II SA/Rz 1619/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi K. D. i Z. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących K. D. i Z. D. solidarnie kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [....] września 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także SKO, Kolegium) po rozpoznaniu wniosku K. D. i Z. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tego organu z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji utrzymało je w mocy. W podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a i art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., w dacie orzekania Sądu obowiązuje tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej "K.p.a.". Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Wójt Gminy [...], po rozpoznaniu sprawy z zakresu stosunków wodnych na gruncie, nakazał K. D. i Z. D. wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom na działkach nr 52 i 53 w formie rowu od jego wylotu do rowu przydrożnego w kilometrze 37 + 310 drogi wojewódzkiej H. – C. – na długości 120 mb do jego zakończenia na istniejącym śladzie rowu w granicy działek nr 52 i nr 54 w miejscowości P. jak określono na załączniku graficznym nr 1 do decyzji i nr 2 określającym profil rowu. Sentencja powyższej decyzji wskazywała również, że należy wykonać rów o następujących parametrach: szerokość dna: a = 0,4m, nachylenie skarp n = 1:1 i ubezpieczeniu dna i skarp darniną szerokości 0,5m, a powyżej obsiew mieszanką traw, natomiast w hektometrze 0 + 95 do 1 + 20 w miejsce darniny należy ułożyć korytko z rur PCV 1/2 średnicy 400 mm. W skierowanym do SKO wniosku z dnia 11 czerwca 2015 r. K. D. i Z. D. zwrócili się o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji, opierając ten wniosek o art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. tj. z uwagi na to, że przedmiotowa decyzja nie była wykonalna w dniu jej wydania, a niewykonalność ta ma charakter trwały. W uzasadnieniu wnioskodawcy podali, że w celu zastosowania się do treści rozstrzygnięcia z dnia [...] czerwca 2011 r. wystąpili do Zarządu Dróg Wojewódzkich (ZDW) o wyrażenie zgody na przeprowadzenie stosownych prac. W odpowiedzi podmiot ten wskazał, że nie wyraża zgody na roboty w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] H. – W. – C. km 37 + 310 (dz. Nr 69), o których mowa w decyzji Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2011 r., jak też na odprowadzenie wód do rowu przydrożnego z nakazanego do wykonania tym rozstrzygnięciem rowu na działkach nr 52 i 53 w miejscowości P. Wnioskodawcy powołali się na art. 39 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. poz. 115 ze zm.), zgodnie z którym zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby spowodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabronione jest odprowadzanie wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi. Zwrócili ponadto uwagę, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. SKO utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., zaś skargę na rozstrzygnięcie organu drugiej instancji oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Rzeszowie. Następnie wnioskodawcy wskazali na uzasadnienie zapadłego w powyższej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1103/12. Sąd ten wskazał mianowicie, że zgłoszony w skardze zarzut niewykonalności decyzji stanowi przesłankę nieważności postępowania, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. i nie może odnieść zamierzonego skutku w postępowaniu zwyczajnym, które było prowadzone w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] SKO odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Kolegium podniosło, że z uwagi na poprzednio wydany wyrok w sprawie, niedopuszczalne jest ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy poprzez dokonanie oceny poprawności wymienionej decyzji. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem, K. D. i Z. D. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy z powodu naruszenia: - art. 7 w zw. z art. 77 § 2, art. 107 § 3 i art. 80 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w sposób wszechstronny stanu faktycznego sprawy i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pomimo zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, - art. 61a § 1 K.p.a. przez uznanie, że zaistniała powaga rzeczy osądzonej w sytuacji, gdy sądy administracyjne nie orzekały w zakresie będącym przedmiotem niniejszego wniosku. Wnieśli o uchylenie kwestionowanego postanowienia i stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gmina [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. SKO utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r. Kolegium zgodziło się z wyrażonym wcześniej własnym stanowiskiem, że brak jest podstaw prawnych do ponownej oceny legalności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. pod kątem wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Podkreśliło, że wyrok sądu oddalający skargę na decyzję administracyjną oznacza, że decyzja ta, mocą tego orzeczenia, zostaje utrzymana w mocy jako zgodna z prawem. Na skutek takiego wyroku rozstrzygnięcie to staje się prawomocne i nie może być już zmienione bądź uchylone w trybach nadzwyczajnych przewidzianych dla decyzji prawnie wadliwych, skoro mocą przedmiotowego orzeczenia uznane zostało za niewadliwe. Organ zwrócił uwagę, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi i ma obowiązek badania, niezależnie od jej treści, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. SKO