II SA/Rz 163/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu -skargę oddala- Przedmiotem skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad., zwanej dalej "GDDKiA" jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] wydana w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek Generalnej Dyrekcji Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2014 r. Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] odmówił wygaszenia prawa trwałego zarządu objętych wnioskiem działek. Decyzją z da [...] kwietna 2014 r., nr [...] Wojewoda [...] uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego dopatrzenia organowi I instancji . Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [....] decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] orzekł o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu sprawowanego przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad do nieruchomości położonej w obrębie P. gmina [...] oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działki nr nr: 796/10 o pow. 0,0151 ha, 796/12 o pow. 0,0093 ha, 795/1 o pow. 0,0176 ha, 766/1 o pow. 0,0161 ha, 746/8 o pow. 0,0012 ha objęte Księgą Wieczystą nr [...]. Odwołanie od decyzji wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad reprezentowany przez W.S. - Zastępcę Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zmianami), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności przez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że przedmiotowe działki znajdują się w obrębie wielopoziomowego skrzyżowania, a także poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz naruszenie art. 47 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518, ze zm.), zwanej dalej u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na odmowie stwierdzenia przez organ I instancji wygaśnięcia trwałego zarządu, podczas gdy przedmiotowa nieruchomość jest dla odwołującego się zbędna, ponieważ przedmiotowe działki położone są całkowicie poza przejazdem drogowym (skrzyżowaniem wielopoziomowym) i stanowią dojazd do drogi powiatowej nr [...] P. – R. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...] działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 9 a u.g.n. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r. Organ wyjaśnił, że przedmiotem żądania wnioskodawcy było wygaszenie prawa trwałego zarządu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do nieruchomości położonej w obrębie P. gmina [...] oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działki wymienione wyżej objęte sentencją decyzji. GDDKiA wywiodła, iż działki te są zlokalizowane są poza wiaduktem i pasem drogi krajowej nr 4, a utrzymywanie ich przez wnioskodawcę jest bezzasadne, gdyż stały się one dla niej zbędne, ponieważ są skomunikowane wyłącznie z drogą powiatową nr [...]. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił art. 47 u.g.n. Przepis art. 47 u.g.n. w ust. 1 stanowi, że jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd może zgłosić właściwemu organowi wniosek o wydanie decyzji o wygaśnięciu tego zarządu do całej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się dla niej zbędna. Złożenie wniosku powinno być poprzedzone uzyskaniem zgody organu nadzorującego jednostkę organizacyjną. Zgodnie z ust. 2 właściwy organ wydaje decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu, na wniosek jednostki organizacyjnej, po uzyskaniu możliwości zagospodarowania nieruchomości, w ciągu 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1. Organ odwoławczy nie podzielił zdania GDDKiA o zbędności nieruchomości. Działki objęte wnioskiem o wygaszenie trwałego zarządu, zgodnie z decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2001 r. znak: [...] dot. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych Oddział Wschodni Biuro w [...] wchodziły w skład inwestycji związanej z budową drogi obwodowej miasta P. w ciągu drogi krajowej nr [...] ([...]) Z.- M. i drogi krajowej nr [...] P.-J. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi. Ponadto z ww. decyzji (pkt 3) wynikał obowiązek zapewnienia przez inwestora osobom trzecim m. in. dostępu do drogi publicznej. Tak więc cel na jaki GDDKiA nabyła nieruchomości został zrealizowany i do dnia dzisiejszego nie uległ zmianie tj. wybudowano obwodnicę miasta P., natomiast konkretnie na działkach nr 796/10, 796/12, 795/1, 766/1, 746/8 zlokalizowane są drogi serwisowe dla obsługi gospodarstw znajdujących się w obrębie wiaduktu drogowego w ciągu drogi krajowej [...] K. – K. - co stanowi wypełnienie obowiązku wynikającego z pkt 3 ww. decyzji Burmistrza P. Ponadto działki objęte wnioskiem znajdują się w obrębie wielopoziomowego skrzyżowania drogi krajowej [...] K. – K. i stanowią drogi dojazdowe do nieruchomości, które w wyniku budowy obwodnicy miasta P. zostały pozbawione bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Wobec tego zastosowanie w przedmiotowej sytuacji będzie miał także art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 260, ze zm.), zwanej dalej "u.d.p.", który stanowi, iż budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii. Powyższe okoliczności także skłaniają do wniosku, o zasadności pozostawania trwałego zarządu przy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, jako zarządcy drogi wyższej kategorii. Tym samym cel ustanowienia na przedmiotowych działkach trwałego zarządu nie przestał być aktualny. Przedmiotowe działki przeszły na własność Skarbu Państwa i został na nich ustanowiony bezterminowo trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych