II SA/Rz 1619/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi B. K. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych -skargę oddala- Przedmiotem skargi B. K. i R. K. (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] września 2016 roku, nr [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych. Kwestionowane rozstrzygnięcie SKO zapadło w następujących okolicznościach faktycznych. Wnioskiem z dnia 25 maja 2015 roku J. W., reprezentowany przez radcę prawnego S. T. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o uregulowanie stosunków wodnych na gruncie. Wnioskodawca podał, że jest właścicielem działki nr 2603, położonej w S. Z jego nieruchomością sąsiaduje działka 2472/2, stanowiąca własność skarżących. Na nieruchomości skarżących znajduje się dom oraz garaż. Wody opadowe z działki skarżących zostały skierowane na działkę wnioskodawcy, między innymi za pomocą plastikowych rur. Wskutek tego stanu, działka nr 2603 nie nadaje się do rolniczego wykorzystania, jest podmokła. Działki nie da się wykorzystać na cele budowlane, ani zbyć, mimo atrakcyjnej lokalizacji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 roku, nr [...] Wójt Gminy . (dalej w skrócie: "Wójt") odmówił uwzględnienia wniosku J. W. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż na przedmiotowych działkach nie zostały stwierdzone zmiany stosunków wodnych i w konsekwencji brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy jakimikolwiek działaniami właścicieli działki 2472/2, a wodą gruntową występującą na działce 2603/2. Od decyzji Wójta odwołanie wniósł J. W., który podniósł, że postępowanie wykazało zasadność jego wniosku. Zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym przyjęciu, że nie można ustalić przyczyn występowania wód na jego gruncie, w sytuacji gdy stanowią one następstwo wprowadzenia plastikowych rur, odprowadzających wody opadowe z nieruchomości 2472/2. Jako wadliwe uznał nieuwzględnienie wniosku o powołanie hydrologa na okoliczność poziomu wód gruntowych. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2016 roku SKO, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U .2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej w skrócie: "Kpa") uchyliło w całości decyzję Wójta i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. SKO podało, że okoliczności istotne w sprawie nie zostały wykazane w sposób procesowy. Zdaniem organu, w sprawie niezbędne było ustalenie, jaki był pierwotny stan wody na gruncie skarżących i czy wskutek podjętej przez nich działalności uległ on zmianie. SKO zwróciło uwagę, iż zmiana stanu wody na gruncie mogła powstać, nie tylko wskutek położenia plastykowych rur, ale w następstwie jakiejkolwiek celowej aktywności. Zmiana stosunków wodnych jest kwestią wtórną, be znaczenia jest, czy powodem zmiany było wykopanie nasypu, wyprofilowanie powierzchni działki, budowa budynków mieszkalnego, czy gospodarczego, czy też ułożenie rur odprowadzających wody opadowe. Zmiany dokonane przez właściciela na jego gruncie mogą być bowiem różnego rodzaju: zmiana naturalnego ukształtowania terenu (przykładowo: nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu), wykonanie robót budowlanych (wybetonowanie działki, wzniesienie murowanego ogrodzenia), a także wykonanie innego rodzaju prac powodujących określone zmiany na gruncie właściciela nieruchomości. Obowiązkiem Wójta było zbadanie, czy nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie. Skoro przesłuchani w toku postępowania świadkowie nie dali jednoznacznej odpowiedzi na to pytanie, organ powinien rozważyć konieczność powołania biegłego hydrologa; tym bardziej że odwołujący o taki dowód wnosił. Wójt wydał rozstrzygnięcie wyłącznie w oparciu o oględziny terenu, z których nie wynikają wnioski zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Komisja w trakcie rozprawy nie była w ogolę w stanie ustalić aktualnego spływu wód opadowych, nie miała także żadnych dowodów na poprzedni spływ wód. Zeznania świadków były niejednoznaczne, a w niektórych kwestiach nawet sprzeczne. Za prawnie irrelewantne SKO uznało dokumenty związane z wykonaniem przez skarżących robot budowlanych, które zdaniem Wójta legalizowały ich działania. W podsumowaniu SKO wywiodło, że zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W ponownie prowadzonym postępowaniu SKO zaleciło Wójtowi uwzględnienie uwag poczynionych w uzasadnieniu decyzji, w szczególności co do powołanie biegłego hydrologa. Z decyzją SKO nie zgodzili się skarżący i wnieśli na nią skargę do tutejszego Sądu. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - naruszenie art. 138 § 2 Kpa poprzez błędne uchylenie decyzji Wójta a następnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji, pomimo że ze względu na okoliczności sprawy decyzję tę, należało utrzymać w mocy, zwłaszcza w sytuacji gdy Organ II Instancji przekazując sprawę do ponownego rozpoznania nie wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy; - naruszenie art. 84 Kpa w zw. z art. 78 § 2 Kpa poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie wymagane są wiadomości specjalne, w sytuacji gdy dowód z opinii biegłego ma charakter fakultatywny, zaś przeprowadzone przez organ I Instancji postępowanie nie wykazało, iż doszło do zmiany stanu wody na działce 2603/2 poprzez inne środki dowodowe; - naruszenie art. 12 Kpa w zw. z art. 138 § 2 Kpa poprzez naruszenie zasady szybkości i sprawności postępowania; - naruszenie art. 7 kpa w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 85 kpa poprzez wadliwą ocenę przez Organ II Instancji dowodu z oględzin przeprowadzonych w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, w sytuacji gdy dowód ten wykazał brak występowania na działce 2472/2 plastikowych rur odprowadzających wody opadowe na działkę nr 2603/2, których wystąpienie mogłoby doprowadzić do zmiany stanu wody szkodliwie wpływającego na nieruchomość nr 2603/2; W postępowaniu przed Organem I Instancji zwracano uwagę na naturalne ukształtowanie terenu na działce nr 2603/2. W części wzdłuż drogi gminnej jest ona usytuowana wyżej niż jej pozostała część, co powoduje naturalny niecałkowity spływ wód do rowu gminnego, który jest położony wzdłuż drogi gminnej. Z zeznań świadków jednoznacznie wynikało, że tereny, na których znajdują się działki 2472/2 i 2603/2 są podmokłe (przysiółek nosi nazwę "R.") i wymagają one systematycznego nadzoru oraz dbałości ich właścicieli o odpływ wód opadowych; - naruszenie art. 7 kpa w zw. z art. 75§1 kpa w zw. z art. 76 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa poprzez pominięcie w ocenie materiału dowodowego przez Organ II Instancji dowodu z dokumentu urzędowego z dnia 23.12.2014 r. nr [...] wydanego przez Inspektora Nadzoru Budowlanego w [....] na okoliczność ustalenia stosunków wodnych, z którego wynika, iż nie stwierdzono, aby wody opadowe były kierowane za pomocą plastikowych rur z działki nr 2472/2 na działkę nr 2603/2. - naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kpa, poprzez przyjęcie, iż akta sprawy nie zawierają szkiców i map uwzględniające stosunki wodne na przedmiotowych działkach, w sytuacji gdy w aktach sprawy zalegają tego rodzaju dokumenty dołączone przez skarżących w toku postępowania przed Organem I Instancji; - naruszenie art. 107 § 3 Kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z tego przepisu, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania Organu II Instancji, zwłaszcza w sytuacji przyjęcia przez organ odwoławczy stwierdzenia, iż nie doszło do naruszenia stosunków wodnych przy jednoczesnym przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżących jako niezrozumiałe w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należy przyjąć, iż koniecznym w przedmiotowej sprawie jest powołanie biegłego i na tej jedynie podstawie Organ II Instancji uchylił decyzję Organu I Instancji, podczas gdy w dalszej części uzasadnienia Organ Odwoławczy przyjmuje, że jest możliwość rozpoznania przedmiotowej sprawy bez powoływania biegłego; 2) naruszenie prawa wodnego: - art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (Dz. U. 2005 r. nr 239, poz. 2019 ze zm.; dalej w skrócie: "upw") poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że doszło do zmiany stosunków wodnych na działce nr 2603, podczas gdy postępowanie wykazało, że do takiej zmiany nie doszło. Wnosząc o oddalenie skargi SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Kontrolując kwestionowaną decyzję Sąd stwierdził, iż nie narusza ona prawa, co determinuje oddalenie skargi. Dla porządku dalszych wywodów należy już na wstępie zaznaczyć, że przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja kasacyjna, wydana w trybie art. 138 § 2 Kpa, w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dokonując kontroli zgodności z prawem takiego rozstrzygnięcia, Sąd weryfikuje jedynie, czy w sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające tę formułę załatwienia sprawy przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, okoliczności takie zaszły. Rozstrzygając niniejszą sprawę organ I instancji stosował art. 29 upw, który jest przepisem konstruującym prawne instrumenty reagowania na odstępstwo od ogólnej zasady, zakazującej dokonywania zmian stanu wody na gruncie, ze szkodą dla gruntów sąsiednich - art. 29 ust. 1 upw. Stosownie do jego treści, jeżeli właściciel gruntu poprzez swoje działania, spowoduje zmianę stanu wody na gruncie, który będzie miał negatywny wpływ na grunty sąsiednie, właściwy organ, w formie decyzyjnej, może nakazać mu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Obciążenie właściciela gruntu obowiązkami, o jakich mowa w art. 29 ust. 3 upw wymaga poczynienia szeregu