II SA/Rz 163/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Anna Lechowska Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 22 września 2006 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] października 2005 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego M. R. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 163/06 Uzasadnienie Przedmiotem skargi M. R. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ([...]WINGiK) z [...].12.2005r. Nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów. Postępowanie w tej sprawie wszczęte zostało na wniosek skarżącego, który podaniem z 9.05.2005r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego o sprostowanie danych zawartych w operacie ewidencji gruntów dotyczących działki nr 1460 położonej w m. G., gm. R. Wnioskodawca podał, że był właścicielem działki nr 1173/3 o pow. 0,11 ha, na którą posiadał akt własności ziemi, która sąsiadowała z działką nr 1171/2. Po wprowadzeniu modernizacji operatu ewidencji gruntów działki ( w skali 1: 2000) miano je objąć jednym numerem 1460 i nie wykazywać wnioskodawcy jako jej właściciela. Następnie działki te podzielono na dwie o nr 1460/1 i 1460/2 i urządzono pomiędzy nimi drogę oznaczona jako odrębna działka ewidencyjna, co nie jest zgodne ze stanem faktycznym. W sprawie tej M. R. występował do Starostwa Powiatowego w 2002r. i uzyskał odpowiedź geodety powiatowego pismem z dn.29.05.2002r. Nr [...], że droga istniejąca na mapie, a nie mająca stosownego numeru powinna być włączona do działki nr 1460/1, stanowiącej własność M. R. Dodatkowo wskazał, że w 1984r. działki o nr 1171/3, 1174/3 i 1174/2 były rozgraniczane, a stanu po rozgraniczeniu nie wprowadzono do operatu ewidencji gruntów. Rozpoznając powyższy wniosek Starosta decyzją z [...].06.2005r. Nr [...] odmówił M. R. wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów dotyczącej działki nr 1460. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w 1990r. przeprowadzono w m. G. modernizację operatu ewidencji gruntów i wówczas działka o nr 1171/3 została wprowadzona do tego operatu jako działka nr 1460 o pow. 0,11 ha. Dane te stanowiły podstawę do wpisu tej działki do księgi wieczystej i nie były przez wnioskodawcę kwestionowane. Wskazując na prawne reguły prowadzenia ewidencji gruntów unormowane w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29.03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz.454, zwane dalej Regib) organ wywodził, że w postępowaniu ewidencyjnym nie można kwestionować tytułów własności, ani rozstrzygać o prawie do gruntów. Powołując się na ustalenia notatki z 24.05.2002r. uznano, że zachodzi sprzeczność odnośnie przebiegu granicy między działkami o nr 1460/1 i 1460/2. Odnośnie dokumentów z rozgraniczenia z 1984r. uznano, że nie odpowiadają one standardom technicznym i nie mogą zatem być wykorzystane do wprowadzenia danych do operatu ewidencji gruntów. Od tej decyzji odwołał się M. R. zarzucając niejasność uzasadnienia decyzji, zwracając uwagę, że dane zawarte w księdze wieczystej odnośnie powierzchni obejmują także istniejącą w operacie ewidencji gruntów także drogi. Wskazując na koszty, jakie poniósł odwołujący się w związku z rozgraniczeniem, domagał się ujawnienia prawidłowych danych w operacie ewidencji gruntów, wnosząc o uchylenie decyzji I instancji. Rozpoznając powyższe odwołanie WINGiK decyzją z [...].08.2005r. uchylił decyzję Starosty z [...].06.2005r., a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego zaistniała przesłanka z art.138 § 2 ustawy z 14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.) do wydania