Autostrad zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie GDDKiA zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania, mające istoty wpływ na wynik sprawy: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i błędne przyjęcie przez organ, że działki objęte wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia trwałego zarządu znajdują się w obrębie wielopoziomowego skrzyżowania drogi krajowej [...] K. – K., podczas gdy zakres przejazdu drogowego obejmuje obszar w całości poza lokalizacją podmiotowych działek oraz dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego i w konsekwencji przyjęcie, że skarżący nie wykazał zbędności nieruchomości pozostających w jego trwałym zarządzie, podczas gdy przedmiotowe działki położone są całkowicie poza przejazdem drogowym i są skomunikowane wyłącznie z drogą powiatową; - art. 8 K.p.a. poprzez powołanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentów sprzecznych z argumentami powołanymi w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. uchylającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. 2. przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy: - art. 47 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na odmowie stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu ustanowionego na nieruchomości, która stała się dla skarżącego zbędna, - art. 47 ust. 2 u.g.n., poprzez jego niezastosowanie polegające na braku wydania wciągu 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku pozytywnej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie trwałego zarządu ustanowionego na nieruchomości, która stała się dla skarżącego zbędną, - art. 25 ust 1 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązek utrzymania i ochrony skrzyżowań dróg różnej kategorii (w okolicznościach niniejszej sprawy - skrzyżowania wielopoziomowego w formie przejazdu drogowego) spoczywający zarządcy drogi wyższej kategorii jest jednocześnie przesłanką negatywną dla wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie trwałego zarządu. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub ewentualnie stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej P.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Mając na względzie przedstawiony zakres kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, decyzje organów administracji obu instancji zostały wydane z poszanowaniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Z dołączonej do akt dokumentacji spawy niespornie wynika, że aktami notarialnymi z dnia [...] stycznia 2004 r. Rep. A Nr [...], z dnia [...] stycznia 2004 r. Rep. A Nr [...], z dnia [...] października 2003 r. Rep. A Nr [...], z dnia [...] października 2003 r., Rep. A Nr [...] GDDKiA nabyła nieruchomości oznaczone nr 796/10, 796/12, 795/1, 766/1, 746/8 pod budowę drogi mającej stanowić obwodnicę miasta P. Ustalono, że działki te znajdują się w obrębie wielopoziomowego skrzyżowania drogi krajowej [...] K. – K. i stanowią drogi dojazdowe do nieruchomości, które w wyniku budowy obwodnicy miasta P. pozbawione zostały bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. (data wpływu do organu) GDDKiA zwróciła się do Starostwa Powiatowego w[...]. o wygaszenie trwałego zarządu wymienionych wyżej działek argumentując to faktem, że działki te stanowią pas drogowy drogi powiatowej i stały się zbędne dla GDDKiA. Uzasadniając odmowne rozpatrzenie wniosku organ I instancji wyjaśnił, że wywodzi je z treści art. 25 u.d.p., po myśli którego przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania należy do zarządcy drogi wyższej kategorii. Ponieważ przedmiotowe działki weszły w skład przebudowanego skrzyżowania drogi krajowej z drogą powiatowa, stąd niezasadne jest stanowisko wnioskodawcy co do ich zbędności. Organ I instancji ponadto wskazał, że wniosek złożony na podstawie art. 47 ust. 1 i 2 u.g.n. musi być uzasadniony z punktu widzenia przyczyny, na podstawie której na nastąpiło wygaszenie trwałego zarządu, poprzez wykazanie faktycznej zbędności nieruchomości dla wnioskodawcy. Organ II instancji podtrzymał argumentację organu I instancji wskazując na zasadność pozostawienia trwałego zarządu po stronie GDDKiA, jako zarządcy drogi wyższej kategorii, stosownie do treści art. 25 u.d.p. Dodatkowo wyjaśnił, że cel, na jaki zostały nabyte te nieruchomości został zrealizowany i nie uległ zmianie. Sąd akceptuje i podziela stanowisko organów wyrażone w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 46 ust. 1 u.g.n. trwały zarząd wygasa z upływem okresu, na który został ustanowiony, albo na skutek wydania decyzji właściwego organu o jego wygaśnięciu. Po myśli art. 46 ust. 1 u.g.n. właściwy organ może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości lub jej części w razie stwierdzenia, że: 1) nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z decyzją o ustanowieniu trwałego zarządu; 2) jednostka organizacyjna nie zawiadomiła właściwego organu o oddaniu nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo o użyczeniu lub nie uzyskała zgody, o której mowa w art. 43 ust. 2 pkt 3; 3) nieruchomość jest wykorzystywana niezgodnie z jej przeznaczeniem określonym w decyzji, o której mowa w art. 45; 4) sposób korzystania z nieruchomości pogarsza stan środowiska w stopniu zagrażającym życiu, zdrowiu lub mieniu; 5) przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym uległo zmianie, która nie pozwala na dalsze wykorzystywanie nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób, a jednostka organizacyjna nie ma możliwości