II SA/Rz 1616/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 maja 2022 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [,...]; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego G. S. kwotę 1 117 zł /słownie: jeden tysiąc sto siedemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi G. S. (dalej zwany jako: Skarżący) reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej zwany: PWIS, Organem odwoławczy, Organem II instancji) z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej zwany: PPIS, Organem I instancji) z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] nakładającą na G. S. karę pieniężną w wysokości 5000 zł za naruszenie obowiązku odbywania kwarantanny. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że 8 października 2020 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] otrzymał informację o zarażeniu koronawirusem SARS-CoV-2 nauczyciela świetlicy w Zespole Szkół [...] w [...]. W tym samym dniu szkoła przekazała PPIS w [...] listę uczniów, z którymi zakażona nauczycielka miała kontakt. Na w/w liście znajdował się syn G. S. – M. S. Decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] nałożył na M. S. obowiązek odbycia kwarantanny domowej w dniach od 9 do 16 października 2020 r. W związku z brakiem możliwości kontaktu telefonicznego z G. S., funkcjonariusz Policji udał się do miejsca zamieszkania G. S., celem poinformowania ich o objęciu domowników M. S. kwarantanną z mocy prawa. G. S. posiadał wiedzę o objęciu syna kwarantanną w związku z kontaktem z osobą zarażoną oraz objęciu wszystkich domowników kwarantanną. W dniu 10 października 2020 r. G. S. opuścił miejsce odbywania kwarantanny domowej i wziął udział w zgromadzeniu zorganizowanym na rynku w [...]. Z notatki sporządzonej przez funkcjonariuszy Policji wynika, że G. S. nie zastosował się do obowiązku zakrywania ust i nosa oraz nie zachował bezpiecznej odległości od pozostałych uczestników zgromadzenia. W dniu 27 października 2020 r. PPIS w [...] wszczął postępowanie wobec G. S. o nałożenie kary pieniężnej w związku z naruszeniem obowiązku kwarantanny. W dniu 16 listopada 2020 r. do PPIS w [...] wpłynęły pisemne wyjaśnienia G. S., w których wyjaśnił, że nie posiadał wiedzy o konieczności odbywania kwarantanny, gdyż nie otrzymał żadnej decyzji o objęciu go kwarantanną. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] nałożył na G. S. karę pieniężną w wysokości 5000 zł za naruszenie w dniu 10 października 2020 r. obowiązku odbywania kwarantanny, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na zagrożenie życia i zdrowia ludzi. Od powyższej decyzji G. S. złożył odwołanie, w którym zarzucił naruszenie: art. 31 ust. 3, art. 41 ust. 1, art. 52 ust. 1 Konstytucji RP, art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 46a i art 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r. poz. 1239 z późn. zm.), art. art. 46a, art. 46b, art. art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Z uwagi na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa wniósł o jej uchylenie. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], PWIS w [...], po rozpatrzeniu odwołania G. S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej zwana w skrócie: "k.p.a."), art. 15 zzzn ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), art. 2 pkt 12 w zw. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f, art. 34 ust. 2 i ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r., poz. 1845 z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie zakażenia koronawirusem SARS-C0V-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 325 ze zm.), § 5 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 kwietnia 2020 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz.U. z 2020 r., poz. 607 z późn. zm.), § 7 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz.U. z 2021 r., poz. 351 z późn. zm.), § 4 ust. 1 oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 1356 z późn. zm.) oraz § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 861 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji. W pierwszej kolejności Organ odwoławczy wyjaśnił, że zakażenie koronawirusem SARS-CoV-2 zostało objęte przepisami o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie zakażenia koronawirusem SARS-CoV-2, natomiast zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 6 kwietnia 2020 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego obowiązkowej izolacji lub izolacji w warunkach domowych podlegają osoby, u których stwierdzono zakażenie wywołane wirusem SARS-CoV-2 lub zachorowanie na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19) lub podejrzenie zakażenia lub zachorowania, wobec których lekarz lub felczer nie zastosował obowiązkowej hospitalizacji. Obowiązek kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, powstaje w przypadku narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-COV-2 (COVID-19) lub pozostawania w styczności ze źródłem biologicznych czynników chorobotwórczych je wywołujących i wynosi 10 dni, przy czym obowiązkowa kwarantanna lub nadzór epidemiologiczny mogą być stosowane wobec tej samej osoby więcej niż raz, do czasu stwierdzenia braku zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzkiego. Organ II instancji podał, że w dniu 9 października 2020 r. (dzień rozpoczęcia kwarantanny G. S.) obowiązywały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 1356 z późn. zm.). Zgodnie z § 5 w/w rozporządzenia osoba poddana obowiązkowi kwarantanny odbywa ją razem z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi. Do osób wspólnie zamieszkujących lub gospodarujących, o których mowa w ust. 1 oraz § 2 ust. 2 pkt 2, stosuje się przepisy § 4, zgodnie z którym obowiązek, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 2, jest równoważny z obowiązkiem z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się. G. S. w sposób zgodny z mocy prawa odbywał kwarantannę, bez wydania w tej sprawie decyzji przez PPIS w [...]. Informacja o odbywaniu kwarantanny przez Skarżącego została mu przekazana przez funkcjonariusza Policji w dniu 9 października 2020 r. Zgodnie z art. 15zzzn ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w razie stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa, państwowy powiatowy inspektor sanitarny nakłada na osobę naruszającą taki obowiązek, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną w kwocie do 30 000 zł. Stwierdzenie naruszenia obowiązku, o którym mowa w ust. 1, może nastąpić w szczególności na podstawie ustaleń Policji. Organ odwoławczy wskazał, że rozpatrzył i rozstrzygnął tę samą sprawę administracyjną nie ograniczając się jedynie do kontroli prawidłowości decyzji Organu I instancji, ale samodzielnie, w oparciu o zgromadzone dowody, dokonał ustalenia stanu faktycznego a następnie dokonał oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego. Organ I instancji prawidłowo udokumentował stwierdzony stan faktyczny, realizując przesłanki art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Ustalony stan faktyczny został następnie właściwie zaimplementowany pod stosowne przepisy prawa procesowego i materialnego. W ocenie PWIS postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało prawidłowo, Organ I instancji dokonał właściwej wykładni obowiązujących przepisów oraz prawidłowej subsumcji, a wydana decyzja administracyjna nie zawiera wad prawnych uzasadniających jej uchylenie. PWIS wyjaśnił, że swoim zachowaniem Pan G. S. pomimo świadomości, stworzył istotne i realne ryzyko dla innych osób narażonych na zakażenie COVID- 19. Z uwagi na fakt, iż kara ma stanowić formę prewencji przed popełnieniem takich czynów, organ postanowił w oparciu o przepis art. 108 § 1 K.p.a. nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Jedną z przesłanek takiego rozstrzygnięcia jest niezbędność ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego. Natychmiastowa wykonalność decyzji o nałożeniu kar za naruszenie tak istotnych obowiązków z punktu widzenia ochrony zdrowia publicznego ma na celu ochronę najistotniejszej wartości, jaką jest ludzkie zdrowie i życie. Końcowo Organ odwoławczy podniósł, że ocena zgodności przepisów z Konstytucją RP nie podlega kompetencjom rozpoznawczym organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Organy administracji publicznej nie są upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego niższej rangi niż ustawa z Konstytucją, nie mogą badać, czy wydawana przez nie decyzja ma ważną i skuteczną podstawę prawną. Organy te są związane treścią wydanego rozporządzenia. Taką władzę kognicyjną ma wyłącznie sąd, w tym wypadku administracyjny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, G. S. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego P. N. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: 1. art. 2, art. 31 ust. 3, art. 41 ust. 1, art. 52 ust. 1 i ust. 3, art. 92 ust. 1, art. 228 ust. 3, art. 233 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez oczywiste im uchybienie z uwagi na oparcie zaskarżonej decyzji na przepisach prawa ustanowionych wbrew cytowanym powyżej regułom konstytucyjnym, tj.: a) art. 46b pkt 12, art. 48a ust. 1 pkt 1 i nast. ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 1845); b) § 4 ust. 1 i 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów, zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 1356 z późn. zm.). Wobec tak sformułowanych zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzji PPIS w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, względnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pełnomocnik podniósł, że podstawa prawna, z której wywodzona jest odpowiedzialność Skarżącego, nie spełnia fundamentalnych standardów legislacyjnych stawianych przez normy Konstytucji RP. Rozporządzenie Rady Ministrów nie zostało wydane w oparciu o dane wskazane w art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. Dane wskazane w w/w ustawie nie istnieją i nigdy nie zostały przekazane Radzie Ministrów. Rozporządzenie wydano na wniosek Ministra Zdrowia, a to nie ten organ jest upoważniony ustawowo do zbierania wskazanych w art. 46a w/w ustawy danych. Rozporządzenie w zakresie ustanowionych ograniczeń praw i wolności obywatelskich nie może stanowić podstawy prawnej do kreowania obowiązków określonego zachowania się obywateli (art. 92 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP). Niezależenie od powyżej wskazanej niezgodności procedury legislacyjnej z ustawowymi wytycznymi, samo ustawowe upoważnienie do wydania rozporządzenia budzi wątpliwości, co do zgodności z Konstytucją RP. Przepisy art. 46b pkt 2-12 w/w ustawy, zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia, nie zawierają jakichkolwiek szczegółowych wytycznych przedmiotowych. Rozporządzenie Rady Ministrów zostało w ocenie Skarżącego wprowadzone z naruszeniem przepisów Rozdziału XI Konstytucji RP, dotyczącego stanów nadzwyczajnych. Konstytucja przewiduje w wymienionym rozdziale narzędzia prawne, które można ocenić, jako wyłącznie odpowiednie do wykorzystania w sytuacji ogólnoświatowej epidemii wywołanej wirusem SARS-CoV-2. Zgodnie z art. 228 ust. 1 Konstytucji RP, odpowiedni stan nadzwyczajny może zostać wprowadzony w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, przy czym warunki te muszą zostać spełnione łącznie. Jest to przesłanka, która warunkuje wprowadzenie każdego z trzech przewidzianych stanów nadzwyczajnych, a szczegółowe przesłanki wprowadzenia każdego z tych stanów nadzwyczajnych przewidziane są odrębnie. Zwalczanie epidemii może wymagać specjalnych narzędzi, które muszą być zgodne z prawem w szczególności, jeśli do tego celu niezbędne jest ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich. Niestosowanie się do powyższych reguł skutkuje brakiem poszanowania zasady demokratycznego państwa prawa, na którą składa się m.in. zasada zaufania obywatela do państwa, zasada jednoznaczności prawa (dyrektywa poprawnej legislacji). Pełnomocnik wskazał, że przepisy § 4 i § 5 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów zostały ustanowione z uchybieniem dyspozycji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; zostały ustanowione z rażącym przekroczeniem upoważnienia ustawowego, co narusza dyspozycję art. 92 ust. 1 Konstytucji RP; zostały ustanowione z rażącym uchybieniem dyspozycji art. 41 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W niniejszej sprawie wystąpiła niebezpieczna praktyka ograniczania praw obywatelskich gwarantowanych w Konstytucji RP i w ustawie - w drodze rozporządzenia - bez żadnego upoważnienia ustawowego w tym względzie. Pełnomocnik podniósł, że art. 8 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Zdaniem pełnomocnika decyzje organów obu instancji zostały oparte na przepisach prawa, które w ocenie Skarżącego, uchybiają Konstytucji RP, poprzez bezprawne ograniczenie praw i wolności obywateli, tj. w drodze Rozporządzenia Rady Ministrów zamiast w ustawie; w drodze Rozporządzenia Rady Ministrów wydanego w oparciu o niewłaściwie skonstruowane upoważnienie ustawowe; w drodze Rozporządzenia Rady Ministrów, wydanego bez uszanowania blankietowych warunków i podstaw do jego uchwalenia, tj. bez zgromadzenia danych otrzymanych od konkretnie opisanych w ustawie organów administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę PWIS w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jako zasadna została przez Sąd uwzględniona. I. Sądowa kontrola administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137; zwana dalej P.u.s.a.), zaś zakres kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z uwagi na realia sprawy należy również przypomnieć, iż w myśl art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483, dalej zwana : Konstytucją) sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Według treści art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji, akt ten jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio chyba, że Konstytucja stanowi inaczej. II. Rozpoznana przez Sąd skarga została wniesiona przeciwko decyzji organów Inspekcji Sanitarnej wydanych na podstawie przepisów prawa materialnego w postaci art. 46a, art. 46b pkt 1-6 i 8 – 12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r. poz. 1239 z późn. zm.; zwana dalej u.z.z.c.z.), art. 15 zzzn ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.), oraz § 4 ust. 1 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 1356; zwane dalej rozporządzeniem). Najdalej idące zarzuty skargi podnoszą naruszenie przez Organy obu instancji art. 2, art. 31 ust. 3, art. 41 ust. 1, art. 52 ust. 1 i ust. 3, art. 92 ust. 1, art. 228 ust. 3, art. 233 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej w oparciu o