ustaleń, tak o charakterze retrospektywnym, jak i aktualnym. Do ustaleń retrospektywnych należy zaliczyć okoliczności odnoszące się do tego, kiedy i jakiego charakteru działania zostały podjęte przez właściciela gruntu, oraz jaki był stan wody na gruncie w okresie bezpośrednio poprzedzającym te działania. Ustalenie aktualne, sprowadzają się natomiast do zweryfikowania, czy podjęte przez właściciela gruntu działania spowodowały zmianę stanu wody na gruncie i czy ów zmieniony stan wody spowodował szkodliwe następstwa na gruntach sąsiednich. Hipoteza normy zrekonstruowanej na podstawie art. 29 ust. 3 upw wymaga więc wykazania istnienia związku przyczynowo-skutkowego w dwóch zasadniczych elementach struktury logicznego uzasadnienia jej zastosowania. Po pierwsze, wymaga wykazania, że przyczyną zmiany pierwotnego stanu wody na gruncie było działanie właściciela gruntu, a po drugie, że aktualny, a więc zmieniony tymi działaniami stan wody na gruncie, powoduje szkodliwe następstwa na gruntach sąsiednich. W niniejszej sprawie, jak słusznie dostrzegło SKO, ustaleń takich, w odpowiednim zakresie, organ I instancji nie uczynił. Sąd podziela stanowisko SKO, że w sprawie nie ma znaczenia, czy działania skarżących sprowadzały się do wbudowania w grunt "rur plastikowych", oprowadzających wody opadowe na działkę 2603. Należy zwrócić uwagę, że J. W. podkreślał również konsekwentnie, że na działce skarżących zmieniło się ukształtowanie terenu, powstał nasyp, i od tego mementu jego działka jest podmokła. Skarżąca B. K., podczas rozprawy z dnia 4 marca 2016 roku sama zeznała, że na działce skarżących, z uwagi na ukształtowanie terenu, wykonano nasyp, wyrównano działkę, tak aby uzyskać podwórko. Nie ma więc wątpliwości, że na działce 2472/2 podjęto działania, które mogły skutkować zmianą stanu wody na gruncie. Kwestie te nie zostały przez organ I instancji właściwie rozpatrzone. W takiej konfiguracji faktycznej, koniecznym było ustalenie, jaki był stan wody na działce 2472/2 przed zmianą ukształtowania terenu, jaki skutek w tym zakresie wywołały przeprowadzone prace, czy można przyjąć, że spowodowały one zmianę stanu wody na działce 2472/2 i wreszcie, czy zmiana ta miała szkodliwy wpływ na działkę J. W. Sąd podziela stanowisko SKO, że rozstrzygnięcie wzmiankowanych zagadnień, zasadniczo wymaga wiadomości specjalnych, pozostających w dyspozycji biegłego hydrologa. Wydanie decyzji przez organ I instancji, wobec zeznań świadków, których treść w kwestiach dla sprawy istotnych jest sprzeczna – świadkowie zeznają odmiennie co do stanu wody na działce 2603 w okresie przed i po wykonaniu robót budowlanych na działce skarżących – było przedwczesne i w konsekwencji wadliwe. Podnoszona przez skarżących i organ I instancji okoliczność, że w wyniku kontroli organu nadzoru budowlanego nie stwierdzono odprowadzania wód opadowych z działki skarżących przy pomocy plastikowych rur, oraz że wykonane przez nich roboty budowlane są zgodne z prawem i sztuką budowlaną, nie mogą wywrzeć oczekiwanych skutków. Legalność wykonanych prac budowlanych nie stanowi "immunitetu", zwalniającego z odpowiedzialności w reżimie prawa wodnego, w tym art. 29 ust. 3 upw. Organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do badania zmian stanu wody na gruncie, kompetencja ta została zastrzeżona wyłącznie dla organów gminy. Dlatego też, podmiot który zrealizuje inwestycję budowlaną zgodnie z prawem budowlanym, lecz spowoduje przez to zmianę stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, nie będzie odpowiadał w reżimie prawa budowlanego, ale będzie odpowiadał na gruncie prawa wodnego. Z tych względów Sąd – podobnie jak SKO – nie przesądza kierunku rozstrzygnięcia sprawy. Zwraca jedynie uwagę, że w sprawie nie wyjaśniono kluczowych i istotnych okoliczności. SKO wskazało, że organ I instancji powinien uwzględnić uwagi poczynione w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a więc przeprowadzić odpowiednie dowody i ustalić, jaki był stan wody na działce 2472/2 przed rozpoczęciem przez skarżących prac budowlanych (w tym ziemnych), jaki skutek w tym zakresie wywołały przeprowadzone prace, czy można przyjąć, że spowodowały one zmianę stanu wody na działce 2472/2 i wreszcie, czy zmiana ta miała szkodliwy wpływ na działkę J. W. Sąd zgadza się ze stanowiskiem, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia tych kwestii zasadne będzie rozważenie powołania biegłego z zakresu hydrologii. Zakres okoliczności niezbędnych do wyjaśnienia w sprawie był na tyle szeroki, że nie mógł zostać uzupełniony w postępowaniu odwoławczym; w istocie sprowadzałoby się to poczynienia pełnych ustaleń co do faktów relewantnych w sprawie. Wydanie przez SKO decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa było zatem trafne. Z wyłożonych wyżej względów Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.