zmiany sposobu wykorzystywania nieruchomości; 6) nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. W kontrolowanej sprawie organy jako podstawę prawną wskazały przepis art. 47 u.g.n., przewidujący możliwości wygaszenia zarządu na wniosek. W myśl art. 47 ust. 1 u.g.n. jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd może zgłosić właściwemu organowi wniosek o wydanie decyzji o wygaśnięciu tego zarządu co do całej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się dla niej zbędna. Przy czym, jak stanowi ust. 2 tego artykułu właściwy organ wydaje decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu, na wniosek jednostki organizacyjnej, po uzyskaniu możliwości zagospodarowania nieruchomości, w ciągu 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1. Nie ulega zatem wątpliwości, że o wydaniu przez organ decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu decyduje m.in. spełnienie przez wnioskodawcę przesłanki zbędności określonej w ust. 1. Brak jest legalnej definicji pojęcia zbędności. Przesłanka zbędności występuje jako ustawowa przesłanka w obu trybach wygaszania zarządu (tj. na wniosek i z urzędu), poza tym ustawa rozróżnia odmienne kategorie "zbędności" na potrzeby obu przedstawionych trybów: na potrzeby wygaszenia zarządu z urzędu mówi się o "zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji" (art. 46 ust. 2 pkt 6), podczas gdy na potrzeby wygaszania zarządu na wniosek mówi się po prostu o "zbędności nieruchomości dla zarządcy". Może zatem się zdarzyć, że nieruchomość jest "zbędna" zarządcy, nie będąc jednocześnie "zbędną na cel określony w decyzji". (por. Andrzej Chełchowski Komentarz do art. 47 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Lex w wersji elektronicznej) Dla oceny, czy w sprawie zaistniał stan zbędności nieruchomości (art. 47 ust. 1 ustawy cyt. wyżej) konieczne jest zatem ustalenie, co było przesłanką i co było podstawą sprawowania trwałego zarządu, a następnie ocena na ile ta przesłanka przestała być aktualna, a zatem czy konieczne jest dalsze sprawowanie trwałego zarządu przez zarządcę. Należy podkreślić, że warunkiem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego jest prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. Ustaleń tych organ winien dokonać zgodnie z ogólnymi regułami postępowania dowodowego, określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a., które nakazują organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością i załatwienia sprawy, a w szczególności zobowiązują do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona może nastąpić dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), a uzasadnienie decyzji winno odzwierciedlać wyniki tej oceny i po myśli art. 107 § 3 K.p.a. powinno wskazywać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (uzasadnienie faktyczne) oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji (uzasadnienie prawne). Organy orzekające w sprawie niniejszej przeprowadziły postępowanie dowodowe zgodnie z powyższymi wymogami ustalając, że nieruchomości objęte wnioskiem nie stały się zbędne dla wnioskodawcy. Sąd podziela stanowisko organów co do tego, że nieruchomości te zostały wykorzystane zgodnie z ich przeznaczeniem i cel ustanowienia na przedmiotowych działkach trwałego zarządu nie przestał być aktualny. Działki te bowiem zgodnie z decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2001 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przeznaczone były pod projektowaną budowę drogi obwodowej miasta P. w ciągu drogi krajowej nr [...] /[...]/ Z.– M. i drogi krajowej nr [...] P. – J. Cel na jaki nieruchomości zostały nabyte został zrealizowany, a działki objęte wnioskiem pełnią rolę dróg serwisowych dla obsługi gospodarstw znajdujących się w obrębie wiaduktu drogowego w ciągu drogi krajowej [....] K. – K., ale nie oznacza to, że cel ustanowienia na przedmiotowych działkach trwałego zarządu przestał być aktualny. Zdaniem Sądu, i w tym zakresie także podzielono pogląd organów orzekających w sprawie, jednostka wnioskująca o wydanie decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu nieruchomości w trybie art. 47 ust. 1 u.d.p., winna uzasadnić z jakiego powodu nieruchomość stała się dla niej zbędna. W sprawie niniejszej organy obu instancji słusznie uznały, że GDDKiA nie wykazała, by nieruchomości, wymienione przez nią we wniosku, na których ustanowiony został trwały zarząd stały się dla niej zbędne. Zbędności tej, w rozumieniu art. 47 ust. 1 u.d.p., nie można upatrywać w tym, że drogi znajdują się w pasie dróg powiatowych. Także trafnie w zaskarżonej decyzji przywołano regulację zawartą w art. 25 ust. 1 u.d.p., mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem zgodnie z brzmieniem tego przepisu działki objęte wnioskiem znajdują się w obrębie wielopoziomowego skrzyżowania drogi krajowej [...] K. – K., co oznacza, że budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona tych dróg należy do zarządcy drogi wyższej kategorii, w tym wypadku GDDKiA. Oznacza to w rezultacie, że nie ma podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszyły prawo w zakresie, o jakim mowa na wstępie, a zatem nie zachodzi przesłanka określona w przepisie art. 47 ust. 1 u.d.p. Zatem ze względów wywiedzionych w treści niniejszego uzasadnienia zarówno zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego nie mogły zostać uwzględnione. Sąd nie znajdując powodów do usunięcia tych decyzji z obrotu prawnego, na podstawie art. 151 P.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi.