II SA/Rz 1614/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie SNSA Stanisław Śliwa WSA Paweł Zaborniak Protokolant referent Katarzyna Kubik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2022 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zamiaru budowy budynków rekreacji indywidualnej - skargę oddala - II SA/Rz 1614/21 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem kontroli Sądu zainicjowanej skargą D.W. jest decyzja Wojewody z [...] września 2021 r. nr [...] dotycząca zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zamiaru budowy budynków rekreacji indywidualnej. Wydanie tej decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W dniu [...] lipca 2020 r. do Starostwa Powiatowego w [....] wpłynęło zgłoszenie D.W. budowy dwunastu budynków rekreacji indywidualnej o pow. do 35 m² na działce ewidencyjnej nr 1712/11 w [...] wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z tytułu współwłasności, opisem technicznym budynków oraz mapą do celów projektowych. Postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Starosta nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia w terminie do 28 sierpnia 2020 r. brakujących dokumentów zgłoszenia poprzez przedłożenie poprawnie wypełnionego zgłoszenia (w zakresie skorygowania nazwy budynków do budowy zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane) i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania terenem na cele budowlane oraz opisu projektowanego przedsięwzięcia we wskazanym zakresie. W zakreślonym terminie inwestor uzupełnił braki wskazując, iż [...] września 2020 r. zostanie rozpoczęta budowa "wolnostojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni do 35 m² przeznaczonego do okresowego wypoczynku". Wezwaniem z [...] sierpnia 2020 r. Starosta na podstawie art. 50 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) zobowiązał zgłaszającego do złożenia do [...] września 2020 r. wyjaśnienia dotyczącego podania jednoznacznej ilości projektowanych budynków. W odpowiedzi z [...] sierpnia 2020 r. inwestor wskazał, iż "jednoznacznie na działce nr 1712/11 w miejscowości [...] zostanie rozpoczęta budowa sześciu wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m²", dołączając do pisma mapę do celów projektowych z projektem usytuowania poszczególnych budynków wraz z instalacjami oraz opisem technicznym. [...] sierpnia 2020 r. do Starosty wpłynęło także zawiadomienie osoby fizycznej wskazujące, iż podczas budowy na zgłoszenie domków letniskowych na działce nr 1712/11 o pow. ok. 0,35 ha w [...] zostały wykonane prace ziemne polegające na wykopaniu i wylaniu 12 ław fundamentowych, co narusza art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane; pismo to 26 sierpnia 2020 r. zostało przez Starostę przekazane Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Wydaną [...] sierpnia 2020 r. na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej: u.P.b.) oraz art. 104 k.p.a. decyzją nr [...] Starosta zgłosił sprzeciw w sprawie zamiaru budowy 6 budynków rekreacji indywidualnej wolnostojących parterowych do okresowego wypoczynku o powierzchni zabudowy do 35 m², usytuowanych na działce nr 1712/11 w [...]. W jej uzasadnieniu wskazał, iż analiza złożonych wyjaśnień i uzupełnień zgłoszenia wskazuje na ich niespójność wynikającą z rozbieżności w dokumentach. Inwestor skorygował ilość budynków do 6 sztuk, natomiast w bilansie terenu część danych nada dotyczy 12 budynków (wskaźnik powierzchni zabudowy 420/3603). W opisie kąty pochylenia połaci dachu wynoszą 39,5°, natomiast na rysunkach 30°. Dodatkowo zwrócił uwagę na przekazane wg właściwości - na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. - do PINB pismo które wpłynęło w trakcie postępowania, dotyczące prowadzonych na terenie działki nr 1712/11 prac budowlanych polegających na wykonaniu fundamentów pod domki letniskowe. We wniesionym odwołaniu D.W. reprezentowany przez pełnomocnika (adwokata) zaskarżył w całości decyzję Starosty z [...] sierpnia 2020 r. oraz postanowienie Starosty z [...] sierpnia 2020 r. nakładające na niego obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 8, art. 10 § 1, art. 50 oraz art. 81a § 1 k.p.a., a także naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazując art. 30 ust. 2, 5 i 5c u.P.b. