II SA/Rz 16/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2015 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala- Przedmiotem skargi B. G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej SKO lub Kolegium) z [...] października 2014 r. nr [...], wydana w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Po rozpatrzeniu wniosku M. O., P. O. i K. O. - Burmistrz Gminy [...] decyzją z [...] sierpnia 2014 r. nr [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drogi dojazdowej wewnętrznej oraz drenażu i kanalizacji sanitarnej na działce nr 89/4 i części działek nr 89/1, 89/3, 89/6, 89/7, położonych w P. W uzasadnieniu podano, że projekt decyzji przygotowano w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 26 listopada 2013 r., sygn. II SA/Rz 221/13, uchylającym decyzję Burmistrza Gminy z [...] listopada 2012 r. nr [...]. Organ wskazał, że teren objęty wnioskiem nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dlatego wydanie niniejszej decyzji nastąpiło w trybie braku planu, zgodnie z obwiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy. W odwołaniu od tej decyzji B. G., reprezentowana przez K. G. wniosła o jej uchylenie w całości i zawieszenie postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. SKO decyzją z [...] października 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podało, że organ I instancji odniósł się do wniosku B. G. o zawieszeniu postępowania w zaskarżonym rozstrzygnięciu, wyjaśniając, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny, nie kształtuje uprawnień, nie może stanowić też o prawach i obowiązkach inwestora. Wobec tego brak jest podstaw do zawieszenia postępowania o ustaleniu warunków zabudowy do czasu zakończenia postępowania o naruszenie stosunków wodnych. Kolegium wyjaśniło, że na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy wymagania ochrony interesów osób trzecich mają charakter informacyjny. Wbrew twierdzeniom B. G. rozstrzygnięcie kwestii naruszenia stosunków wodnych nie stanowi elementu decyzji o warunkach zabudowy dotyczącego ochrony interesów osób trzecich. Zatem rozstrzygnięcie w tym zakresie nie jest konieczne do podjęcia decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a tym samym nie stanowi zagadnienia wstępnego. Nadto zwrócono uwagę, że wnioskowana droga wewnętrzna wraz z urządzeniami towarzyszącymi stanowiąca obiekt liniowy, usytuowana jest w obszarze pozbawionym planu miejscowego, w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], na gruntach rolnych klasy IV. Z uwagi na charakter inwestycji (obiekt liniowy) nie mają do niej zastosowania przesłanki dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej, zaś pozostałe przesłanki – jak wynika z akt sprawy i zaskarżonej decyzji są spełnione (tj. uzbrojenie terenu jest wystarczające dla inwestycje, teren nie wymaga zgody na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze, inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi). Ponadto projekt decyzji został sporządzony przez uprawnionego urbanistę oraz uzyskał wymagane prawem uzgodnienia. B. G. reprezentowana przez K. G. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na powyższą decyzję SKO, wnosząc o uchylenie w całości decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.; 1) art. 101 § 1 i 3 K.p.a. przez nie wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania wobec złożonego wniosku skarżącej, a jedynie odniesienie się do tego wniosku w uzasadnieniu decyzji merytorycznej, podczas gdy rozstrzygniecie tej kwestii wymaga wydania postanowienia, 2) art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez nie wydanie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sytuacji występowania obligatoryjnej przyczyny zawieszenia, 3) art. 6, 8, 9, 10, 11, 15 K.p.a. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że nierozpoznanie przez organ jej wniosku o zawieszenie postępowania w formie postanowienia spowodowało pozbawianie jej możliwości poddania kontroli stanowiska organu, co do zasadności i podstaw zawieszenia. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, przedstawiając argumentację jak w zaskarżonej decyzji. WSA postanowieniem z 20 maja 2015 r. na rozprawie zawiesił postępowanie. Sąd stwierdził, że na zwrotnych potwierdzeniach odbioru zawiadomienia na rozprawę - skierowanych do A. B. i W. B. widnieją adnotacje "adresat zmarł". Z przesłanych do Sądu odpisów skróconych aktów zgonu ustalono, że W. B. (syn A. i K.) zmarł 18 lutego 2011 r., tj. przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Natomiast A. B. zmarła 5 kwietnia 2015 r., tj. w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego. Na podstawie pisma Burmistrza Gminy [...] z 26 czerwca 2015 r. (k. 98 akt sądowych) - Sąd ustalił, że następcą prawnym po W. i A. B. jest B. K. W związku z powyższym postanowieniem z 6 lipca 2015 r. WSA podjął zawieszone postępowanie sądowe. WSA po rozpatrzeniu wniosku uczestnika postępowania M. O. postanowieniem z 17 lipca 2015 r., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem jej legalności Sąd nie dopatrzył się naruszeń, których skutkiem miałoby być wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 40 K.p.a. będące podstawą uchylenia przez WSA w Rzeszowie decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2013 r. wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 221/13 nie miało już miejsca w kontrolowanej sprawie. Decyzja o warunkach zabudowy została wydana m.in. na w części zrealizowane zamierzenie inwestycyjne, tj. drogę dojazdową wewnętrzną, drenaż i kanalizację sanitarną na działce nr 89/4 i części działek nr 89/1, 89/3, 89/6 i 89/7 położonych w P. Decyzja o warunkach zabudowy poprzedza wydanie pozwolenia na budowę co oznacza, iż co do zasady, decyzja o warunkach zabudowy może być wydana dla planowanej inwestycji. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy stanowić będzie podstawę do legalizacji samowoli budowlanej (art. 48 Prawa budowlanego), co wynika z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 (Dz.U. Nr 247, poz. 1844). Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez TK w procesie legalizacji samowoli budowlanej znaczenie powinno mieć udowodnienie, że wybudowany obiekt nie narusza przepisów prawa, w tym przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle w/w orzeczenia TK inwestor ubiegający się o legalizację samowoli budowlanej w trybie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. może uzyskać decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji rozpoczętej lub już zakończonej. Należy jednak wyraźnie podkreślić, że sytuacja ta dotyczy decyzji wydanej na potrzeby legalizacji samowoli budowlanej, a więc po wydaniu przez właściwy organ nadzoru budowlanego postanowienia zobowiązującego do przedstawienia takiej decyzji. W konkretnym przypadku z taką sytuacją mamy właśnie do czynienia, bowiem w aktach sprawy zalega ostateczne postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...] nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Opisanym postanowieniem obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nałożono na inwestora M. O. Objęte wnioskiem m.in. M. O. o ustalenie warunków zabudowy zamierzenie inwestycyjne obejmuje m.in. zrealizowaną część inwestycji na działkach 89/1 i 89/4 - jak w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2011 r. oraz pozostałą część inwestycji. W przedmiotowej sprawie zaistniały warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W kontrolowanej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organ I instancji w sposób szczegółowy odniósł się do poszczególnych wymagań z tego przepisu co do przedmiotowej inwestycji. Teren objęty wnioskiem nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – stąd też wydanie niniejszej decyzji nastąpiło w trybie braku planu, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy. Wykonana analiza stwierdza przeznaczenie terenu: - teren inwestycji nie jest przeznaczony pod lokalizację ponadlokalnej inwestycji celu publicznego, - inwestycja (droga) jest zgodna z dotychczasową funkcją terenu, ponadto zastosowanie ma przepis art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (w obrębie wyznaczonego terenu inwestycji o powierzchni około 0,14 ha występują grunty PsIV), - rozpoczęta inwestycja i ustalenia decyzji nie kolidują z przepisami dotyczącymi Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], - decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Projekt decyzji został uzgodniony na warunkach określonych w art. 53 ust. 4 pkt 6 i 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego: 1) W zakresie ochrony gruntów rolnych ze Starosta [...], 2) W zakresie melioracji wodnych z Marszałkiem Województwa [...] – postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...], które stało się ostateczne w dniu 6 lipca 2012 r., 3) W zakresie obszarów objętych podstawie przepisów o ochronie przyrody z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, I Wydział Spraw Terenowych, zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw z dnia 27 marca 2003 r. Ustalono rodzaj inwestycji, wskazano na konieczność zgodności projektu budowlanego z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) i w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (D.z.U. 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Zawarto w niej ustalenia co do następujących elementów: 1) Warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury: - inwestycja nie wymaga postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, - teren rozpoczętej inwestycji znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] i podlega przepisom rozporządzenia nr 56/05 Wojewody [...] z dnia 30 maja 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz.Urz. Woj. [...] Nr 80, poz. 1357 z późn. zm.) zmienionego uchwałą Sejmiku Województwa z dnia 25 października 2010 r. (Dz.Urz. Woj. [...] 2010.107.1964), - na terenie objętym decyzją nie ma obiektów dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury. 2) Warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji: - komunikacja: zapewnić powiązanie projektowanej drogi z drogą publiczną, - odprowadzenie ścieków sanitarnych: do zbiorczej kanalizacji sanitarnej na warunkach ZGK [...], - odprowadzenie wód opadowych: na teren nieutwardzony w obrębie inwestycji lub do kanalizacji deszczowej. 3) Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich: Obiekt budowlany należy zaprojektować zapewniając: wymagania określone w art. 5 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). 4) Wymagania dotyczące obiektów budowlanych na terenach górniczych: Nie dotyczy niniejszej inwestycji. Rozpoczęta inwestycja, zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. (Dz.U. Nr 247, poz. 1844) nie narusza przepisów prawa, w tym przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na załączniku graficznym sporządzonym na kopii na mapy zasadniczej w skali 1:1000 i oznaczono literami ABCD. W kontekście zarzutów skargi, będących podzieleniem zarzutu odwołania co do naruszenia przepisów postępowania poprzez niewydanie postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania Sąd w całości podziela stanowisko organów w tej mierze. Prawidłowo SKO w zaskarżonej decyzji ustaliło, że wnioskiem z dnia 31.07.2014 r. B. G. zwróciła się do Burmistrza Gminy [...] o zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji (w toku realizacji) polegającej na budowie drogi dojazdowej wewnętrznej, drenażu i kanalizacji sanitarnej na działce nr 89/4 i części działek nr 89/1, 89/3, 89/6, 89/7 położonych w P., z uwagi na toczące się równolegle postępowanie przed tym organem w sprawie "naruszenia stosunków wodnych przez przedmiotową inwestycję". Zdaniem wnioskodawczyni postępowanie o ustalenie warunków zabudowy zależne jest od wydania rozstrzygnięcia w sprawie o naruszenie stosunków wodnych, albowiem w decyzji o warunkach zabudowy rozstrzygane są m. in. kwestie dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Skoro brak jest rozstrzygnięcia przez "Referat Ochrony Środowiska", nie jest możliwe wydanie decyzji przez "Referat Inwestycji", co stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem rozstrzygnięcie kwestii naruszenia stosunków wodnych stanowi element decyzji o warunkach zabudowy dot. ochrony interesów osób trzecich. Poza sporem jest również to, że organ I instancji odniósł się do treści ww. wniosku o zawieszenie postępowania w zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny, nie kształtuje uprawnień, nie może stanowić też o prawach i obowiązkach inwestora, zaś w pkt 2d określił wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Wobec tego brak jest podstaw do zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy do czasu zakończenia postępowania o naruszenie stosunków wodnych. W świetle art. 101 § 1 k.p.a. zawieszenie albo podjęcie postępowania powinno być załatwiane w drodze postanowienia. Na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie przysługuje zażalenie (art. 101 § 3 k.p.a.). Taka wykładnia tego przepisu prezentowana jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, np. w postanowieniu z dnia 17.07.2014 r., II GSK 1651/14, LEX nr 1492994, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że: "aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania". Zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7.03.2014 r. II SA/Kr 1541/13, LEX nr 1443485). Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym (por. wyrok NSA z dnia 20.02.2014 r., sygn. akt I OSK 1789/12, LEX nr 1494705). Zawieszenie postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy zachodzą zdarzenia, które przejściowo uniemożliwiają dalszy prawidłowy bieg postępowania bądź też czynią go przejściowo niecelowym. Kwestią sporną w niniejszej sprawie o ustalenie warunków zabudowy była okoliczność czy wynik postępowania o naruszenie stosunków wodnych jest zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Odpowiedź na to pytanie jest negatywna, bowiem kwestia "stosunków wodnych" nie uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w sprawie warunków zabudowy. Na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich mają charakter informacyjny - "mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą zaś zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes tych osób" (por. wyrok NSA z dnia 28.11.1996 r., SA/Bk 1002/96, ONSA 1997, nr 4, poz. 168). Wbrew twierdzeniom skarżącej rozstrzygnięcie kwestii naruszenia stosunków wodnych nie stanowi więc elementu decyzji o warunkach zabudowy dot. ochrony interesów osób trzecich. Zatem rozstrzygnięcie w tym zakresie nie jest konieczne do podjęcia decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a tym samym nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wobec tego organ I instancji zasadnie uznał, iż w oparciu o ten przepis nie ma podstaw do zawieszenia postępowania. Wprawdzie odstąpienie przez organ od załatwienia wniosku o zawieszenie w formie postanowienia jest nieprawidłowe, jednak w ocenie składu orzekającego wadliwość ta nie uzasadnia uchylenia zaskarżonej decyzji. Odmowa zawieszenia postępowania przybiera formę postanowienia, na które nie służy zażalenie. Strona mogła je zaskarżyć - co zresztą w niniejszej sprawie uczyniła - wyłącznie w odwołaniu od decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca nie wykazała więc, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonania konkretnych czynności procesowych. Sąd w całości przychyla się do przytoczonej wyżej in extenso argumentacji organu, uznając podniesiony w skardze zarzut za oczywiście bezzasadny. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.