II SA/Rz 163/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Małgorzata Wolska AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. S.i M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...].lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia operatu opisowo-kartograficznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty T. z dnia [...] listopada 2003 r. Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżących A. S. i M. S. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 163/04 UZASADNIENIE Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego . decyzją z [...] lutego 2004r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 20 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000r. nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz § 39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 4540 po rozpatrzeniu odwołania M. S. utrzymał w mocy decyzję Starosty T. z dnia [...] listopada 2003r. nr [...] w sprawie ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków dla obrębu G., gmina G. dotyczącej działki nr1095 o pow. 0.0817ha oraz działki nr 1096 o pow. 0.0301 ha. Decyzją z [...] marca 2003r. nr [...] Starosta T. orzekł o zatwierdzeniu operatu opisowo kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów wsi G. oraz w pkt 1 do 59 o sposobie rozpatrzenia uwag i zastrzeżeń wniesionych przez zainteresowane strony podczas wyłożenia zmodernizowanego operatu ewidencji gruntów w dniach od 30 września do 12 października 2002r. w siedzibie urzędu gminy. A. S. zakwestionowała powierzchnię swojej działki nr 1095 zmniejszoną z 0.12 ha na 0.0682ha i wniosła o zlikwidowanie drogi oznaczonej nr 1096, która, jak podała powstała z jej działki nr 1095.Organ I instancji nie uwzględnił zgłoszonych uwag, co znalazło potwierdzenie w pkt 4 ww. decyzji. Organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania A. S., decyzją z [...] maja 2004r. nr [...] – uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 4, gdyż uznał, że w aktach sprawy I instancji brakuje dowodów stanowiących podstawę do przyjęcia granicy działki nr 1095 do zmodernizowanego operatu ewidencji gruntów. Zobowiązał też, aby wprowadzić do ewidencji gruntów syna A., S., - M. S., jako właściciela wymienionych wyżej działek i ponowne postępowanie przeprowadzić z jego udziałem. Organ I instancji wprowadził zmiany podmiotowe do ewidencji gruntów polegające na wpisaniu M. S. w jedn. rej. nr 603 jako właściciela działki nr 1095. Zlecił też uprawnionej jednostce geodezyjnej wykonanie pomiaru kontrolnego działki nr 1095. Analiza istniejących dokumentów w zasobie ewidencji gruntów wykazała, że podczas zakładania ewidencji gruntów wsi G. działka nr 1095 miała 0.07ha powierzchni i taki wpis był w jedn. rej. nr 603. W 1979r. została wprowadzona zmiana powierzchni na 0.12 ha, jednakże nie odnaleziono dokumentów na jakiej podstawie ją zmieniono. Pomimo prawidłowego powiadomienia stron o pomiarze kontrolnym na grunt stawił się tylko M. S. Wskazana przez niego granica działki nr 1095 z działką nr 1096 (drogą) okazała się niezgodna ze stanem wykazanym w ewidencji gruntów oraz ze stanem faktycznego użytkowania na gruncie. Według wskazań M. S. działka nr 1096 stanowiąca drogę we władaniu urzędu gminy miałaby tylko 1m szerokości. Do pomiaru przyjęto działkę 1096 – drogę według użytkowania na gruncie czyli pas o szerokości około 3m, a granicę uznano za sporną. Na podstawie wyników pomiaru sporządzono operat techniczny, a powierzchnię działek obliczono ze współrzędnych metodą analityczną i odpowiednio powierzchnia działki nr 1095 wynosi 0.0817 ha, a powierzchnia działki nr 1096 wynosi 0.0301 ha. Na podstawie danych z ww. operatu Starosta T. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2003r. zatwierdził operat opisowo-kartograficzny modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu G. w części dotyczącej działek nr 1095 o pow. 0.0817 ha i nr 1096 o pow. 0.0301 ha. Organ wyjaśnił, że w przypadku braku w zasobie Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na podstawie których można byłoby wykazać granice działek, dane odnośnie przebiegu granic pozyskuje się w oparciu o pomiar stanu posiadania na gruncie. Spory graniczne nie wstrzymują czynności modernizacyjnych. Z uwagi na fakt, że inne zainteresowane strony nie zgłosiły się do okazania granic, a wskazana granica przez M. S. zawęziłaby drogę do 1m, to geodeta zamierzył stan użytkowania na gruncie. Organ wskazał też na treść § 46 i § 47 rozporządzenia i wskazał jakie dokumenty mogą stanowić podstawę do wprowadzenia zmian z urzędu w ewidencji gruntów. M. S. nie przedłożył aktualnego dokumentu potwierdzającego własność działki nr 1096 i dlatego pozostawiono stan dotychczasowy, wykazując jako władającą gminę G. Wnioskowany przez skarżącego wpis ma charakter żądania własnościowego i może być rozstrzygnięty w postępowaniu rozgraniczeniowym, którego wyniki będą podstawą do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Z tych też przyczyn organ odwoławczy uznał, że decyzja Starosty T. odpowiada prawu. Skargę