II SA/Rz 161/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2015 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 161/15 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi J. G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], wydana w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydano w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wnioskiem z dnia 24 lutego 2014 r. A. Sp.j. z/s [...] (dalej: "Spółka") zwróciła się do Burmistrza Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gastronomicznego wraz z infrastrukturą techniczną, wiaty na śmietnik, zjazdu publicznego, słupa reklamowego podświetlanego oraz przebudowie drogi miejskiej (ul. K.), na działkach nr 2471, 2472, 2474/3, 2474/4, 2474/5, 2474/6, 229 i 2640/2 w J. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla budowy budynku gastronomicznego oraz obiektów infrastruktury towarzyszącej temu budynkowi w skład której wchodzi: zjazd publiczny, miejsca postojowe i drogi wewnętrzne na obszarze planowanej inwestycji, oświetlenie uliczne terenu inwestycji oraz wolnostojące podświetlone urządzenie reklamowe. Jednocześnie umorzył postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w części dotyczącej budowy przyłączy do planowanego budynku gastronomicznego, przyłącza do podświetlanego urządzenia reklamowego, budowy obiektów małej architektury (osłony śmietnikowej), przebudowy sieci infrastruktury technicznej uzbrojenia terenu, przebudowy ul. K. w istniejących liniach rozgraniczających oraz budowy stacji transformatorowej. W uzasadnieniu podał, że wniosek inwestora, w zakresie budowy budynku gastronomicznego wraz z infrastrukturą oraz wolnostojącego urządzenia reklamowego był kompletny i spełniał wymogi określone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."). Na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, planowane zamierzenie budowlane nie stanowi inwestycji celu publicznego, a zatem sposób zagospodarowania terenu winien zostać ustalony w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że spełnione są wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p., warunkujące uzyskanie decyzji, co obligowała do wydania wnioskowanej decyzji. Odnosząc się zaś do pozostałych obiektów i urządzeń objętych wnioskiem podał, że za wyjątkiem budynku stacji transformatorowej ich realizacja w świetle uwarunkowań ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej: "u.P.b.") nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem nie wymaga również uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Realizacja stacji transformatorowej stanowi natomiast zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm., dalej: "u.g.n.") budowę inwestycji celu publicznego, a zatem określenie warunków zabudowy dla jej realizacji winno nastąpić nie w decyzji o warunkach zabudowy, lecz decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odwołania od tej decyzji wniosła Spółka oraz I. K. Zdaniem Spółki wydana decyzja pozostaje w sprzeczności z wnioskiem inwestora gdyż planowane przyłącza, w zakresie których organ umorzył postępowanie stanowią w istocie elementy wewnętrznych sieci. Ponadto jeżeli wniosek o pozwolenie na budowę obejmuje więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć również wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest zobowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego, a zatem roboty polegające na budowie budynku wraz z przyłączami oraz przebudowie istniejących sieci mogą być traktowane jako jedno zamierzenie inwestycyjne. I.K. zarzuciła zaś błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, skutkujące wadliwym, a co najmniej przedwczesnym uznaniem, że w sprawie zachodzą wszystkie przesłanki określone przepisami u.p.z.p. warunkujące wydanie decyzji dla wnioskowanego przedsięwzięcia. W zaskarżonej decyzji nie określono również wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, co biorąc pod uwagę charakter planowanej działalności, skutkuje wadą wydanego aktu. Lokal gastronomiczny będzie bowiem negatywnie oddziaływał na spokój i ciszę okolicy, a ponadto możliwe, że zwiększy natężenie ruchu, co wpłynie na bezpieczeństwo. