam organ administracji publicznej. Z akt sprawy wynikałoby, że zarządcą dróg stanowiących ulice H. i P. K. w P. jest Prezydent Miasta, który także był właściwy do rozpoznania wniosku o wydanie warunków zabudowy. W tej sytuacji, skoro nastąpiło zlanie się kompetencji organu rozstrzygającego w sprawie i organu mającego współdziałać, wydanie postanowienia uzgodnieniowego było zbyteczne. Pogląd taki jest prezentowany w judykaturze (por. wyrok WSA w Gdańsku z 8.11.2006r. II SA/Gd 719/2005, ONSAiwsa 3/2008, poz.48). Z tej przyczyny należało uchylić postanowienie Prezydenta Miasta z [...].01.2007r., podnoszone przez skarżącego uwagi odnośnie braku doręczenia w/w postanowienia wbrew obowiązkowi wynikającego z przepisów k.p.a., aczkolwiek uzasadnione, nie mają znaczenia z uwagi na konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego z przyczyn wskazanych powyżej. Decyzja organu I instancji zawiera wewnętrzną sprzeczność. Integralnymi częściami tej decyzji są załączniki Nr 1 i Nr 2, przy czym załącznik Nr 1 stanowi mapa w skali 1:500, zaś załącznik Nr 2 stanowi analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z mapą w skali 1:2000. Na obu mapach granice lokalizacji inwestycji zostały oznaczone odmiennie – o ile w załączniku Nr 1 granice te obejmują oznaczony na mapie budynek istniejącego garażu, o tyle na załączniku Nr 2 obiekt ten jest poza granicami lokalizacji inwestycji wyznaczonymi na mapie w kolorze czerwonym. Zarzut tej treści podnoszony był w piśmie skarżącego, potraktowanego jako odwołanie, został on pominięty w ocenie organu odwoławczego odnośnie decyzji organu I instancji. Nietrafne są argumenty A. J. odnoszące się do wiążącego w niniejszej sprawie charakteru wyroku NSA OZ w Rzeszowie z 7.02.2001r. SA/Rz 620/99. Wyrok ten dotyczył ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr 123 w obr. [...] w P. odpowiadającej dzisiejszej działce nr 795 w obr. [....]. W cyt. wyroku w ślad za SKO sąd administracyjny przyjął, że działka ta przeznaczona jest pod zieleń miejską. Ustalenia sądu, jak i SKO prezentowane w tamtym postępowaniu, czego zdaje się nie zauważył skarżący, były czynione w momencie, w którym obowiązywał jeszcze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja o ustaleniu warunków zabudowy zostały wydane w stanie, w którym plan ten już nie obowiązuje. Dodatkowo wyjaśnić należy, że treści wyroków sądów administracyjnych nie odnotowuje się w ewidencji gruntów. Niespornym jest, że plan ten stracił moc, zatem kierunek wydawanych uprzednio rozstrzygnięć nie może mieć decydującego znaczenia dla kierunku orzekania w sprawie aktualnego ustalania warunków zabudowy. Z akt sprawy nie wynika, w jakim czasie działka nr 795 została w ewidencji gruntów oznaczona jako droga, Sąd nie podziela tych wywodów skarżącego, z których wynikałoby, że przewlekając postępowanie przed organem I instancji zmierzano do przekształcenia przeznaczenia tej działki w danych ewidencyjnych. Do wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie dołączono wyrys i wypis z ewidencji gruntów, który datowany jest na dzień 3.10.2006r., zatem już w dniu wszczęcia postępowania działka nr 795 stanowiła drogę. Inną kwestią jest to, czy wydając decyzję w przedmiocie warunków zabudowy uwzględniono fakt, że działka ta stanowi drogę, a z treści źródłowego wniosku wynika wola inwestora zachowania istniejącego ciągu pieszego. Te okoliczności nie zostały dostatecznie wyjaśnione, akta sprawy nie zawierają dowodu chociażby z tzw. metryki drogi ulicy H.. Brak jest ponadto ustaleń wynikających ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w aspekcie układu komunikacyjnego miasta. Zarzut naruszenia przepisów prawa budowlanego oraz warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest nietrafny. Na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ gminy nie dysponuje projektem budowlanym, z tego względu czynienie uwag odnośnie naruszenia wymogów z cyt. aktów prawnych jest przedwczesne i subiektywne. Zaznaczyć jednak należy, iż wykonana w sprawie analiza aktualnego stanu zainwestowania działek sąsiednich nie jest wyczerpująca, jeśli chodzi o ilość kondygnacji zaprojektowanego budynku mieszkalnego w aspekcie istniejącej na działkach sąsiednich zabudowy. Wedle oświadczenia skarżącego jego dom, istniejący na działce nr 774 jest parterowy z poddaszem, z analizy nie wynika ile kondygnacji ma budynek zlokalizowany na działce Nr 796. W tej sytuacji ustalenie warunków zabudowy, w których dopuszcza się do dwóch kondygnacji nadziemnych ocenić można jako przedwczesne, skoro brak jest dostatecznych danych odnośnie zabudowy istniejącej. Zarzut naruszenia przepisów o właściwości w aspekcie potraktowania podania A. J. jako odwołania od decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w części uznać należy za uzasadniony. Bezspornie w terminie otwartym do wniesienia odwołania, będąc prawidłowo pouczonym o trybie i terminie zaskarżenia decyzji organu I instancji, pismem skierowanym do Prezydenta Miasta A. J. wniósł o "wygaszenie" decyzji o warunkach zabudowy, powołując się na podstawy prawne z art.162 § 1 pkt 1 i 2, § 2 i § 3 oraz art.163 k.p.a.. Organ I instancji nie wyjaśniając rzeczywistej intencji, odnośnie charakteru prawnego tego podania strony, przekazał je jako odwołanie do SKO. SKO także nie indagując strony, potraktowało podanie A. J. jako odwołanie i rozpoznało je. Nie ulega wątpliwości, że do bytu prawnego odwołania nie potrzeba szczególnej formy, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, wystarczy niezadowolenie z wydanej decyzji pierowszoinstancyjnej. Nie znaczy to jednak, że w sytuacji, gdy strona wyraźnie określa charakter prawny podania, inny niż odwołanie od decyzji, obowiązkiem organów było należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach także prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. Czuwając nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa organy winny udzielać stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art.9 k.p.a.). W sytuacji, jaka miała miejsce w sprawie tak organ I instancji, jak i organ odwoławczy (jeden z nich) winny wezwać stronę do sprecyzowania swej woli, udzielając jej także wskazówek, w jakich warunkach może nastąpić stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Uchybienie w tym zakresie ocenić należy w kategoriach naruszenia przepisów o postępowaniu, innym niż dające podstawę do wznowienia postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Z wyłożonych uprzednio przyczyn Sąd uwzględnił skargę uchylając decyzje obu instancji, a także postanowienie Prezydenta Miasta z [...].01.2007r.. Sąd uznał ponadto, że zbędnym jest udzielenie ochrony tymczasowej na zasadach określonych w art.152 Ppsa.