tzw. decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że zachodzi konieczność przedstawienia stanu ewidencyjnego działki nr 1171/3 od założenia ewidencji gruntów poprzez przeprowadzoną modernizację ewidencji gruntów, stwierdzono także brak dokumentów odnośnie dz. nr 1274 oraz działki 1460/2. Przedmiotem orzekania była działka nr 1460, która jednak już w operacie ewidencji gruntów nie istnieje. Zalecono także włączyć do postępowania właściciela działki nr 1274 i 1460/2 i doręczyć im decyzje. Zarzucono ponadto, że nie ustalono czy stan wykazany w dotychczasowej ewidencji gruntów jest zgodny ze stanem faktycznym. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji przeprowadził rozprawę na gruncie oraz uzyskał stanowisko Burmistrza Gminy odnośnie działki nr 1274 stanowiącej drogę gminną. Wedle tej informacji droga ta ma istnieć od 80 lat, stanowi dojazd do czterech budynków mieszkalnych, a stan ten "zalegalizowano" przy opracowywaniu nowej mapy ewidencji gruntów w 1992r.. Decyzją z [...].10.2005r. Nr [...] Starosta odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów dotyczących działki nr 1460/1, stanowiącej własność M. R. Decyzję doręczono wnioskodawcy, T. R. i Gminie. W podstawie prawnej tej decyzji powołano się na art.20 i 22 ust.1 i 2 ustawy z 17.05.1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr 100 z 2000r., poz.1086 ze zm., zwana dalej Upgik), § 46 Regib oraz art.104 k.p.a.. Starosta powołał się na istnienie ewidencji gruntów wsi G. w 1965r., na bazie której przeprowadzono uwłaszczenia. W trakcie modernizacji gruntów w 1992r. parcele gruntowe nr 109,146, 1140, 1141 i 1171/3 scalono w działkę o nr 1460 i wpisano jako właściciela K. R. Operat zmodernizowanej ewidencji gruntów został zatwierdzony decyzją Burmistrza Gminy z [...].04.1993r. Nr [...]. W 1995r. na wniosek M. R. założono księgę wieczystą dla działki nr 1460/1, na podstawie aktu własności ziemi. W trakcie rozprawy na gruncie M. R. i T. R. wskazali, ze granica między ich działkami o nr 1460/1 i 1460/2 jest im znana i wnioskowali "o powrót do starych granic". Przytaczając stanowisko Burmistrza Gminy i podkreślając, że istniejąca droga jest utwardzona, uznano że brak jest podstaw do zmiany w operacie ewidencji gruntów. Powtórzono argumentację prawną prezentowaną w poprzedniej decyzji organu I instancji z [...].06.2005r. i wskazano, że wnioskujący – M. R., może złożyć dokumentację geodezyjną, która ewentualnie stanowić będzie podstawę do wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów. Powtórzono także argumentacje o nieprzydatności danych z rozgraniczenia z 1984r., tak by wprowadzić te dane do operatu ewidencji gruntów. Od powyższej decyzji odwołał się M. R. wnosząc o jej uchylenie. Odwołujący się raz jeszcze wskazał, że działka o nr 1460/1 została wprowadzona do operatu ewidencji gruntów w 1995r. po tym, jak została wpisana do księgi wieczystej Nr[...]. Odwołujący się poddaje w wątpliwość wprowadzenia do operatu przebiegu drogi o nr 1274 biegnącej pomiędzy działkami nr 1460/1 i 1460/2. Zakwestionował także fakt uwzględnienia stanowiska burmistrza i Rady Sołeckiej wsi G., a pomijanie danych z aktu własności ziemi. Poddał także w wątpliwość rzetelność działania Starostwa Powiatowego odnośnie zapewniania odpowiednich standardów technicznych dokumentów geodezyjnych. Rozpoznając powyższe odwołanie opisaną na wstępie decyzją WINGiK utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej powołano się na art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., art.20 ust.1 i 2, art.7b ust.2 pkt 2 Upgik. Organ odwoławczy zrekapitulował stan faktyczny sprawy i doszedł do przekonania, ze