II SA/Rz 160/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Krystyna Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala- Przedmiotem skargi G. L. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej WINGiK) z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2011 r., nr [...] o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu [...]. W podstawie prawnej organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), określanej dalej w skrócie jako k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo Geodezyjne ( Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 t.j. – zwanej dalej także P.g.ik.). Z akt administracyjnych wynika, że wnioskiem z dnia 24 maja 2010 r. A. K. zwróciła się do Starosty [...] o sprostowanie mapy ewidencyjnej obrębu [...] w zakresie dotyczącym działki nr 1503/2, stanowiącej jej własność. A. K. podniosła, że z mapy ewidencyjnej wynika, jakoby sporna część gruntu należeć miała do działki nr 1505/2, będącej własnością G. L. tymczasem według wnioskodawczyni stanowi ona integralną część działki nr 1503/2. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Starosta [...] wprowadził zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] w celu doprowadzenia do zgodności ze stanem prawnym – uwłaszczeniowym. Od tej decyzji G. L. złożyła odwołanie. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. WINGiK uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta [...] w dniu [...] września 2011 r. wydał decyzję, którą wprowadził zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] doprowadzając do zgodności ze stanem prawnym - uwłaszczeniowym. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przedmiotem sporu jest część działki w kształcie trójkąta na aktualnej mapie wchodząca do działki nr 1505/2. Starosta wskazał, że ze zgromadzonej w trakcie postępowania dokumentacji wynika, że przebieg granicy pomiędzy działkami nr 1503/2 i 1505/2, wykazany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] jest niezgodny z mapą z 1961 r., według której dokonywane były uwłaszczenia z 1961 r. Podczas odnowienia operatu ewidencji gruntów i budynków w 1984 r. został zmieniony przebieg części granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami i część działki nr 1503/2 (sporny "trójkąt") błędnie została włączona do działki nr 1505/2. W ocenie organu powodem zmiany była błędnie wykreślona granica na pierworysie mapy zasadniczej następnie przeniesiona na mapę ewidencyjną, będącą pochodną mapy zasadniczej. Organ stwierdził, że ze sporządzonych fotografii oraz oględzin wynika, że także w terenie granica pomiędzy działkami nr 1503/2 i 1505/2 przebiega w linii prostej ( zamiast w ukośnej), co jest zgodne z mapą uwłaszczeniową. W związku z tym powierzchnia działki nr 1503/2 powinna ulec zwiększeniu, zaś działki nr 1505/2 zmniejszeniu o 14 m2 . W odwołaniu G. L. wniosła o uchylenie decyzji Starosty [...]. W uzasadnieniu skarżąca zakwestionowała ustalenia organu o niezgodności granicy wykreślonej na mapie ewidencji gruntów ze stanem prawnym – uwłaszczeniowym. G. L. podniosła, że posiada trzy odrysy z map zasadniczych, sporządzone już po wydaniu decyzji uwłaszczeniowych, na których wykreślona jest ukośna granica pomiędzy działkami nr 1503/2 i 1505/2. Według skarżącej materiały dowodowe, na które powołuje się Starosta w swej decyzji nie są wiarygodne i nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu faktycznego. Skarżąca nie zgodziła się także ze stwierdzeniem organu I instancji, że powierzchnia wynikająca z korekty przebiegu granicy, wynosząca 14 m2 nie mogła zostać uwzględniona w wykazie zmian gruntowych, gdyż według skarżącej we wszystkich dotychczasowych mapach sporny kawałek gruntu jest uwidoczniony. Ponadto skarżąca podniosła, że zmiana granicy z ukośnej na prostą pozbawi ją możliwości wjazdu na działkę uprawną oraz utrudni wykonywanie czynności rolniczych. WINGiK decyzją z