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Kolegium uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego w opisywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów w stopniu uniemożliwiającym wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Organ I instancji pomimo tego, że wniosek Spółki nie czynił zadość wymaganiom stawianym art. 52 ust. 2 u.p.z.p., nie wezwał inwestora do jego uzupełnienia i sprecyzowania jego zakresu. We wniosku nie wskazano w sposób jednoznaczny, jakie roboty budowlane planuje zrealizować wnioskodawca na działkach będących drogami publicznymi, zaś organ I instancji w zasadzie sam zinterpretował zakres wniosku i na co słusznie wskazała Spółka w odwołaniu, pominął część planowanej inwestycji. Uchybienie to powoduje, że wydana decyzja nie rozstrzyga sprawy co do całości wniosku i co również istotne, mogła zostać wydana bez udziału wszystkich stron postępowania. W przypadku bowiem objęcia wnioskiem działki nr 229 na całej jej szerokości rozważyć należy czy właściciele działek położnych po przeciwnej stronie ulicy nie posiadają interesu prawnego w sprawie. Natomiast w zakresie dotychczas ustalonych stron postępowania Kolegium wskazało na konieczność ustalenia w sposób zgodny z regułami K.p.a. spadkobierców po zmarłej stronie – I. G., o której śmierci organ miał wiedzę w dacie wydania kwestionowanej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. G. wniósł o poddanie kontroli Sądu zaskarżonej decyzji Kolegium. Nie stawiając konkretnych zarzutów kwestionowanej decyzji, w obszernych wyjaśnieniach wskazał na nieprawidłowości w funkcjonowaniu szeroko pojętego aparatu administracji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga J. G. została uwzględniona z przyczyn, które Sąd obowiązany był dostrzec z urzędu. W pierwszej kolejności wypada wyjaśnić, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Wydając w niniejszej sprawie decyzje organy administracji stosowały przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.; zwana dalej u.p.z.p.), oraz w przepisy wykonawcze do tego aktu w postaci rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; zwane dalej rozporządzeniem). Podstawę materialno-prawną decyzji o warunkach zabudowy stanowi w szczególności art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Według jego treści, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przesłanki wydania dla wnioskodawcy decyzji pozytywnej określa przepis art. 61 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Istotne znaczenie w niniejszej sprawie odgrywa także przepis art. 59 ust. 2 u.p.z.p. Otóż nakazuje on stosować art. 59 ust. 1 u.p.z.p. także do takiej zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, za wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Z powyższej regulacji wynika jednoznacznie, iż decyzja o warunkach zabudowy jest wymagana w odniesieniu do każdej nie tymczasowej i nie jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, choćby nie wiązała się ona z obowiązkiem posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę. Ze względu na dostrzeżone przez Sąd uchybienia w działaniach organów nie sposób pominąć także definicji inwestycji celu publicznego określonej w art. 2 pkt 5 u.p.z.p., która pod tak nazywaną inwestycją nakazuje rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, z późn. zm.; zwana dalej u.g.n). Żaden z zarzutów skargi J. G. nie okazał się zasadny. Sąd nie będąc związany granicami wniesionej skargi po przeprowadzeniu kontroli zaskarżonej do WSA decyzji SKO oraz decyzji Burmistrza Miasta [...] obowiązany był treścią powołanego wyżej art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a. uchylić te rozstrzygnięcia z uwagi na ewidentne naruszenia przepisów prawa materialnego jak i procesowego, które miały wpływ na ustalony przez Organy wynik sprawy. SKO zastosowało w niniejszej sprawie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...]