II SA/Rz 1615/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w osobie: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. S. na zarządzenie Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej z dnia [...] października 2016 r. L.dz. [...] w przedmiocie odmowy wydania legitymacji adwokackiej - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę. II SA/Rz 1615/16 U z a s a d n i e n i e Zaskarżonym zarządzeniem z dnia [...] października 2016 r. Dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej, działając na podstawie § 10 Regulaminu organizacji i funkcjonowania okręgowych rad adwokackich, odmówił adw. T. S. wydania nowej legitymacji adwokackiej w miejsce legitymacji utraconej. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawca na podstawie prawomocnego orzeczenia Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej z dnia [...] września 2013 r. został tymczasowo zawieszony w czynnościach zawodowych, w związku z czym zasadne było wydanie zarządzenia w przedmiocie odmowy. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze T. S. wniósł o zmianę zarządzenia - poprzez wydanie mu legitymacji adwokackiej lub jego uchylenie i przekazanie sprawy do rozpatrzenia właściwemu organowi. Powołując się na § 2 uchwały nr 116/2013 Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 2 lipca 2013 r. /w sprawie zmiany uchwały nr 75/2010 Prezydium NRA z dnia 5 października 2010 r. w sprawie legitymacji adwokackich/ wskazał, że rozstrzygnięcie wydane zostało przez organ niewłaściwy oraz w nieodpowiedniej formie; w sprawach legitymacji adwokackich właściwa jest bowiem okręgowa rada adwokacka izby w której członkiem jest dany adwokat (w konsekwencji Dziekan ORA nie był uprawniony do wydania zarządzenia o odmowie wydania legitymacji), a ponadto rozstrzygnięcie powinno mieć formę uchwały ORA a nie zarządzenia jej Dziekana. Podkreślił, że zgodnie z § 1 pkt 1 uchwały z dnia 2 lipca 2013 r., legitymacja jest dokumentem stwierdzającym, że jej posiadacz jest adwokatem oraz członkiem danej izby; skoro status adwokata mu przysługuje, jest uprawniony do posiadania takiej legitymacji. Powołując się na § 9 tej uchwały (stanowiący, że legitymacja traci ważność w przypadku skreślenia z listy adwokatów) podniósł, że nie został skreślony z listy adwokatów. Wskazał, że WSA w Rzeszowie jest właściwy do rozpoznania jego skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga podlega odrzuceniu. I. Z uwagi na okoliczność, że wniesiona skarga obarczona była brakiem fiskalnym, zarządzeniem Z-cy Przewodniczącego Wydziału II WSA w Rzeszowie z dnia 28 listopada 2016 r. wezwano skarżącego do uiszczenia w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania wpisu sądowego w kwocie 200 zł, pod rygorem odrzucenia skargi. Zgodnie bowiem z art. 220 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej P.p.s.a.), sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona należna opłata. W terminie do opłacenia wpisu, skarżący wniósł o przyznanie prawa pomocy w zakresie częściowym poprzez zwolnienie od opłaty od skargi. W następstwie tego, stosownie do art. 252 § 2 P.p.s.a. został wezwany do złożenia tego wniosku na urzędowym formularzu PPF w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Wobec niewykonania tego wezwania, zarządzeniem z dnia 12 stycznia 2017 r. referendarz sądowy WSA w Rzeszowie pozostawił wniosek o przyznanie prawa pomocy bez rozpoznania. Konsekwencją tego było wezwanie skarżącego do wykonania zarządzenia z dnia 28 listopada 2016 r., tj. do uiszczenia wpisu sądowego. Mimo wskazanego ponownie rygoru, że nieuiszczenie wpisu w terminie 7 dni od daty doręczenia tego wezwania skutkować będzie odrzuceniem skargi, nie został on opłacony (wobec doręczenia wezwania 15 marca 2017 r., ostatnim dniem terminu był 22 marca 2017 r.). Stosownie do art. 220 § 3 P.p.s.a., skarga, od której pomimo wezwania nie został uiszczony należny wpis, podlega odrzuceniu przez sąd. Skoro zatem T. S. nie zastosował się do doręczonego wezwania i nie uiścił we wskazanym terminie wpisu, skarga na podstawie powołanego przepisu podlegałaby odrzuceniu /z zastrzeżeniem uwag opisanych w pkt II/; II. Niezależnie od powyższego, skarga podlegałaby odrzuceniu z uwagi na jej niedopuszczalność wynikającą z braku kognicji sądów administracyjnych w sprawie nią objętej (pośrednio wskazuje to na omyłkowe wezwanie skarżącego do uiszczenia wpisu). Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która w myśl § 2 tego artykułu – w zakresie istotnym dla rozpoznania niniejszej skargi - obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa, postępowań o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej /od 1 marca 2017 r./ oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Objętego skargą zarządzenia Dziekana ORA w przedmiocie odmowy wydania legitymacji adwokackiej nie można zakwalifikować do żadnej z wymienionych kategorii spraw (rozstrzygnięć) kontrolowanych przez sąd administracyjny, w szczególności jak twierdzi skarżący, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Dyspozycja tego przepisu wskazuje, że akt lub czynność podlegająca kontroli sądu administracyjnego musi być z zakresu administracji publicznej oraz dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie utrwalone jest stanowisko, że te akty lub czynności muszą mieć charakter władczy, być podejmowane w sprawach indywidualnych, mieć charakter publicznoprawny, dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, a uprawnienie do ich wydania lub podjęcia musi mieć oparcie w przepisie powszechnie obowiązującego prawa. Do wydawania tych aktów lub podejmowania tych czynności mogą być uprawnione – oprócz organów administracji publicznej (tj. organów administracji znaczeniu ustrojowym) – również inne organy państwowe oraz inne podmioty, np. organy samorządów zawodowych czy innych organizacji społecznych, spółki prawa publicznego, fundacje prawa publicznego czy nawet podmioty prywatne prowadzące określony – pożądany z punktu widzenia realizacji zadań publicznych – rodzaj działalności (tzw. organy administracji w znaczeniu funkcjonalnym); do takich będzie należała szeroko rozumiana "adwokatura", zorganizowana zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 1999 ze zm., dalej: u.P.a.) na zasadach samorządu zawodowego. Dla organów nienależących do systemu ustrojowego administracji publicznej, wykonywanie działalności administracyjnej będzie stanowiło jedynie margines ich zadań i kompetencji. Jako organy administracji publicznej będą mogły być traktowane jedynie w zakresie wykonywania zadań zleconych ze sfery administracji publicznej (Woś Tadeusz, red., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016). W tym zakresie wykonywanie działalności administracyjnej może być postrzegane przez pryzmat określonych w art. 1 ust. 1 zadań adwokatury, polegających na udzielaniu pomocy prawnej, współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa. Zakres tych zadań nie obejmuje więc wewnętrznych relacji zachodzących pomiędzy organami izby adwokackiej wchodzącej w skład struktury samorządu zawodowego adwokatów (w niniejszej sprawie Okręgową Radą Adwokacką reprezentowaną przez jej Dziekana – art. 39 pkt 2 w zw. z art. 48 ust. 1 u.P.a.) a skarżącym, jako członkiem izby której organem jest ORA. W tej sytuacji sprawy związane z wydawaniem legitymacji adwokackich należy postrzegać wyłącznie jako sprawy wewnątrzorganizacyjne adwokatury, które nie mieszczą się w ramach ustawowo przewidzianych jej zadań (art. 1 ust. 1 u.P.a), nie stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, nie dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a tym samym nie poddają się kontroli sądowo-administracyjnej. Wynika to także z faktu uregulowania tej kwestii w akcie o charakterze "wewnętrznym", tj. w opisanej wyżej uchwale Prezydium NRA z dnia 2 lipca 2013 r. Nr 116/2013, która nie stanowi przepisów prawa powszechnie obowiązującego (w tej sytuacji poza zakresem właściwości Sądu pozostaje także ocena zasadności odmowy wydania skarżącemu legitymacji podyktowana wywodzonym przez niego z § 1 pkt 1 tej uchwały prawem do jej posiadania z niewątpliwie przysługującym mu nadal - mimo orzeczonej kary dyscyplinarnej zawieszenia w czynnościach zawodowych – statusem adwokata, czy wskazaną w § 5 ust. 2 tej uchwały możliwością posługiwania się legitymacją w celach związanych z wykazaniem przynależności do danej izby). Ubocznie należy zauważyć, że § 2 tej uchwały statuuje w sprawach legitymacji adwokackich ogólną właściwość okręgowej rady adwokackiej tej izby, której członkiem jest dany adwokat. W tym zakresie nie można jednak pominąć regulacji § 1 ust. 2 tej uchwały, precyzującej dane, jakie ma zawierać legitymacja adwokacka. Oprócz numeru legitymacji, danych osobowych adwokata, fotografii, numeru wpisu na listę adwokatów, daty wydania i daty ważności legitymacji, przewiduje ona również podpis właściwego dziekana, z czym można wiązać jego kompetencję tak do wydania w imieniu okręgowej rady legitymacji, jak i odmowy jej wydania, wynikającą z przewidzianego w art. 48 ust. 1 u.P.a. ogólnego prawa reprezentowania okręgowej rady adwokackiej, kierowania jej pracami, przewodniczenia na jej posiedzeniach oraz wykonywania innych czynności przewidzianych w tej ustawie (doprecyzowanie tego przepisu nastąpiło w § 10 uchwały NRA z dnia 15 stycznia 2016 r. Nr 55/2016 "Regulamin organizacji i funkcjonowania okręgowych rad adwokackich", które oprócz przykładowego wyliczenia w ust. 1 zakresu czynności dziekana, w ust. 2 przypisuje mu wykonywanie innych zadań wynikających z przepisów prawa i przepisów wewnętrznych adwokatury). W niniejszej sprawie, niezależnie od podniesienia przez skarżącego zarzutu wydania rozstrzygnięcia przez Dziekana ORA (a nie przez ORA ), ma to istotne znaczenie także wobec zarzucanej niewłaściwej formy tego rozstrzygnięcia, która wg niego powinna przybrać formę uchwały ORA (zgodnie z art. 12 ust. 1 u.P.a., uchwały organów izb adwokackich dotyczące bezpośrednio poszczególnych osób powinny zawierać uzasadnienia faktyczne i prawne, w myśl art. 45 § 3 tej ustawy, uchwały okręgowej rady adwokackiej w sprawach osobowych zapadają w głosowaniu tajnym; koresponduje z tym § 2 ust. 1 uchwały z dnia 15 stycznia 2016 r., wg którego rada podejmuje swoje decyzje w formie uchwał, chyba że regulamin stanowi inaczej oraz jej § 3, zgodnie z którym uchwały rady dotyczące bezpośrednio poszczególnych osób zawierają uzasadnienie faktyczne i prawne). W okolicznościach sprawy, gdyby nawet przyjąć jako prawidłową taką formę rozstrzygnięcia o odmowie wydania legitymacji oraz uznać (co wydaje się wątpliwe) że należy to do kategorii spraw osobowych, oznaczałoby to dla skarżącego (przed wniesieniem skargi do Sądu) wymóg wyczerpania "wewnętrznego" trybu odwoławczego o jakim mowa w art. 46 u.P.a., zgodnie z którym od uchwały okręgowej rady adwokackiej, podjętej w pierwszej instancji w sprawach indywidualnych, służy zainteresowanemu odwołanie do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (w myśl art. 12 ust. 2 u.P.a., termin do wniesienia środków odwoławczych przewidzianych w ustawie wynosi czternaście dni od dnia doręczenia orzeczenia lub uchwały). Zakładając przy tym również dopuszczalność w przedmiotowej sprawie drogi sądowej (który to warunek z opisanych wyżej przyczyn nie jest spełniony), byłoby to podyktowane wynikającym z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. obowiązkiem wyczerpania przed wniesieniem skargi środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, przez co należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Jak wynika z treści skargi, skarżący takiego odwołania nie składał. Brak zatem wyczerpania dostępnych mu środków zaskarżenia również musiałby skutkować uznaniem niedopuszczalności skargi i jej odrzuceniem (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.). Podsumowując, Sąd podziela stanowisko, że czynność polegająca na odmowie wydania legitymacji adwokackiej należy do wewnętrznej sfery działalności samorządu zawodowego adwokatów i nie mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Skoro zatem kwestia, której dotyczy objęte skargą zarządzenie Dziekana ORA znajduje się poza zakresem kognicji sądu administracyjnego, nie jest możliwa merytoryczna kontrola wydawanych w tym przedmiocie rozstrzygnięć. W związku z powyższym postanowiono jak w sentencji.