II SA/Rz 1616/25

9 kwietnia 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 kwietnia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 17 listopada 2025 r. nr SKO.401.ZP.1399.335.2025 w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala sprzeciw Decyzją z [...] września 2025 r. nr [...] Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") odmówił ustalenia na wniosek [...] sp. z o.o. z/s w [...] (dalej: "Spółki" lub "Inwestor") lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. Jako podstawę odmowy ustalenia wnioskowanej lokalizacji organ wskazał protesty mieszkańców wobec lokalizacji inwestycji, która może mieć wpływ na zdrowie oraz warunki egzystowania na tym terenie, a także zapisy obowiązującego do 31 grudnia 2003 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, decyzją z 11 listopada 2025 r. nr SKO.401.ZP.1399.335.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") uchyliło opisaną wyżej decyzję Prezydenta i przekazało sprawę do powolnego rozpatrzenia Organowi I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej zalicza się do kategorii inwestycji celu publicznego. Natomiast zgodnie z art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.", nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wykazanie niezgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami u.p.z.p. lub przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., jest obowiązkiem organu administracji i wymaga wskazania konkretnego przepisu prawa materialnego. Nie można również wskazać jako podstawę odmowy ustalenia lokalizacji obaw, wyrażanych przez społeczność lokalną, że planowana stacja bazowa będzie działała na niekorzyść mieszkańców. Za niezasadne uznano również wskazanie na zapisy poprzednio obwiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem zapisy te aktualnie nie obowiązują. Kolegium zauważyło, że odmowa wydania decyzji lokalizacyjnej wymaga zatem powołania się na konkretne przepisy prawa materialnego lub procesowego, zawierające przeszkodę w realizacji inwestycji celu publicznego, a nie tylko na jej ogólną sprzeczność z zasadami lub wartościami obowiązującymi przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymienionymi w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Organ odwoławczy podniósł, że żadna z okoliczności powołanych w zaskarżonej decyzji nie może w aktualnym stanie sprawy uzasadniać odmowy wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Byłoby to bowiem równoznaczne z przyznaniem organowi lokalizacyjnemu kompetencji o charakterze uznaniowym, co sprzeczne jest z wyrażonym expressis verbis w art. 56 u.p.z.p. zamiarem ustawodawcy. Organ odwoławczy podkreślił, że organ administracji orzekając w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma też uprawnień do oceny celowości realizacji inwestycji, ani oceny wybranego miejsca do jej posadowienia, gdyż decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego jest decyzją związaną, co oznacza, że nie ma w niej miejsca na uznanie administracyjne. Skoro w opisywanej sprawie organ I instancji nie powołał przepisu prawa, który miałby zastosowanie do przedmiotowej inwestycji, a z którym inwestycja zamierzona byłaby sprzeczna. W konsekwencji, stwierdzenie opisanych wyżej uchybień – z uwagi na konieczność zapewnienia dwuinstancyjności postępowania – uprawniało do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.". W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, [...] wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem Skarżących, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie. W ocenie Skarżących, organ I instancji prawidłowo odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a zaskarżoną sprzeciwem decyzję Kolegium uznać należy za wydaną z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Skarżący podnieśli, że planowana inwestycja nie powinna zostać zakwalifikowana jako infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu, bowiem posiada wysokość 43,5 m i nie mieści się w definicji określonej art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 562) – dalej: "u.w.r.". W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiono by stronę prawa do dwuinstancyjnego postępowania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zasadnie wskazało Kolegium, że organ I instancji nie wykazał sprzeczności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, a zatem nie był uprawniony do wydania decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Prawidłowo wskazał organ odwoławczy, że stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 399) – dalej: "u.g.n." w zw. z art. 46 u.w.r. Zgodnie z art. 4 pkt 18 u.g.n., pod pojęciem łączności publicznej należy rozumieć sieci telekomunikacyjne oraz powiązane zasoby służące zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu art. 2 pkt 80 ustawy z dnia 12 lipca 2024 r. - Prawo komunikacji elektronicznej (Dz.U. poz. 1221, z 2025 r. poz. 637 i 820 oraz z 2026 r. poz. 252). Zgodnie zaś z art. 46 ust. 1 u.w.r., miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Natomiast stosownie do art. 46 ust. 3 u.w.r., w przypadku braku planu miejscowego lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej innej niż infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, na warunkach określonych w u.p.z.p. Wskazane wyżej regulacje nie budzą jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, że wniosek Spółki podlegał rozpoznaniu w postępowaniu normowanym u.p.z.p. i prowadzonym w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W konsekwencji, zastosowanie znajduje art. 56 u.p.z.p., w myśl którego nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd w całości potwierdza podstawy prawne przyjęte przez organ odwoławczy jako uzasadnienie zastosowania w tej sprawie instytucji kasacji decyzji organ I instancji. Przede wszystkim, Kolegium słusznie wyeksponowało w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, że wnioskowana przez Spółkę [...] z o.o. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter związany, co oznacza, że organ gminy przy jej wydawaniu nie ma możliwości odmowy uwzględnienia wniosku, jeżeli zostały spełnione określone przepisami wymagania. Innymi słowy, wójt (burmistrz, prezydenta miasta) nie ma swobody decyzyjnej charakterystycznej dla konstrukcji uznania administracyjnego. Potwierdzają ten wniosek obowiązujące regulacje prawne. Co istotne, w niniejszej sprawie nie ma znaczenia, czy wnioskowana przez Spółkę inwestycja stanowi infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.r. Stanowisko organu I instancji w zakresie uznania, że na terenie objętym wnioskiem Spółki można zlokalizować wyłącznie infrastrukturę telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa i jest wręcz sprzeczne z art. 47 u.w.r. Stosownie do wskazanej regulacji, nie wymaga wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w rozumieniu u.p.z.p., budowa infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu oraz wykonywanie innych robót budowlanych dotyczących takiej infrastruktury. Żaden przepis prawa nie wprowadza bezwzględnego zakazu realizacji lokalizacji inwestycji telekomunikacyjnych innych niż wskazane w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.r. na terenach zabudowy mieszkaniowej. Skoro wnioskowana stacja bazowa telefonii komórkowej nie stanowi tego infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu, to obowiązkiem organu administracji jest analiza spełnienia przez inwestora wymogów stawianych przepisami u.p.z.p. i w przypadku pozytywnej weryfikacji ustalenie lokalizacji inwestycji w drodze decyzji. Ponadto podstawa odmowy nie może stanowić fakt, że istniejąca zabudowa na obszarze analizowanym została zrealizowana na podstawie obowiązującego do 31 grudnia 2003 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta w świetle obowiązujących przepisów, sama w sobie nie może stanowić podstawy do odmowy automatycznej odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W świetle tych okoliczności Sąd nie miał jakichkolwiek wątpliwości, że w niniejszej sprawie Kolegium wykazało przesłanki warunkujące wydanie decyzji kasatoryjnej, skoro na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego doszło do nieakceptowanego naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. bowiem istotny zakres okoliczności faktycznych koniecznych do wyjaśnienia został przez Organ I instancji pominięty, a motywy uzasadnienia decyzji odmownej nie mieszczą się w żadnym z obowiązujących przepisów prawa. Prezydent Miasta [...] odmawiając z podanych przez niego przyczyn uwzględnienia żądania Spółki dopuścił się uchybienia powołanego wyżej art. 56 u.p.z.p., bowiem nie wykazał, że projektowane zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z przepisami u.p.z.p. lub z przepisami odrębnymi. Organ ten pominął również, że w świetle przytoczonej regulacji u.p.z.p. odwoływanie się do wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyjaśnić też przyjdzie, że decyzja SKO nie oznacza ustalenia na rzecz Spółki warunków dotyczących lokalizacji inwestycji celu publicznego. Potwierdza ona tylko, że postępowanie przez organem I instancji należy powtórzyć, gdyż podane przez niego argumenty za odmową ustalenia lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej, nie mogły ważyć o ustalonym wyniku sprawy. Końcowo wymaga podkreślenia, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie był władny do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, gdyż po pierwsze – postępowanie dowodowe nie stanowiłoby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 § 1 k.p.a.), a po drugie – uniemożliwiłoby to poddanie kontroli instancyjnej oceny stanowiska w przedmiocie wniosku Spółki. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jako że weryfikacja powyższego dokonana zostałaby nie przez organ administracji wyższy stopniem, lecz sąd administracyjny. Sąd administracyjny z kolei nie jest co do zasady władny do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest wyłącznie według kryterium legalności. Tym bardziej, że w świetle art. 64e p .p.s.a. nie jest rolą sądu administracyjnego merytoryczne odnoszenie się do zarzutów sprzeciwu związanych z błędną wykładnią przepisów prawa materialnego oraz związanie organów w tym przedmiocie wytycznymi w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie został właściwie ustalony przez organ I instancji, a w pewnych aspektach sprawy w ogóle zaniechano jego ustalenia. Zaskarżona sprzeciwem decyzja została zatem wydana w pełni legalnie i zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Z wyłożonych względów Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).