do Sądu wnieśli A. S. i M. S., nie wskazali kierunków weryfikacji zaskarżonej decyzji, stwierdzili tylko, że się z nią nie zgadzają. Podnieśli, że parcela nr 1096 była ich własnością użytkowaną jeszcze przez matkę A. S., a następnie ona uwłaszczyła się na obydwu działkach. W 1974r. sąsiadka zagrodziła 1 m drogi, wydzielonej przez A. S. z jej działki. Pomimo interwencji w urzędzie gminy otrzymał informacje, że na własny koszt winna wyprowadzić geodetę na grunt w terminie 14 dni. Był to jednak zbyt krótki okres. W 1975r. skarżąca wykonała od drogi głównej bramę wjazdową na szerokości spornej drogi gminnej. W 1991r. Wójt Gminy G. wezwał skarżącą do udostępnienia drogi gminnej o szer. 3m nr ewid. 1096. Podniosła, że w księgach wieczystych odnośnie działki nr 1096 figurują przodkowie, matka skarżącej Z. E. Droga nigdy nie miała szerokości 3m, był to pas o szerokości 2m, dlatego po zagrodzeniu części tej drogi przez Cz. L., poszerzenie drogi nastąpiło z działek nr 1095 i nr 1098, które w całości powinny mieć powierzchnię 30 arów, gdyż tyle otrzymała wraz z bratem po matce. Aktualnie istniejący stan na gruncie utrudnia prowadzenie gospodarstwa rolnego oraz życie codzienne z drogą pod oknami, W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuję: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z przyczyn odmiennych, niż w niej podniesiono. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Starosty T. z [...]. listopada 2003r. w sprawie zatwierdzenia operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków obrębu G. odnośnie działki nr 1096 o 0.0817ha i nr 1096 o pow. 0.031ha. Skarżący, tak w odwołaniu, jak i w skardze do Sądu kwestionują nieuprawnione zmniejszenie powierzchni działek, wynikające z dokumentów geodezyjnych w stosunku do powierzchni, którą nabyli od swoich poprzedników prawnych w drodze dziedziczenia i zapisów zawartych w księgach wieczystych oraz planem sytuacyjnym dla inwestycji na działce A. S. z 1982r. Z akt sprawy, a w szczególności z przeprowadzonego pomiaru kontrolnego (karta akt adm. I instan. nr 42) wynika, że sporne są granice pomiędzy działką nr 1096 (władający gmina G.) na długości z działką nr 1095 i częścią działki nr 1089 (własność M. S.). W postępowaniu prowadzonym przez uprawnioną jednostkę geodezyjną o terminie przeprowadzenia pomiaru w terenie powiadomiono właścicieli nieruchomości graniczących z działką nr 1096 położonej w G., w tym R. U., K. L., Gminę G., co wynika z treści protokołu sporządzonego 26 czerwca 2003r. i dołączonej do niego dokumentacji (zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia o terminie pomiaru). Organ I instancji swoją decyzję doręczył tylko A. S. i M. S. Natomiast decyzja organu II instancji, aktualnie zaskarżona, została doręczona M. S. oraz gminie G. Podmioty, którym organ II instancji doręczył zaskarżoną decyzję, mają przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stosownie do tego przepisu stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony, którym posługuje się Kodeks postępowania administracyjnego może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Fakt, że skarżący kwestionują zmniejszenie powierzchni działek, a w konsekwencji przebieg granicy od wschodu, to władająca działka nr 1096 gmina G. jest stroną postępowania. Rozważenia w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie wymagało ustalenie, czy przymiotu strony nie ma także K. L., ze względu na podnoszoną przez skarżących zmianę przebiegu drogi, będącą działką nr 1096. Z akt sprawy wynika, że decyzja organu I instancji nie została doręczona stronom postępowania, zatem naruszono zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego krąg stron w postępowaniu prowadzonym przez organ II instancji został zmieniony, ani też nie wezwał wszystkich stron przed wydaniem zaskarżonej decyzji do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. Stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu jest naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co zaskutkowało uchyleniem decyzji I i II instancji. Odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli wspólnie A. S. i M. S.. Organ II instancji rozpoznał tylko odwołanie M. S. Pełnomocnik organu na rozprawie przed Sądem nie udzielił odpowiedzi, czy zostało rozpoznane odwołanie A. S. Wyjaśnić należy, że A. S. jest jedynie stroną formalną, ma jedynie interes faktyczny w niniejszym postępowaniu, bowiem właścicielem nieruchomości nr 1095 i 1089 jest M. S. W takim przypadku organ winien był wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 3 k.p.a. Sąd uznał, że nawet w przypadku braku rozstrzygnięcia w tej sprawie, nie stanowi to przeszkody do uchylenia decyzji obydwu instancji, bo nie ma to wpływu na treść wyroku, który zapadł w tej sprawie. Nie mniej jednak rzeczą organu będzie wyjaśnienie, czy zostało rozpoznane odwołanie M. S., a jeżeli nie została wydana stosowna decyzja, to organ rozpozna odwołanie uwzględniając jednak treść wyroku i zaistniałą w jego następstwie bezprzedmiotowość postępowania. Decyzja kończąca postępowanie