. Według WSA dostrzeżone przez SKO uchybienia przepisów prawa nie były jedynymi, jakimi obarczona była decyzja Organu pierwszej instancji. Pominięcie przez SKO tych uchybień miało wpływ na wynik sprawy, bowiem Organ pierwszej instancji ponownie prowadząc swe postępowanie nie byłby zobowiązany je wyeliminować. Ponadto decyzja SKO w zakresie w jakim wskazuje na konieczność ponownego wyjaśnienia zamiarów inwestora narusza art. 7, 77 K.p.a., a tym samym art. 138 § 2 K.p.a. Dlatego pomimo, że decyzja ta ma charakter kasacyjny nie mogła pozostać w obrocie prawnym. Sąd nie może zaakceptować wszystkich tych ustaleń SKO, które stanowiły o uchyleniu decyzji Burmistrza. Otóż zdaniem Sądu nie było koniecznym wyjaśnianie zakresu złożonego wniosku o wydanie decyzji o warunki zabudowy w granicach dotyczących przebudowy ul. K. oznaczonej jako działka nr 229 oraz zmiany sposobu zagospodarowania terenu ul. L. oznaczonej jako działka nr 2640/2. Inwestor, czyli Spółka A., we wniosku z dnia 24 stycznia 2014 r. w sposób wyraźny wskazała, że jej zamiar inwestycyjny polega na przebudowie drogi miejskiej ul. K. oznaczonej jako działka 229 oraz przebudowie kolidującej infrastruktury technicznej na terenie m.in. działki nr 2640/2 tj. ul. L. Zamiarem Spółki nie jest więc przebudowa części drogi ul. L. tylko przebudowa znajdującej się tam infrastruktury technicznej. Taki zamiar Spółki znajduje potwierdzenie także w charakterystyce projektowanej zabudowy. Z tej przyczyny inwestor oznaczył na załączniku do swego wniosku część obszaru ul. L. Poza tym, SKO podniosło w swej decyzji to, że Spółka nie oznaczyła żadnych danych dotyczących planowanej przebudowy ul. K. jak również przebudowy ul. L. Tymczasem również w charakterystyce projektowanej zabudowy Spółka pisze, że przebudowa ul. K. ma wynikać z budowy zjazdu publicznego z tej drogi miejskiej. Dlatego też nie są zrozumiałe zalecenie SKO aby wyjaśniać to, co już wynika z przedłożonego wniosku o wydanie decyzji, w którym inwestor wskazuje, że chodzi mu o przebudowę kolidującej infrastruktury technicznej znajdującej się m.in. na działce nr 2640/2 (ul. L.) oraz przebudowę ul. K. poprzez budowę zjazdu. SKO pisze również o tym, że z jednej strony inwestor we wniosku wystąpił o ustalenie warunków zabudowy na przebudowę, a z drugiej strony w odwołaniu inwestor kwestionuje warunek decyzji dotyczący rozbudowy tej drogi i skrzyżowania. Otóż Kolegium nie powinno dziwić się tym zastrzeżeniom odwołania Spółki skoro przebudowa i rozbudowa obiektu budowalnego nie są w świetle prawa publicznego tożsamymi ze sobą robotami budowlanymi, co wynika z prostego zestawienia definicji tych robót wynikających z art. 3 pkt 7 i 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W przypadku dróg publicznych są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego, co zdaniem WSA może zaistnieć na skutek budowy zjazdu z drogi publicznej. Budowa zjazdu z drogi publicznej może wymuszać przebudowę tej drogi. SKO nakazując przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie dotyczącym przebudowy ul. K. w związku z realizacja zjazdu z tej drogi oraz przebudową kolidującej infrastruktury technicznej naruszyło art. 7, 77 i 80 K.p.a., a także art. 138 § 2 K.p.a., skoro wymagało od Organu pierwszej instancji ustalania faktów wynikających wprost ze złożonego przez inwestora wniosku. Poza tym, ewentualne wątpliwości SKO mogło usunąć poprzez zastosowanie art. 136 K.p.a. i wezwanie Spółki do jednoznacznego sprecyzowania zamiarów inwestycyjnych, czy obok przebudowy związanej z budową zjazdu na nieruchomość przylegającą do drogi, jego zamiary obejmują także rozbudowę ul. K. Zgodzić się zaś wypada ze stanowiskiem SKO co do oceny nałożonego decyzją Burmistrza na Spółkę warunku uzależniającego wykonanie zjazdu z ul. K. od rozbudowy odcinka ul. K. wraz z rozbudową skrzyżowania tej ulicy i ul. L. celem uzyskania parametrów technicznych zgodnych z przepisami technicznymi. Organ pierwszej instancji nie miał w niniejszej sprawie kompetencji do tego aby nakładać na inwestora powyższe obowiązki, które ciążą z mocy przepisów prawa na właścicielu drogi publicznej. To do właściciela drogi czyli m.in. do gminy należą sprawy budowy a w tym rozbudowy dróg publicznych o czym stanowi art. 20 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Organ Gminy nie może w decyzji o warunkach zabudowy przerzucać na inwestora tych zadań publicznych, które w świetle obowiązującego prawa ciążą na nim jako na zarządcy drogi. Trafnie zwraca na to uwagę SKO powołując się w tym zakresie na adekwatne orzecznictwo sądów administracyjnych w postaci wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 marca 2012 r., o sygn. akt II SA/Kr 1706/11, LEX nr 1138551. Zasadnie także Kolegium zwróciło w swej decyzji uwagę na niewyjaśnioną kwestie ostateczności postanowienia GDDKiA nr 234, z dnia 25 lipca 2014 r., a także konieczność ustalenia przez Organ pierwszej instancji następców prawnych po zmarłej I. G. Zarówno SKO jak i Organ pierwszej instancji stwierdzając w swych decyzjach, że budowa przyłączy jak i przebudowa drogi publicznej nie wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy narusza przytoczony wyżej art. 59 ust. 2 u.p.z.p. Podkreślić wypada, że brak ustawowego obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę nie oznacza, że jest on jednocześnie zwolniony od obowiązku pozyskania decyzji o warunkach zabudowy, o czym w sposób jednoznaczny i oczywisty przesądza ta regulacja u.p.z.p. Powyższy przepis nie został powołany przez Organy obu instancji a tym samym poddany wykładni i stosowaniu. Przytoczone w uzasadnieniach decyzji administracyjnych przepisy ustawy - Prawo budowlane, nie mogą wyłączać w odniesieniu do wyrażonego przez Spółkę zamiaru budowy przyłączy i przebudowy drogi stosowania art. 59 ust. 2 u.p.z.p. Organy obu instancji w ogóle nie rozważały czy budowa określonych we wniosku przyłączy i przebudowa drogi spowoduje zmianę sposobu zagospodarowania terenu, a tym samym ich decyzje naruszają również przepis art. 105 § 1 K.p.a., w oparciu o który organ pierwszej instancji umorzył postępowanie zaś SKO nie kwestionując tego sposobu rozstrzygnięcia taki sposób zakończenia postępowania zalegalizowało. Organy dopuściły się również naruszenia normy prawa materialnego w postaci art. 2 pkt 5 u.p.z.p. stwierdzając, że budowa stacji transformatorowej wraz z zasilaniem energetycznym stanowi inwestycję celu publicznego. Taki pogląd w sposób wyraźny wyraził w swej decyzji Burmistrz [...], zaś SKO nie podważając go w swym uzasadnieniu w pełni go zaakceptowało. Zdaniem Sądu, ponieważ w/w inwestycja ma służyć potrzebom funkcjonowania obiektu projektowanego przez Spółkę (budynek gastronomiczny), to w konsekwencji nie sposób uznać, że budowa opisanego wyżej urządzenia technicznego ma jakiekolwiek znaczenie dla ogółu wspólnoty gminy czy innego podmiotu publicznego jak wymaga tego art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Organy pominęły wyraźnie, że dla uznania inwestycji jako celu publicznego musi w jej ramach zostać realizowany cel publiczny a nie jedynie cele prywatnego inwestora, choćby pokrywały się z przedsięwzięciami wskazanymi w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Innymi słowy, art. 2 pkt 5 u.p.z.p. wymaga dodatkowo aby inwestycja miała znaczenie lokalne lub ponadlokalne lub krajowe. Tylko wówczas będzie ją można zakwalifikować jako zaspokajającą potrzeby publiczne, w tym uzasadniającą wywłaszczenie nieruchomości. Takiego znaczenia nie można przypisać obiektowi realizowanemu przez Spółkę, stąd umorzenie w tym zakresie postępowania administracyjnego przez Organ pierwszej instancji przy jednoczesnej aprobacie tego rozstrzygnięcia dokonanej przez SKO, narusza także art. 105 § 1 K.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organ pierwszej instancji określając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dopuścił się także obrazy przepisów rozporządzenia. Jednocześnie żadne z tych naruszeń nie zostało przez SKO dostrzeżone, co automatycznie przekłada się na wadliwość zaskarżonej do WSA decyzji Kolegium. Innymi słowy, Kolegium pomimo ciążącego na nim obowiązku nie przeanalizowało całości wydanego przez Burmistrza rozstrzygnięcia. Po pierwsze, Organ pierwszej instancji wyznaczył wskaźnik powierzchni planowanej zabudowy usługowej w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem do 40%. Tym samym, inwestor został uprawniony do tego aby wskaźnik ten dowolnie zmniejszyć poniżej granicy 40%. Na takie określanie wskazanego wskaźnika nie pozwala jednak regulacja § 5 ust. 1 rozporządzenia, która zdaniem Sądu wymaga bardziej dokładnego określenia wskazanej wartości. Po drugie, Organ wyznaczył w swej decyzji szerokość elewacji frontowej budynku gastronomicznego do 40 m, co powoduje że dopuścił także wartości mniejsze niż 40 m. Tymczasem Organ związany § 