działka nr 1171/3 została błędnie wykazana w rejestrze pomiarowo-klasyfikacyjnym w latach 70-tych na rzecz K. R. Aktem własności ziemi z [...].12.1976r. Nr [...] M. R. stał się właścicielem działki nr 1171/3 położonej w G. Działka ta w operacie ewidencji gruntów w 1977r. nadal błędnie została wykazana jako własność K. R. W wyniku modernizacji operatu ewidencji gruntów w 1992r. działka o nr 1171/3 o pow. 0.11 ha miała zmienić oznaczenie na dz. nr 1460 o pow. 0,17 ha i wykazana została jako własność K. R. Działkę o nr 1460/1 i pow. 0,11 ha wprowadzono do operatu ewidencji gruntów na podstawie orzeczenia Sądu Rejonowego w K. z 14.09.1995r. o założeniu dla tej działki Kw nr [...]. Co do drogi dojazdowej o nr 1274 to jej przebieg ujawniono w trakcie prac związanych z modernizacją gruntów. Organ odwoławczy podzielił stanowisko I instancji, iż w świetle wyjaśnień przedstawiciela Gminy istnieje spór co do własności nieruchomości, zatem dopiero dokument dotyczący własności działki nr 1274 może stanowić podstawę do dokonywania zmian w operacie ewidencji gruntów. Decyzję organ II instancji doręczył M. R., T. R., J. R., J. R., K. i D. oraz Starostwu Powiatowemu. Decyzję powyższą zaskarżył M. R. wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji organu I instancji. Skarżący raz jeszcze przytoczył najistotniejsze aspekty stanu faktycznego sprawy eksponując, że płacił podatki za działkę o nr 1173/1, na tej działce wybudował dom mieszkalny na podstawie pozwolenia na budowę, działka ta była objęta postępowaniem rozgraniczeniowym, a tymczasem działka ta nadal widniała na jego ojca – K. R. Zarzuca, że z decyzji nie wynika kiedy pomiędzy dawnymi działkami 1171/3 i 1141/1 pojawiła się droga dojazdowa o nr 1274. Zarzuca ogólnikowość uzasadnienia decyzji organów ewidencyjnych oraz zmianę stanowiska Starostwa Powiatowego, które najpierw przyznało, iż należy drogę włączyć do jego działki, a później z tego stanowiska się wycofano. Dodatkowo przypomniał sprawę rozgraniczenia z 1984r., którego wyników nie uwzględniono. W odpowiedzi na skargę powtórzono argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem oceny legalności są decyzje organów ewidencyjnych odmawiających wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów, które wyszły z założenia, iż w sprawie chodzi o spór o własność, podczas gdy ewidencja gruntów ma charakter wyłącznie techniczny. Aby przyjąć takie ustalenie, koniecznym było wpierw dokładne i jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, a zwłaszcza czy podczas odnowienia operatu ewidencji gruntów wsi G. zakończonej decyzją Burmistrza Gminy z [...].04.1993r. Nr [...] nie doszło do oczywistej omyłki poprzez wprowadzenie do tego operatu takiego ukształtowania działki o nr 1274, mającej stanowić drogę we władaniu Gminy, że odbyło się to kosztem uprzednio istniejącej parceli gruntowej o nr 1171/3, stanowiącej własność skarżącego. Organ odwoławczy zachował się w tej sprawie niekonsekwentnie, bowiem uchylając decyzję organu I instancji wydaną pierwotnie (decyzja kasacyjna WINGiK z [...].08.2005r.) nakazał Staroście przedstawić i wyjaśnić stan ewidencyjny działki 1171/3, a ponadto stwierdził, że w aktach brak jest dokumentów geodezyjnych dotyczących kwestionowanej przez M. R. drogi, oznaczonej jako działka nr 1274, a także odnośnie działki nr 1460/2. Takich dokumentów geodezyjnych w aktach sprawy organ I instancji nie uwidocznił, pozostają zatem nadal aktualne wywody zawarte w decyzji kasacyjnej WINGiK z [...].08.2005r.. Trafnie zwraca uwagę skarżący, iż podstawą uwidocznienia działek w operacie ewidencji gruntów są stosowne tytuły prawne, nie