dnia [...] grudnia 2011 roku, opisaną na wstępie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji i podtrzymał w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zaznaczył, że prowadzenie ewidencji gruntów i budynków polega na utrzymaniu operatu ewidencyjnego w stanie aktualności czyli zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, a ustalenia organu I instancji są zgodne z tymi dokumentami. W skardze G. L. wniosła o uchylenie w całości decyzji WINGiK i poprzedzającej ją decyzji Starosty. W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała swoje stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżąca podniosła, że w odrysach map zasadniczych, które zostały sporządzone po wydaniu decyzji uwłaszczeniowych widnieje ukośna granica pomiędzy przedmiotowymi działkami zamiast granicy w linii prostej. Według skarżącej granica zawarta w odrysach map zasadniczych jest granicą właściwą i za niezgodne z rzeczywistością należy uznać stanowisko organu I instancji, mówiące o tym, że granica zawarta w ewidencji gruntu jest niezgodna z mapą uwłaszczeniową. W ocenie skarżącej materiały dowodowe, na które powołuje się Starosta w swej decyzji nie odzwierciedlają stanu faktycznego. Ponadto w wyniku wydanych decyzji skarżąca zostanie pozbawiona swobodnego wyjazdu na działkę rolną a wykonywanie czynności rolniczych będzie utrudnione. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpatrzeniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że na tzw. mapie uwłaszczeniowej, tj. mapie obowiązującej w czasie uwłaszczeń w oparciu o ustawę z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1972 r. Nr 49, poz. 317), granica między działkami 1503 a 1505 przebiegała w taki sposób, że sporny "trójkąt" należał w całości do działki 1503. Na działkę ewidencyjną nr 1503 obręb [...] w dniu 22 września 1975 r. został wydany akt własności ziemi nr [...]. Dokument ten stwierdzał nabycie prawa własności tej nieruchomości przez W. B. Z kolei akt własności ziemi z dnia 18 października 1977 r. nr [...] potwierdzał nabycie z mocy samego prawa przez J. W. prawa własności nieruchomości oznaczonej nr 1505. Aktualny przebieg granicy pomiędzy działkami 1503/2 i 1505/2 na gruncie jest zgodny z jej przebiegiem pomiędzy dawnymi działkami 1503 i 1505 (z których w/w działki powstały) na mapie uwłaszczeniowej. Taki był także przebieg granicy na mapie katastralnej w skali 1:2880. W dokumentach i materiałach źródłowych znajdujących się w zasobach Starostwa Powiatowego nie ma takiego, który uzasadniałby legalne "odłączenie" spornego trójkąta gruntu od działki 1503 lub 1503/2 i "przyłączenie" go do działki 1505 lub 1505/2. Jak ustalił organ I instancji podczas odnawiania ewidencji gruntów granica pomiędzy działkami 1503/2 i 1505/2 na obecnie obowiązującej mapie w skali 1:2000 została skonstruowana na podstawie szkicu polowego wykonanego podczas opracowywania mapy zasadniczej. Podczas przeprowadzonego w 1984 r. odnowienia operatu ewidencji gruntów i budynków został popełniony błąd przy wykreśleniu granicy na pierworysie mapy zasadniczej, a następnie mapie ewidencyjnej będącej jej pochodną. Ze znajdującego się w aktach organu II instancji operatu geodezyjnego pomiaru uzupełniającego działki 1505/1 wykonanego przez inż. geodetę Z. S. l.ks.rob [...] zawierającego mapę uzupełniającą, sporządzonego na potrzeby podziału działki 1505 na 1505/1 i 1505/2 wynika, że na niej sporny "trójkąt" został włączony do jeszcze innej działki stanowiącej drogę dojazdową m.in. do działki 1503/2 i 1505/2. Na tej mapie, której kserokopię skarżąca dołączyła do odwołania kształt działki 1505/2 jest zbliżony do prostokąta i – jeszcze raz podkreślić należy – sporny "trójkąt" nie jest częścią działki 1505/2. Pozostałe dokumenty, których kserokopie załączono do odwołania nie są dokumentami stricte geodezyjnymi lecz miały służyć realizacji inwestycji budowlanych. Jak to wyżej wskazano – żaden ze znajdujących się w aktach dokumentów nie uzasadnia legalnej zmiany przebiegu granicy pomiędzy działkami 1503/2 i 1505/2 w odniesieniu do jej przebiegu, jaki miała na mapie uwłaszczeniowej. Jeśli więc aktualny przebieg części tych granic jest wynikiem błędu i nie ma żadnego oparcia w dokumentach i materiałach źródłowych będących w zasobach Starostwa, to zasadne było zniwelowanie popełnionego błędu i przywrócenie stanu, który wynika z tych dokumentów i materiałów znajdujących się w zasobach. W tym celu została wykonana stosowna dokumentacja geodezyjna przez geodetę uprawnionego M. C. Zgodnie z art. 24 ust. 1 P.g.ik. operat ewidencyjny zawiera informacje m.in. o gruntach. Operat ten składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Stosownie do art. 20 ust. 1 pkt 1 P.g.ik. ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów – m.in. ich położenia, granic i powierzchni. Według § 36 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 – zwanego dalej Rozporządzeniem) przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym, 2) w celu podziału nieruchomości, 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z § 44 pkt 2 Rozporządzenia, do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych (§ 47 ust. 1 Rozporządzenia). Zgodnie z § 47 ust. 3 Rozporządzenia w przypadku gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy. W toku takiego właśnie postępowania Starosta ustalił, że zgodnie z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi przebieg linii granicznych pomiędzy działkami 1503/2 i 1505/2 powinien być zgodny z ich przebiegiem na mapie uwłaszczeniowej, co dodatkowo koresponduje z rzeczywistym aktualnym stanem na gruncie opisanym w protokole oględzin. Żaden z dokumentów czy materiałów dostępnych Staroście i znajdujących się w przedstawionych Sądowi aktach nie uzasadniał przebiegu granicy między w/w działkami w sposób dotychczasowy, a stan taki był wynikiem błędu. Ponieważ aktualnie ani w ustawie ani w Rozporządzeniu nie ma przepisów regulujących wprost zasady prostowania błędów w ewidencji, w ocenie Sądu umożliwiają to jednak wyżej powołane przepisy w ramach tzw. aktualizacji zdefiniowanej w przytoczonym § 44 pkt 2 Rozporządzenia. Jak wynika z ustaleń organów, zmiana przebiegu granicy w stosunku do mapy uwłaszczeniowej była wynikiem błędu popełnionego w czasie odnowienia operatu ewidencji gruntów w 1984 r., co uzasadnia zarzut skarżącej dotyczący później pozyskiwanych z operatu odrysów z tej mapy, na których powielano błędy. Nie zasługiwał też na uwzględnienie zarzut skargi, iż zmiana w ewidencji dokonana przez organy pozbawi ją wyjazdu na działkę rolną i wykonanie zwykłych czynności rolniczych. Ewidencja gruntów nie tworzy stanu prawnego lecz go jedynie odzwierciedla. Kwestie odpowiedniego dostępu do innych nieruchomości nie należą do zagadnień prawa administracyjnego lecz cywilnego, nie mogły mieć więc żadnego wpływu na wynik postępowania ani zakres podejmowanych w toku postępowania czynności. Nie miały one także znaczenia dla oceny zasadności wniosku A. K. Jeśli skarżąca kwestionuje fakt, że sporny trójkąt gruntu będący pochodną przebiegu granic wynikającego z dostępnych organowi dokumentów i materiałów źródłowych (w tym związanych z nabyciem prawa własności) jest przedmiotem prawa własności aktualnego właściciela działki 1503/2, to kwestia ta może być przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym, który jest uprawniony do rozstrzygania takich sporów. Dokumentacja powstała w toku postępowania rozgraniczeniowego (którego pierwszym etapem jest postępowanie administracyjne) lub o własność może być podstawą do ujawnienia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Ponieważ Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, o których mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a. skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.