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. lub uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu podniósł, że w doktrynie wskazuje się, iż ocena prawidłowości przedstawionych dokumentów wymaga odwołania się do wiedzy technicznej, co wyklucza możliwość swobodnego uznania administracyjnego. Wskazał, że ustawa nie stawia wymogu, aby szkice i rysunki zostały sporządzone przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Dodatkowo podkreślił, iż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało oparte także na piśmie osoby trzeciej, która zwróciła się do organu o przeprowadzenie kontroli prowadzonych prac budowlanych. Brak jest przepisu, który pozwoliłby organowi wnieść sprzeciw w formie decyzji w oparciu o niezweryfikowane informacje pochodzące od osoby trzeciej. Skarżący wywiązał się należycie z nałożonych przez Starostę obowiązków, a ewentualne rozbieżności nie powinny powodować dyskwalifikacji zgłoszenia, gdyż to organ pierwszej instancji popełnił błąd nie wzywając inwestora do wyjaśnienia powstałych wątpliwości, co spowodowało brak możliwości wypowiedzenia się przez niego co do zebranych materiałów. Decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 25 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 54/21 w wyniku skargi D.W. uchylił decyzję Wojewody z [...] listopada 2020 r. wskazując, że organ drugiej instancji pomimo podnoszonych w tym zakresie zarzutów i obowiązku ponownego przeprowadzenia postępowania ograniczył się wyłącznie do oceny stanowiska organu pierwszej instancji, naruszając w ten sposób art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Ewentualne wątpliwości organu drugiej instancji mogły zostać wyjaśnione w postępowaniu przed tym organem włącznie z możliwością wykorzystania art. 136 k.p.a. Upływ terminu do wniesienia sprzeciwu skutkował niemożnością orzekania przez ten organ reformatoryjnie, ale nie zwalniał organu z obowiązku orzekania merytorycznie, czego w sprawie zabrakło. Organ drugiej instancji nie wyjaśnił w sposób dostateczny zasadności skierowanego do skarżącego żądania uzupełnienia braków wskazanych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 30 ust. 5c u.P.b. i nie skonfrontował ich z przepisami technicznymi oraz nie wyjaśnił kwestii ewentualnego rozpoczęcia robót budowlanych, które może stanowić samodzielną podstawę do zgłoszenia przez organ sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 u.P.b. Zmiana podstawy prawnej wniesienia sprzeciwu na etapie postępowania odwoławczego nie prowadzi do zmiany przedmiotu decyzji, w konsekwencji organ drugiej instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji ma możliwość wskazać na inny przepis prawa stanowiący o konieczności wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organu II instancji został zobligowany do przeprowadzenia postępowania w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia powstałych wątpliwości i w zależności od jego wyników utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, bądź uchylenia i umorzenia postępowanie w sprawie. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Wojewoda wskazaną na wstępie decyzją z [...] września 2021 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 30 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 5 u.P.b. - utrzymał w mocy decyzję Starosty z [...] sierpnia 2020 r. W uzasadnieniu wskazał, że [...] września 2020 r. weszła w życie nowelizacja u.P.b., jednak w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Mając na uwadze związanie na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.) wskazaniami co do dalszego postępowania i oceną prawną wynikającą z uzasadnienia wyroku II SA/Rz 54/21, organ odwoławczy przystąpił w pierwszej kolejności do wyjaśnienia kwestii ewentualnego rozpoczęcia procesu inwestycyjnego przez inwestora. Potencjalne potwierdzenie tego faktu prowadziłoby bowiem do uznania, iż kwestia uzupełniania zgłoszenia na etapie odwoławczym w oparciu o art. 136 k.p.a. stałaby się zbędna. W związku z tym organ odwoławczy pismem z [...] sierpnia 2021 r. wystąpił do PINB o udzielenie informacji, czy organ ten dokonał stosownych czynności kontrolnych w związku z pismem które wskazywało na etapie postępowania przed Starostą, że na terenie działki inwestora "zostały wykonane prace ziemne polegające na wykopaniu i wylaniu 12 ław (fundamentów) pod domki letniskowe. W odpowiedzi na powyższe [...] sierpnia 2021 r. PINB poinformował o przeprowadzonych czynnościach oraz przesłał decyzję z [...] grudnia 2020 r. nr [...], umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych (w decyzji tej wskazano, że czynności kontrolne w terenie przeprowadzono [...] października 2020 r. ustalając, że na ww. działce zostały wykonane roboty przygotowawcze pod planowaną inwestycję. Od strony południowo – wschodniej, tj. od strony wjazdu na działkę na długości 80 m i szerokości 2 m teren został utwardzony, od strony południowo - zachodniej usunięta została warstwa humusu grubości 0,30 m, natomiast pozostała cześć ziemi została rozplantowana na terenie działki. Ponadto stwierdzono, że przy granicy z działką 695/28 i 695/30 złożone zostały deski szalunkowe oraz przygotowano stanowisko zbrojarskie. W dniu kontroli D.W. oświadczył, że pod planowaną inwestycję przygotowane zostało stanowisko do wykonywania robót zbrojarskich, jednak same fundamenty nie zostały wykonane. Organ odwoławczy zaakcentował, że postępowanie organów nadzoru budowlanego jest postępowaniem niezależnym od postępowania organów administracji architektoniczno - budowlanej. O ile dla organu nadzoru kwestią