zaś stanowiska organu samorządowego, wypowiadającego się wszak we własnej sprawie, skoro działka o nr 1274 ma być we władaniu Urzędu Gminy. Organ I instancji gołosłownie wywodzi o zgodności stanu ewidencyjnego ze stanem zawartym w księgach wieczystych, albowiem w aktach nie ma żadnych danych z tych ksiąg, które można by porównać z danymi ewidencyjnymi. Z tych względów uznać należy, że decyzje obu instancji zapadły z naruszeniem tych przepisów o postępowaniu administracyjnym, a zawartych w k.p.a., które nakazują organom podjąć wszelkie kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art.7 i 77 § 1 k.p.a.). Naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem stanowią przesłankę do uwzględnienia skargi na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Sąd podkreśla, że w orzecznictwie zwrócono uwagę, iż do obowiązków starosty należy utrzymywanie operatu ewidencji gruntów w stanie aktualności (§ 44 pkt 2 Regib), zaś w razie braku dokumentacji geodezyjnej lub jeżeli zawarte w nich dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniami tych granic na gruncie (§ 37 Regib), zaś treść § 47 Regib nakłada obowiązek podjęcia czynności, w tym postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21.02.2006r. I OSK 473/05, niepubl.). O tym, że dane zawarte w ewidencji odnośnie konfiguracji działki nr 1460/1 budzą wątpliwości świadczyć może fakt, że działka ta nie była uprzednio wykazywana jako własność skarżącego, a sam Geodeta Powiatowy w piśmie z dn.29.05.2002r. zapewniał M. R., że droga istniejąca na mapie winna być do tej działki włączona. Organy ewidencyjne będą zatem zobowiązane wyjaśnić stan faktyczny sprawy poprzez ujawnienie, na jakiej podstawie działki o nr 1274 i działka 1460/1 posiadają określoną powierzchnię i wzajemną konfigurację. Oparcie się na zebranym na obecnym etapie materiale dowodowym i stwierdzenie, iż w sprawie zachodzi spór o własność, zdaniem Sądu jest przedwczesne. Niezależnie od powyższych uwag decyzja organu odwoławczego zapadła także z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, dającym podstawę do wznowienia postępowania (art.145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa). Organ I instancji doręczał decyzję m.in. Gminie, będąc w tej mierze i trafnie związanym wskazaniem uprzedniej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego. Organ odwoławczy własnej decyzji Gminie nie doręczył, czym dopuścił się naruszeń, o jakich mowa w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), nie respektując zasady czynnego udziału strony w sprawie (art.10 § 1 k.p.a.). Organ odwoławczy doręczył swą decyzję zarazem innym osobom, które nie były traktowane jako strony postępowania przed I instancją (J. R., J. R., K. D.). [...]WINGiK winien rozważyć, czy nie zachodzi potrzeba wszczęcia z urzędu postępowania w trybie art.156 k.p.a. (tryb stwierdzenia nieważności decyzji) w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza Gminy z [...].04.1993r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia operatu ewidencji gruntów w odniesieniu do działki o nr 1274 w tej części, która dotyczy przebiegu pomiędzy obecnymi działkami o nr 1460/1 i 1460/2. Ewentualne wszczęcie takiego postępowania winno zostać ocenione przez organ I instancji w aspekcie zagadnienia prejudycjalnego (art.97 § 1 pkt 4 k.p.a.), jako przesłanka do zawieszenia postępowania. Z tych względów, dochodząc do przekonania, iż zasadnym jest uchylenie obu decyzji orzeczono jak na wstępie. Z uwagi na treść decyzji wyroku nie zaopatrywano klauzulą ochrony tymczasowej z art.152 Ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 Ppsa.