zwróciło także uwagę na istotną w tym zakresie uchwałę NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09, z której wynika, że fakt, że dany akt był rozstrzygany przez sąd i oddalono skargę, zamyka co do zasady drogę ponownego postępowania administracyjnego, w tym w trybie nadzwyczajnym. Skoro więc WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 1100/11 oddalił skargę na decyzję SKO z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr SKO.421-27/906/11 utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., a NSA wyrokiem z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1103/12 oddalił skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia, to potwierdzone zostało tym samym, że kontrolowana decyzja była niewadliwa, również pod kątem wad kwalifikowanych, objętych art. 156 § 1 K.p.a. K. D. i Z. D. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie postanowienie Kolegium z dnia [...] września 2015 r., wnosząc o jego uchylenie wraz z postanowieniem je poprzedzającym oraz o zasądzenie kosztów postępowania i podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa, jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący podnieśli, że wskazane przez nich we wniosku z dnia 11 czerwca 2015 r. okoliczności w postaci braku zgody ZDW w [...] na wykonanie czynności wynikających z decyzji Wójta Gmina [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nie były rozważane ani przez WSA w Rzeszowie ani przez NSA. Organ powołując się zaś na orzeczenia wymienionych sądów nie zbadał, co było przedmiotem ich rozstrzygania. Skarżący podkreślili, że NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednakże z urzędu bierze pod uwagę przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § P.p.s.a. Brak jest natomiast wśród nich przyczyny stwierdzenia nieważności w postaci niewykonalności decyzji administracyjnej. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiot kontroli sądowej mogą stanowić postanowienia organów administracji publicznej wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Przesądza o tym art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej następnie "P.p.s.a.". Ich ocena w postępowaniu sądowym następuje według kryterium zgodności z prawem, co wynika z treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.). Tylko określone w art. 145 § 1 P.p.s.a. uchybienia mogą stanowić podstawę eliminacji kwestionowanego postanowienia z obrotu prawnego, a mianowicie naruszenia prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia przepisów postępowania dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b), inne naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c), jak też przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 K.p.a. bądź w innych przepisach (pkt 2). Stwierdzając określone wyżej naruszenie przepisów postępowania o ewidentnym wpływie na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) Sąd uchylił skarżone postanowienie. Rozstrzygnięciem tym SKO utrzymało w mocy własne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej na składających skargę K. D. i Z. D. obowiązek wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom na działkach nr 52 i 53 w miejscowości P. Przyczyną powyższego było stwierdzenie rozstrzygnięcia sprawy prawomocnym wyrokiem sądowym oddalającym skargę na decyzję SKO, która utrzymywała w mocy powołaną wyżej decyzję o nałożeniu przedmiotowego obowiązku. Z uwagi na powyższe organ uznał, że w sprawie zaistniała przedmiotowa przeszkoda czyniąca niedopuszczalnym merytoryczne rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności. Organ przyjął więc, że nadzwyczajna kontrola decyzji już raz skontrolowanych w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest niedopuszczalna. Odnosząc się do powyższego stanowiska Kolegium należy w pierwszej kolejności wskazać na treść art. 170 P.p.s.a., zgodnie z którym, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że wymienione w cytowanym przepisie podmioty obowiązane są do wzięcia pod uwagę zarówno istnienia, jak i treści takiego orzeczenia sądu. Zasadniczo powyższy stan związania ograniczony jest do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia, jednakże częstokroć dla właściwego zrozumienia i odczytania brzmienia takiej sentencji koniecznym staje się uwzględnienie także treści jego uzasadnienia. Wynikające z przywołanego przepisu związanie odnosi się oczywiście zarówno do sprawy, w której zapadł prawomocny wyrok, jak też do kolejnych postępowań. Powołując się na brzmienie art. 170 P.p.s.a. organ skoncentrował się jednak wyłącznie na samej treści sentencji zapadłych w sprawie wyroków tj. o oddaleniu skargi oraz o oddaleniu skargi kasacyjnej. Tymczasem – na co zresztą słusznie zwracają uwagę skarżący – NSA w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną od wyroku tut. Sądu z dnia 25 stycznia 2012 r. uznał za całkowicie chybiony zarzut skargi dotyczący niewykonalności decyzji w przedmiocie wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom na działce sąsiedniej. Sąd drugiej instancji podkreślił bowiem, że niewykonalność decyzji stanowi przesłankę nieważności postępowania określoną w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Zarzut tego rodzaju nie może zatem odnieść zamierzonego skutku w postępowaniu zwyczajnym, jakie było prowadzone w sprawie niniejszej. Związanie w będącej przedmiotem rozpoznania sprawie przedstawionym wyżej stanowiskiem NSA nie pozwala na przyjęcie zasadności poglądu Kolegium o automatycznym braku podstaw