kluczową było ustalenie, czy w sprawie miała miejsce budowa obiektu budowlanego, to organ rozpatrujący zgłoszenie powinien wyjaśnić, czy inwestor rozpoczął roboty budowlane. Na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2a u.P.b., pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o pow. zabudowy do 35 m², przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Realizacja takiej inwestycji wymaga jednak zgłoszenia, co wynika z art. 30 ust. 1 pkt 1 u.P.b. Zgodnie z art. 30 ust. 5 u.P.b., zgłoszenia o którym mowa w ust. 1 należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Nie ma wątpliwości, że wykonanie planowanej inwestycji możliwe było wyłącznie w przypadku ich zgłoszenia właściwemu organowi oraz jeśli w terminie 21 dni od dnia zgłoszenia organ ten nie wniósłby w sposób skuteczny sprzeciwu lub gdyby wydał wcześniej zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu (art. 30 ust. 5 u.P.b.). Istotne jest jednak, aby zgłoszenia dokonać przed terminem zamierzonego przez inwestora rozpoczęcia robót budowlanych. Zgłoszenie może więc dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Stosownie do art. 41 ust 1 u.P.b., rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Pracami przygotowawczymi zgodnie z ust. 2 tego artykułu są: wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie; wykonanie niwelacji terenu; zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów; wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. W świetle wszystkich powyższych wyjaśnień i przytoczonych przepisów prawa nie sposób nie stwierdzić, że inwestor w przedmiotowej sprawie przystąpił do realizacji planowanych robót pomimo wniesienia sprzeciwu przez Starostę i prowadzenia postępowania odwoławczego przez Wojewodę. Tym samym naruszony został w sposób oczywisty art. 30 ust. 5 u.P.b. Zgodnie z przywołanym przez WSA w Rzeszowie art. 30 ust. 6 u.P.b., a właściwie pkt 2 tego przepisu, organ administracji architektoniczno - budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że w określeniu "inne przepisy" powinny się mieścić przepisy uregulowane w ustawach, jeżeli z przepisów tych wynikają normy o charakterze bezwzględnie obowiązującym. Do przepisów o takim charakterze można zaliczyć m.in. przytoczony wyżej art. 30 ust. 5 u.P.b. Na skutek nowelizacji u.P.b. dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), do art. 30 ust. 6 został dodany pkt 4, stanowiący, że organ administracji architektoniczno -budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5. Omawiany przepis nie znajduje jednak zastosowania w niniejszej sprawie, stosownie do art. 25 tejże ustawy (analizowana sprawa została wszczęta w oparciu o przepisy dotychczasowe). Reasumując Wojewoda stwierdził, iż całokształt okoliczności natury prawnej i faktycznej przemawia za stwierdzeniem, iż ze względu na rozpoczęcie przez inwestora robót związanych ze zgłoszeniem, zasadnym jest wniesienie sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 5 u.P.b. Bez znaczenia w tym przypadku pozostaje ocena zasadności wniesienia sprzeciwu przez Starostę na podstawie art. 30 ust. 5c u.P.b., a rozpoczęcie robót budowlanych powoduje, że brak jest podstaw do uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego na etapie odwoławczym w trybie art. 136 kpa. Z uwagi na specyfikę postępowania zgłoszeniowego jak również niemożność wydania przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej, zaskarżoną decyzję Starosty należało utrzymać w mocy w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. powołując się jednak na inną, właściwą na dzień orzekania podstawę prawną. We wniesionej do WSA w Rzeszowie skardze pełnomocnik skarżącego, zaskarżył w całości decyzję Wojewody z [...] września 2021 r., zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: a) art. 30 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 5 u.P.b. poprzez ich błędne zastosowanie i niezasadne wydanie decyzji wnoszącej sprzeciw w sytuacji wydania decyzji przez PINB umarzającej w całości postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych. 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z pominięciem wymogów określonych w przepisach prawa; b) art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji naruszającej zasadę zaufania do organów państwa; c) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak umożliwienia stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, pomimo że przesłanki odstąpienia od zasady określonej w tym przepisie o których stanowi art. 10 § 2 k.p.a. nie miały miejsca; d) art. 107 § 3 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji; e) art. 136 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów uznanych za udowodnione, dowodów na których organ się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom organ odmówił wiary i mocy dowodowej; f) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji mimo braku podstaw do wniesienia sprzeciwu, ponieważ skarżący wypełnił obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że PINB jest organem właściwym do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (art. 84 ust. 1 pkt 1 u.P.b.). Organy nadzoru budowlanego pełnią rolę tzw. policji budowlanej i podejmują działania w sytuacji podejrzenia naruszenia przepisów prawa budowlanego. Przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych Zgodnie z art. 81 ust. 4 u.P.b., protokolarne ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. W art. 81a u.P.b. określony został zakres uprawnień kontrolnych organu nadzoru budowlanego oraz procedura dotycząca tego rodzaju czynności. Organ administracji architektoniczno - budowlanej może dokonać samodzielnych oględzin działki, o których strona powinna zostać zawiadomiona (art. 79 § 1 k.p.a.). Rola organu odwoławczego nie ogranicza się jedynie do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ ten jest zobowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę i rozstrzygnąć w jej całokształcie. Zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności. organ administracji publicznej działa na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Tak też w postępowaniu administracyjnym stanowi art. 6 k.p.a.: "Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa". Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest też zawarta w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, obligująca organy administracji publicznej do strzeżenia praworządności i podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie ustalić konsekwencje prawne tych faktów. Realizacji powyższej zasady służą przepisy rozdziału 4 k.p.a. normujące postępowanie dowodowe. Art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Materiał dowodowy musi być kompletny, spójny i w sposób całościowy ukazywać stan faktyczny sprawy. Tylko wówczas, w myśl art. 80 kpa, możliwa jest swobodna ocena dowodów, która powinna uwzględniać zasady logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Przedmiot kontroli Sądu stanowiła decyzja Wojewody z [...] września 2021 r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2020 r. o zgłoszeniu sprzeciwu w sprawie zamiaru budowy na działce nr 1712/11 w [...] 6 wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej do okresowego wypoczynku o powierzchni zabudowy do 35 m² każdy. Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona. Na wstępie należy podkreślić prawidłowość stanowiska Wojewody który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że mimo wejścia w życie 19 września 2020 r. ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), to jednak w związku z art. 25 ustawy nowelizującej, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Wskazać także należy, że w niniejszej sprawie orzekał już WSA w Rzeszowie, który prawomocnym wyrokiem z 25 maja 2021 r. II SA/Rz 54/21 uchylił wcześniejszą decyzję Wojewody z [...] listopada 2020 r. (także utrzymująca w mocy w/w decyzję Starosty z [...] sierpnia 2020 r.). Ponowne szczegółowe przytaczanie treści uzasadnienia prawnego tego wyroku jawi się jako zbędne, niemniej w kontekście ponownego orzekania w sprawie przez Wojewodę i Sąd należy zwrócić uwagę na treść art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie /ta ostatnia okoliczność nie miała miejsca/. W odniesieniu do okoliczności mających aktualnie istotne znaczenie w sprawie należy jednak zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd na tle uregulowań u.P.b. dotyczących instytucji zgłoszenia wskazał, że upływ terminu do wniesienia sprzeciwu skutkował niemożnością orzekania przez Wojewodę reformatoryjnie (ograniczając możliwe rozstrzygnięcie bądź do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, bądź jej uchylenia i umorzenia postępowania), ale nie zwalniał go z obowiązku orzekania merytorycznie, czego w sprawie zabrakło. Wg Sądu, całkowicie bowiem niewyjaśniona pozostała kwestia ewentualnego rozpoczęcia robót budowlanych, co mogło stanowić samodzielną podstawę do zgłoszenia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 u.P.b. W związku z tym Sąd zaznaczył, że zmiana podstawy prawnej wniesienia sprzeciwu na etapie postępowania odwoławczego nie powoduje wadliwości zaskarżonej decyzji. Zobowiązał jednocześnie Wojewodę do przeprowadzenia postępowania w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia powstałych wątpliwości i w zależności od jego wyników, utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy, bądź uchylenie i umorzenie postępowanie w sprawie. Wg uzyskanych przez Wojewodę od PINB w [....] w toku ponownego rozpatrywania sprawy informacji, przeprowadzona przez ten organ na działce nr 1712/11 w [...] kontrola nie potwierdziła wykonania pod projektowane budynki rekreacji indywidualnej ław fundamentowych, na co wskazywano w skierowanym do Starosty piśmie z [...] sierpnia 2020 r. (przekazanym następnie wg właściwości do PINB). Stwierdzono natomiast wykonanie