administracyjne w przedmiocie modernizacji ewidencji gruntów i budynków zgodnie z § 56 pkt 2 w zw. z § 42 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454) , zwanego dalej rozporządzeniem, winna odpowiadać wymogom Kodeksu postępowania administracyjnego, a nadto zawierać między innymi uzasadnienie stanowiska organu w sprawie uwag i zastrzeżeń nieuwzględnionych Uzasadnienie w tej kwestii stanowi część uzasadnienia decyzji, które zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. winno zawierać wskazanie faktów jakie organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oprał oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówi wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Wymóg ten dotyczy także decyzji drugoinstancyjnej, która dodatkowo, zgodnie z art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa) i art. 11 k.p.a (zasada wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy) winna w pierwszej kolejności odnosić się do zarzutów odwołania. Standardom tym nie odpowiada tak zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji. Podzielając stanowisko w niej zawarte, że przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w procesie modernizacji na podstawie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej wymienionej w § 36 rozporządzenia, a w razie jej braku lub gdy nie odpowiada ona obowiązującym standardom technicznym, w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem tych granic (§ 38) zaś w razie sporu, co do przebiegu granic na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego lub wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie (§ 39), Sąd wyraża pogląd, że wskazane wyżej przepisy k.p.a. w zw. z przepisem § 42 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia nakładały na organ obowiązek wskazania w uzasadnieniu decyzji dokumentów przyjętych do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego na podstawie, których wpisano granice spornej działki. Dokumenty te winny być przy tym wskazane w sposób umożliwiający ich identyfikację, bo tylko wówczas możliwa będzie kontrola zgodności decyzji z prawem w administracyjnym postępowaniu instancyjnym jak również sądowym. Decyzja I instancji takiego wskazania nie zawiera. Organ I instancji stwierdził jedynie, że działka nr 1095 miała powierzchnię 0,07 ha, a w 1979 została zmieniona na 0,12 ha, jednakże nie odnaleziono dokumentów, na podstawie których nastąpiła zmiana powierzchni działki. Organ nie wskazał w oparciu, o jakie dokumenty była wpisana powierzchnia tej działki do 1979r. Zarzut zmniejszenia powierzchni działki nie został wyjaśniony w odniesieniu do materiału dowodowego będącego podstawą wydania decyzji tak przez organ I jak II instancji. Z tego też względu Sąd uznał, że została naruszona zasada dochodzenia do prawy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. oraz służące jej realizacji przepis art. 77 k.p.a. Konsekwencją powyższego jest naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., bowiem organ w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do zastrzeżeń stron zgłoszonych w formie zarzutów przed wydaniem decyzji o modernizacji ewidencji gruntów i powtórzonych w postępowaniu odwoławczym odnośnie zmniejszenia powierzchni działki. Skutkiem uchylenia decyzji wymienionych w wyroku jest powrót sprawy do jej początku, gdyż należy przypomnieć, że decyzją organu II instancji z [...] maja 2003r. nr [...] uchylono decyzję Starosty T. z [...] marca 2003r. nr [...] w pkt 4 dotyczącym załatwienia zastrzeżeń wniesionych przez A. S. Dla porządku należy dodać, że lakoniczne stwierdzenie w pkt 4 cytowanej decyzji, że pozostawiono stan po modernizacji nie czyni zadość wymogom określonym w § 42 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. W myśl tego przepisu organ winien zawrzeć w decyzji uzasadnienie stanowiska w sprawie uwag i zastrzeżeń nieuwzględnionych. Nie zasługiwały na uwzględnienie twierdzenia skarżących, że przebieg granic został przez nich wskazany. Jednostronne wskazanie przebiegu granicy, bez udziału pozostałych stron, nie może stanowić podstawy do wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów. Opisane okoliczności, to jest stwierdzenie przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. obligowały Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo aprobaty dla poglądu, że w postępowaniu modernizacyjnym nie mogą być rozstrzygane spory o przebieg granicy, które z uwagi na jej funkcję są w istocie sporami o zasięg własności W postępowaniu ponownym należy ustalić krąg stron postępowania i zapewnić im udział w prowadzonym postępowaniu, wnikliwie ocenić zarzuty podnoszone przez stronę na etapie postępowania modernizacyjnego i wydać decyzję odpowiadającą poczynionym ustaleniom i przepisom prawa. Dodatkowo należy rozpoznać odwołanie A. S., jeżeli organ ustali, że nie została wydana w tym zakresie decyzja. Z przytoczonych wyżej względów Sąd w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 tej ustawy , Sąd stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.