6 ust. 1 rozporządzenia ma zdecydowanie bardziej jednoznacznie określić szerokość elewacji frontowej na podstawie analizy urbanistycznej wskazującej średnią szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z uwzględnieniem tolerancji do 20%. (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 stycznia 2012 r., o sygn. akt II SA/Kr 1527/11, LEX nr 1107937). Ponadto z treści analizy nie wynika aby średnia szerokość elewacji frontowej istniejącej zabudowy wynosiła 40 m zaś sama analiza urbanistyczna nie dopuszcza odstąpienia od istniejącej średniej, jak wymaga tego § 6 ust. 2 rozporządzenia. Z tej przyczyny kontrolowane przez Sąd decyzje naruszają w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Po trzecie, w podobny do opisanego wyżej sposób naruszono § 7 ust. 1 rozporządzenia określając wysokość planowanego budynku gastronomicznego do 12 m, pozwalając inwestorowi wznieść ten budynek z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa. Wykładnia celowościowa przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w związku z § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że wysokość gzymsu, attyki lub górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego obiektu organ musi wyznaczyć w sposób konkretny lub w określonych przypadkach określić parametry wysokości od - do. Poza tym, uzasadnienie wybranego wariantu powinno wynikać z treści analizy, która w niniejszej sprawie nie wskazuje dokładnej wysokości istniejącej zabudowy sąsiedniej. W ten sam błędny sposób określono w decyzji wysokość urządzenia reklamowego. Po czwarte, organ pierwszej instancji nie wyjaśnił na czym oparł swe rozstrzygnięcie dopuszczając powierzchnię dachu spadzistego budynku do 30 % całkowitej powierzchni dachu (§ 8 rozporządzenia). Tekst analizy znajdującej się w aktach sprawy nie uprawnia Organu do dokonywania takiego ustalenia bowiem nie przedstawia aby taka właśnie wartość występowała na terenie objętym analizą. Sąd zwraca uwagę, że określając ten wskaźnik organ może opierać się wyłącznie na geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, co tym samym nie uprawnia go do wprowadzania ograniczeń niewystępujących w obszarze objętym tym dokumentem. W przekonaniu WSA niedopuszczalne jest określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego), albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych (np. istniejąca wysokość, obecna szerokość itd.). W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne (zarówno co do rodzaju inwestycji, jak i parametrów) dla obiektów występujących w obszarze analizowanym (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 czerwca 2014 r., o sygn. II SA/Rz 919/13). Dlatego ponownie rozpatrując złożony wniosek, Organy winny zważyć, iż co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych według rozporządzenia, jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości. Ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego (wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 września 2012 r., o sygn. akt II SA/Kr 869/12). Jednocześnie, tak jak w niniejszej sprawie, decyzja nie określająca dolnej granicy parametrów inwestycji wprowadzając w tym zakresie zbyt dużą dowolność, może skutkować naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez rzeczywiste zezwolenie dla inwestora na odstąpienie od warunków dobrego sąsiedztwa. Organy obu instancji dopuściły się naruszenia obowiązujących regulacji prawa materialnego oraz procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy akceptując w swej kasacyjnej decyzji dość oczywiste uchybienia przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia, doprowadziłby do ponownego wydania aktu nielegalnego, a tego nie można pogodzić z ideą państwa prawnego. Dlatego skasowanie wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć było konieczne, a przede wszystkim uzasadnione treścią art. 134 § 1, 135, 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Organy ponowne prowadząc w niniejszej sprawie postępowanie obowiązane będą uwzględnić dostrzeżone wyżej nieprawidłowości w wykładni i stosowaniu przepisów prawa. Z powołanych wyżej względów orzeczono na podstawie art. 134 § 1, 135, 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a.