do ponownej oceny legalności kwestionowanej decyzji Wójta Gminy [...] pod kątem wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że na uzasadnienie swojego stanowiska SKO przywołało uchwałę NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09, w której stwierdzone zostało, że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. Mając na uwadze wskazaną uchwałę (która jest nadal aktualna pomimo uchylenia art. 157 § 3 K.p.a., tyle, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania jest obecnie art. 61a § 1 K.p.a.) Kolegium podniosło, że jeśli dany akt był już rozstrzygany przez sąd i oddalono skargę, to zamyka to – co do zasady – drogę ponownego postępowania administracyjnego, również w zakresie stwierdzenia nieważności, bowiem sąd administracyjny badając rozstrzygnięcie organu w postępowaniu zwykłym sprawdza z urzędu, czy skarżone orzeczenie nie jest dotknięte wadą nieważności. Pomimo przytoczenia powyższej uchwały, SKO opierając się o nią wysnuło błędne wnioski. Sama bowiem okoliczność w postaci wydania przez tut. Sąd wyroku z dnia 25 stycznia 2012 r. o oddaleniu skargi na decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2011r. oraz wyroku NSA z dnia 15 października 2013 r. oddalającego skargę kasacyjną od tego orzeczenia nie przesądza jeszcze o niedopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, która podlegała opisanej kontroli sądowej. Zapoznając się bowiem dokładnie z uzasadnieniem uchwały I OPS 6/09 należy wskazać, że NSA uznał za właściwe, by organ administracji publicznej oceniając dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji badał, w jakim zakresie sąd administracyjny faktycznie zrealizował swoje kompetencje do oceny legalności zaskarżonej decyzji. NSA zwrócił bowiem uwagę, że to w uzasadnieniu wyroku przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do konkluzji prawnej. Jego analiza pozwala zaś na ustalenie, co sąd uwzględnił przy orzekaniu. Fakt więc utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia skargi na nią przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 K.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osadzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). NSA podniósł, że możliwa jest również i sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu albo też zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, ze poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim przypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji. NSA nie wykluczył więc sytuacji, gdy wydany w danej sprawie wyrok oddalający skargę na określone rozstrzygnięcie administracyjne nie stanowi przeszkody wszczęcia postępowania o stwierdzenie jego nieważności. Należy podnieść, że SKO rozpoznając po raz pierwszy (postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r.) wniosek stron skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. zauważyło opisaną wyżej kwestię wskazując, że K. D. i Z. D. nie wskazali żadnych nowych okoliczności mogących mieć wpływ na byt prawny tej decyzji, a które nie byłyby wcześniej przedmiotem sądowej kontroli. Zdaniem organu, okoliczności dotyczące ustalenia stanu faktycznego oraz kwestie prawne na gruntach objętych decyzją były znane zarówno WSA w Rzeszowie, jak i NSA. Organ podkreślił, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się w postępowaniu wad, które powinny skutkować wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego, a sąd wyższej instancji ocenę tę podzielił. Trudno jednak zgodzić się z taką konkluzją Kolegium w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku WSA nie ma jakiegokolwiek konkretnego odniesienia się do kwestii podniesionych we wniosku stron o stwierdzenie nieważności (analiza tego wniosku nie wskazuje więc, by obejmował on to, co zostało ocenione przez tut. Sąd), zaś NSA odpierając tego rodzaju zarzuty odesłał strony wprost na drogę postępowania nadzwyczajnego, o czym wyżej była już mowa. Słusznie zatem podnoszą skarżący, że organ nie zbadał, co było przedmiotem rozstrzygania Sądów, na których orzeczenia się powołuje. Z uwagi więc na przedstawione wyżej względy uchylono objęte skargą postanowienie SKO z dnia [...] września 2015 r. Nie zaistniały bowiem żadne przesłanki podmiotowe ani przedmiotowe, które uzasadniałyby odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 61a K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie sądowym wskazuje się przy tym, że jako przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania należy rozumieć przez nie takie sytuacje, które w sposób oczywisty (podkreślenie Sądu) stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (np. wyrok WSA w Łodzi z 10.11.2015 r. III SA/Łd 845/15, wyrok WSA w Krakowie z 27.10.2015 r. III SA/Kr 1456/15, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie przesądzając więc zasadności złożonego przez skarżących wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, organ obowiązany będzie do zbadania jego treści i merytorycznej oceny podniesionych w nim okoliczności, które - zdaniem wnioskodawców - przesadzają o zaistnieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 P.p.s.a. Podstawą uchylenia skarżonego postanowienia SKO był art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 170 P.p.s.a. i w zw. z art. 61a K.p.a. O kosztach postępowania orzeczono z kolei na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. zaliczając do nich wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (240 zł) oraz opłatę skarbową od wskazanego pełnomocnictwa (17 zł).