przepisy niezgodne z systemem prawa obowiązującego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Skarga podkreśla, że decyzje wydane wobec skarżącego zostały oparte na przepisach niezgodnego z Konstytucją RP rozporządzenia. Według Strony przepisy art. 46a i art. 46b u.z.z.c.z. nie zawierają bowiem szczegółowych wytycznych, co powoduje naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, a ponadto regulacje rozporządzenia nakładając obowiązek kwarantanny wprowadzają takie ograniczenia praw i wolności obywatelskich, których ustawa nie przewiduje i uderza w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Powyższe zarzuty uznać należało za zasadne z następujących powodów. Należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że według treści art. 46a u.z.z.c.z. w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei zgodnie z art. 46b tej ustawy w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) (uchylony) 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się. Rada Ministrów w swym rozporządzeniu z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 1356), powołała się na przytoczone wyżej upoważnienie ustawowe. W świetle § 5 ust. 1 w/w rozporządzenia, postanowiono, iż osoba poddana obowiązkowi kwarantanny na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi odbywa ją razem z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi. Informuje ona Policję albo organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej o imieniu i nazwisku oraz numerze PESEL i numerze telefonu tych osób, jeżeli go posiadają. Informację tę przekazuje się za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon. Zdaniem Organów, naruszenie opisanego obowiązku poddania się kwarantannie wraz z osobą (małoletnim synem skarżącego), na którą ten obowiązek nałożono w drodze decyzji z art. 34 ust. 2 u.z.z.c.z. uzasadniało zastosowanie wobec Skarżącego art. 15 ust. 1 zzzn ust. 1 u.z.z.c.z. i tym samym nałożenie kary pieniężnej. Treść obowiązku kwarantanny powstającej z mocy powołanego wyżej § 5 ust. 1 rozporządzenia, należy ustalać przy wykorzystaniu definicji ustawowej wyrażonej w art. 2 pkt 12 u.z.z.c.z. Przepis ten pod pojęciem kwarantanny każe rozumieć: odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych. Niewątpliwie skutkiem nałożenia obowiązku kwarantanny i wynikającego stąd obowiązku odosobnienia jest istotne ograniczenie podstawowych wolności człowieka i obywatela w postaci wolności przemieszczania się oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. Tego rodzaju wolności są gwarantowane art. 52 ust. 1-3 Konstytucji oraz art. 2 Protokołu nr 4 z 16 września 1963 r. do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wartości (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 1752). Także z punktu widzenia opisanych w art. 41 ust. 1 Konstytucji RP form ingerencji w wolność osobistą (pozbawienie wolności / ograniczenie wolności) omawiany tu obowiązek poddania się kwarantannie należy zaliczyć - ze względu na skumulowane zakazy i obowiązki, którym podlega osoba poddana temu obowiązkowi, świadczące o znacznej dolegliwości ingerencji w sferę wolności osobistej - do pozbawienia wolności w znaczeniu konstytucyjnym (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 25 lutego 2022 r. o sygn. IV SA/Po 1022/22, LEX). Tymczasem nie można zapomnieć, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być w myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności dokonywanemu na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, należy wymagać od prawodawcy doszczegółowienia regulacji ustawowej, która do takiego skutku ma prowadzić. Dotyczy to także zawartego w ustawie upoważnienia do wydania rozporządzenia. W myśl art. 92 ust. 1 i 2 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Na mocy powołanego przepisu nie może budzić wątpliwości, że upoważnienie do stanowienia aktu normatywnego ograniczającego prawa i wolności obywatelskie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz szczegółowe wytyczne dotyczące treści aktu. Orzecznictwo TK nie pozostawia cienia wątpliwości, że w rozporządzeniu mogą być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające jednak zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki (np. wyrok Trybunał Konstytucyjny z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, publ. OTK 2000/1/3). Upoważnienie o jakim tu mowa powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 13 stycznia 2022 r., o sygn. II GSK 2538/21, LEX, zob. także powołane w tym wyroku orzecznictwo TK). WSA ma pełną świadomość, że zasadniczym celem przepisów rozporządzenia wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 46a i 46b u.z.z.c.z. była potrzeba ochrony społeczeństwa przed rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-COV 2, wywołującego chorobę COVID - 19. Jednakże zdaniem WSA wypada w pełni podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie mogą w demokratycznym państwie prawnym usprawiedliwiać wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego czy wprowadzenia rozwiązań istotnie ingerujących w podstawowe prawa i wolności obywatelskie nieprzewidziane normą o randze ustawy. Słusznie podkreśla się w orzecznictwie SN i NSA, że choć zakazy, nakazy i ograniczenia stanowione na podstawie w/w przepisów można było uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do ewidentnego naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności przemieszczania się (zob. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2021 r., o sygn. II GSK 2050/21, LEX, wyrok SN z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II KK255/21, LEX). Jak słusznie zauważa WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 20 października 2020 r. o sygn. III SA/Gl 540/20. LEX, nie należy do kompetencji Sądu dokonywanie oceny, jakie czynności dla ochrony zdrowia w stanie pandemii należało podjąć, a jedynie ustalenie czy te które podjęto zostały wprowadzone zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Orzekający w sprawie WSA w pełni podziela i uznaje za własne stanowisko jasno wypływające z ukształtowanego na tle rozważanych tu zagadnień orzecznictwa, że wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS CoV-2, wyraźnie zerwano z opisanymi wyżej konstytucyjnymi regułami stanowienia rozporządzeń. Wprowadzone ograniczenia wolności i praw gwarantowane mocą art. 41 ust. 1 i art. 52 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, wynikają bowiem z aktu rangi rozporządzenia, czyli aktu podustawowego. Taki zabieg legislacyjny, bez wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, nie był możliwy do wprowadzenia w polskim systemie prawa (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 27 października 2020 r., o sygn. II SA/Op 219/20, LEX). Słusznie podkreśla się, że przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna nowelizacji u.z.z.c.z., dokonana ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.) i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych, przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na przypisaniu wprost Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Tymczasem zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku). W myśl art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1897) stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m.in. masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej). Zakres dopuszczalny ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Wprowadzone art. 46b u.z.z.c.z. przepisy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Podjęte działania legislacyjne stworzyły więc taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony. Jak wskazano wyżej, konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie takich ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a nie w art. 228 ust. 5 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Z perspektywy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP zasadnicze znaczenie ma to, że zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy art. 46b u.z.z.c.z. nie zawierają jakichkolwiek wytycznych. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków w tym dotyczących możliwości ustanowienia obowiązku kwarantanny określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 1-13 u.z.z.c.z. właściwie nie ma. Upoważnienie ustawowe określa jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (tj. art. 46a u.z.z.c.z.) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 1-13 u.z.z.c.z.). Nie wskazuje natomiast wytycznych, co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu. Zawarte w art. 46a u.z.z.c.z. stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie realizuje zawartego w ustawie zasadniczej wymogu wskazania wytycznych. W konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Takich wytycznych nie można także odnaleźć w zakresie przedmiotowym ujętym w art. 46b pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Z treści zawartego w tym przepisie upoważnienia wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a (a więc w przepisie zawierającym jedynie pozór wytycznych) Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4. Upoważnienie w tym zakresie zawiera więc wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (a więc konieczności uwzględnienia w rozporządzeniu drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuacji epidemicznej na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii). Dlatego wydane na podstawie art. 46a i art. 46b u.z.z.c.z. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 1356), nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w opisanych aktach prawnych. Na podstawie tak sformułowanej treści upoważnienia ustawowego Rada Ministrów mogła kształtować w rozporządzeniu w dowolny sposób, bez merytorycznych wskazówek zawartych w ustawie, sferę podstawowych praw lub wolności jednostki, określając poszczególne ograniczenia, nakazy i zakazy, w tym określony w § 5 ust. 1 rozporządzenia obowiązek poddania się kwarantannie z mocy prawa. Decyzje Organów Inspekcji nakładają na skarżącego karę pieniężną w kwocie 5000 zł z tytułu naruszenia sprzecznego z powołanymi wyżej przepisami Konstytucji RP przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia – obowiązek poddania się kwarantannie z mocy prawa. Jak trafnie zauważa WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 28 lipca 2021 r. o sygn. II SA/Bd 157/21, LEX, samo nałożenie obowiązku poddania się kwarantannie znajduje podstawę w treści ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Sąd ten zwraca uwagę, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f tej ustawy, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się m.in. kwarantannie. Jednocześnie w myśl art. 34 ust. 2 wspomnianej ustawy osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Zgodnie z legalną definicją pojęcia kwarantanna (zob. art. 2 pkt 12 u.z.z.c.z.) oznacza ona odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych. WSA w pełni identyfikuje się z poglądem w/w Sądu, iż przepisy u.z.z.c.z. jednoznacznie wskazują na obowiązek poddania się kwarantannie tylko przez takie osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego. Natomiast objęcie takim obowiązkiem na podstawie powołanych w skardze przepisów zarówno osób, które przekroczyły granicę państwa bez względu na to, czy były narażone na chorobę lub miały kontakt ze wspomnianym źródłem czynnika chorobotwórczego, jak i ogólnie wszystkich osób zamieszkujących lub gospodarujących wspólnie z osobą, na którą nałożono kwarantannę, pozostaje w ewidentnej sprzeczności z zapisami ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, jak również wykracza poza zakres wskazanej wyżej delegacji ustawowej. III. W niniejszej sprawie Organy obu instancji wywiodły spełnienie przesłanek do ukarania skarżącego z tytułu naruszenia obowiązku kwarantanny wprowadzonego mocą przepisów rozporządzenia niespełniającego standardów konstytucyjnych, zaś określone w nim przesłanki powstania z mocy prawa obowiązku odosobnienia znacząco odbiegają od tych, jakie wynikają z powołanego wyżej art. 34 ust. 2 u.z.z.c.z. Na mocy § 5 ust. 1 rozporządzenia obowiązek poddania się kwarantannie wynikał wyłącznie z ustalenia, iż określona osoba wspólnie zamieszkuje lub wspólnie gospodaruje z osobą poddaną obowiązkowi kwarantanny na podstawie art. 34 ust. 2 u.z.z.c.z. Dla powstania przewidzianego przez RM obowiązku znacząco ograniczającego wolność przemieszczania się i wolność osobistą nie było potrzeby wykazywania, iż dana osoba jak wymaga tego powołana wyżej norma o randze ustawowej, była narażona na chorobę zakaźną lub pozostawała w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego. Zatem przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia przewidywał wyraźnie mniej rygorystyczne przesłanki powstania z mocy prawa obowiązku poddania się czasowemu odosobnieniu, co tym samym przy braku wyraźnych wytycznych upoważniających do wydania aktu wykonawczego istotnie ograniczającego wolność osobistą i wolność przemieszczania się, sprzeczne jest z art. 34 ust. 2 u.z.z.c.z. i narusza zasadę hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego, wyprowadzaną z art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Tak wadliwie stanowione i skonstruowane przepisy aktu wykonawczego, będącego źródłem sankcjonowanego obowiązku skarżącego, nie mogły zatem stanowić materialnoprawnej podstawy do nałożenia na niego kary pieniężnej na mocy art. 15zzzn ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842). W rezultacie, ustalony przez Organy Inspekcji stan faktyczny nie podlegał pod hipotezę w/w przepisu o nałożeniu kary pieniężnej, gdyż nie istniała poprawna pod względem zgodności z u.z.z.c.z. i Konstytucją RP norma prawna przewidująca powstanie z mocy przepisu prawa obowiązku poddania się kwarantannie. Mamy więc zatem do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania prowadzonego przez PWIS i PPIS wobec skarżącego, które powinno skutkować jego umorzeniem. W myśl art. 145 § 3 P.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. IV. Decyzje Organów obu instancji jako istotnie naruszające wskazane z skardze przepisy art. 2, art. 31 ust. 3, art. 41 ust. 1, art. 52 ust. 1 i ust. 3, art. 92 ust. 1, art. 228 ust. 3, art. 233 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 34 ust. 2 u.z.z.c.z. podlegały uchyleniu na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Orzeczenie Sądu o umorzeniu postępowania nastąpiło na podstawie powołanego wyżej art. 145 § 3 P.p.s.a. Natomiast pkt III wyroku dotyczący kosztów postępowania sądowego znajduje oparcie w art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 2 pkt 3, § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).