na działce robót przygotowawczych pod planowaną inwestycję; utwardzenie terenu od strony południowo – wschodniej (od strony wjazdu na działkę) na długości 80 i szerokości 2 m, usunięcie od strony południowo – zachodniej warstwy humusu o grubości 0,3 m oraz rozplantowanie pozostałej części ziemi na terenie działki (oprócz tego na działce zostały złożone deski szalunkowe i przygotowano stanowisko zbrojarskie). Ponieważ "wyplantowanie działki w taki sposób, że na całej swojej powierzchni jest ona równa, nie spowodowało powstania obiektu budowlanego", a wykonane przez inwestora prace przygotowawcze nie naruszały przepisów u.P.b., PINB - w związku z brakiem podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy – decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych na działce nr 1712/11 w [...]. W ocenie Sądu aktualnie orzekającego w sprawie, zasadnie wobec powyższego Wojewoda uznał na podstawie przytoczonych wyżej ustaleń PINB (zgodnie z ich tożsamą kwalifikacją), że w sprawie doszło do wykonania przez inwestora robót przygotowawczych w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 2 u.P.b., w myśl którego pracami przygotowawczymi jest m.in. wykonanie niwelacji terenu (za takie prace przygotowawcze art. 41 ust. 2 uznaje także wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów oraz wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy - czego w sprawie nie stwierdzono). Stosownie do ust. 1 tego artykułu, podjęcie prac przygotowawczych przesądza o rozpoczęciu budowy ("rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy"), a wg jego ust. 3, "prace przygotowawcze mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem". W sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący przed rozpoczęciem budowy (co nastąpiło poprzez podjęcie prac przygotowawczych polegających na niwelacji terenu) nie dysponował skutecznie dokonanym zgłoszeniem. Tym samym, skoro zgłoszenia należało dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych (art. 30 ust. 5 u.P.b.), zasadne było wniesienie przez organ administracji architektoniczno - budowlanej sprzeciwu, co dotyczy m.in. sytuacji, gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy (art. 30 ust. 6 pkt 2 u.P.b.); takimi innymi przepisami są w tej sytuacji wskazane wyżej zapisy art. 41 u.P.b. W tej sytuacji, mimo że w niniejszej sprawie Wojewoda zaskarżoną decyzją – ze wskazaniem na w/w przyczynę wniesienia sprzeciwu – orzekał w okolicznościach opisanych w wyroku II SA/Rz 54/21 (przy zmienionej względem decyzji organu I instancji podstawie prawnej wniesienia sprzeciwu), z uwagi na ograniczony dopuszczalny rodzaj rozstrzygnięć możliwych do wydania w postępowaniu odwoławczym nie prowadziło to do zmiany przedmiotu decyzji. Utrzymanie zatem zaskarżoną decyzją w mocy decyzji organu I instancji z [...] sierpnia 2020 r. (orzekającej o wniesieniu sprzeciwu, aczkolwiek z innej przyczyny) było działaniem prawidłowym. Sam bowiem fakt niedopuszczalnego rozpoczęcia budowy wynikający z wykonania prac przygotowawczych samoistnie uzasadniał wniesienie sprzeciwu bez konieczności badania prawidłowości dokonanego zgłoszenia i dołączonych do niego dokumentów. Nieuprawnione w związku z tym jawią się zarzuty skargi podnoszące naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 5 u.P.b. poprzez ich błędne zastosowanie i niezasadne wydanie decyzji wnoszącej sprzeciw w sytuacji wydania przez PINB decyzji umarzającej w całości postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych. Umorzenie postępowania przez organ nadzoru budowlanego z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2020 r. nr [...], tj. wynikających z braku spełnienia wykonanymi pracami przygotowawczymi przesłanek z art. 48 w zw. z art. 3 ust. 7 u.P.b., nie oznacza bowiem możliwości prawnej kwalifikacji tych prac przez organ administracji architektoniczno – budowlanej na gruncie przepisów tej ustawy odnoszących się do instytucji sprzeciwu. Jako skuteczne nie mogą być również wywodzone w związku z tym w skardze naruszenia przepisów postępowania, wskazujące - poprzez naruszenie zasad prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wymogów sporządzania uzasadnienia decyzji – naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo braku podstaw do wniesienia sprzeciwu (twierdzenie skarżącego o wypełnieniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia – nawet jeżeliby uznać je za prawidłowe – pozostaje bez znaczenia wobec faktu rozpoczęcia budowy z chwilą podjęcia prac przygotowawczych, gdyż z podanych wyżej względów w ogóle wykluczało możliwość dokonania tego zgłoszenia, czego – jak już wskazano w uzasadnieniu wyroku II SA/Rz 54/21 – nie zbadał organ I instancji). Wobec braku stwierdzenia naruszeń uzasadniających wyeliminowanie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z obrotu prawnego, Sąd - na podstawie art. 151 P.p.s.a. – orzekł o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej.