II SA/Rz 163/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Magdalena Józefczyk /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 1 grudnia 2023 r. nr SKO.415/477/2023 w przedmiocie odmowy dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym – skargę oddala – Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 1 grudnia 2023 r. nr SKO.415/477/2023 o odmowie dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym. Wydanie zaskarżonego postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z 6 kwietnia 2022 r. Stowarzyszenie [...] (dalej: "Skarżący" lub "Stowarzyszenie") zwróciło się do Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") z wnioskiem o informowanie Stowarzyszenia o wszczynanych postępowaniach administracyjnych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na obszarze wpisanym do regulaminu Stowarzyszenia. Postanowieniem z [...]września 2023 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym o ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, na działkach nr [...]. Organ I instancji wskazał, że 26 października 2022 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, na działkach nr [...]. Mając na uwadze cele statutowe Stowarzyszenia oraz uznając, że wniosek z 6 kwietnia 2022 r. posiada charakter żądania dopuszczenia do udziału w ww. postępowaniu administracyjnym, Prezydent wezwał Stowarzyszenie pismem z 14 września 2023 r. do przedłożenia aktualnego statutu oraz jednoznacznego określenia interesu społecznego, przemawiającego za dopuszczeniem do prowadzonego postępowania administracyjnego. W odpowiedzi Stowarzyszenie poinformowało, że ważny interes społeczny wynika z umożliwienia ochrony i zachowania obecnie istniejącego na obszarze działania Stowarzyszenia (w tym na ul. [...]) ładu architektonicznego poprzez wydawanie dla tego obszaru warunków zabudowy w zgodzie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U z 2024r., poz. 1130, dalej w skrócie u.p.z.p.) Organ I instancji stwierdził, że interes społeczny nie przemawia za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Ogólne powołanie się na cele statutowe w zakresie ochrony i zachowania istniejącego na obszarze działania Stowarzyszenia ładu architektonicznego nie może być wystarczające. Organ uznał, że tak sprecyzowany interes społeczny jest zbyt ogólny i w istocie może być przyporządkowany do każdego postępowania administracyjnego w sprawie wydania warunków zabudowy na obszarze osiedla [...]. [...]. Nie wskazało jednoznacznie zarówno krótko jak i długofalowych nieodwracalnych negatywnych następstw jakie mogłyby nastąpić w przypadku budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. Tego typu inwestycja z założenia nie powoduje znaczącej ingerencji władz przestrzennych i nie rzutuje znacząco na krajobraz miasta. Nie uprawdopodobniono możliwości negatywnego oddziaływania na ład architektoniczny osiedla [...] projektowanej inwestycji. W zażaleniu złożonym od powyższego postanowienia Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 141 i art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) – dalej: "k.p.a." oraz art. 7 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Zarzuciło, że organ nie odniósł się do przedstawionej argumentacji strony. Organ I instancji tylko wybiórczo odniósł się do przedłożonych przez Stowarzyszenie pism i zawartych w nich twierdzeń. Postanowienie organu I instancji zawiera błędy merytoryczne, a odmowa dopuszczenia ma charakter automatyczny, szablonowy i została dokonana bez logicznej analizy przedłożonych dokumentów. Postanowieniem z 1 grudnia 2023 r. nr SKO.415/477/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy opisane wyżej postanowienie Prezydenta Miasta [...]. Kolegium powołując się na art. 31 § 1 i § k.p.a. wyjaśniło, że Stowarzyszenie można zaliczyć do organizacji społecznych. Nie ulega jednak wątpliwości, że Stowarzyszenie nie jest stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy prowadzonego przez Prezydenta pod nr [...]. Postępowanie to dotyczy praw i obowiązków innej osoby w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. Zatem koniecznym było ustalenie czy w uwzględnienie żądania Stowarzyszenia uzasadnione jest celami statutowymi tej organizacji, a za dopuszczeniem organizacji do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. Organ odwoławczy za prawidłowe uznał stanowisko organu I instancji, odnośnie braku istnienia związku zachodzącego między celami statutowymi Stowarzyszenia a materialnoprawnym przedmiotem sprawy oraz niewykazania istnienia interesu społecznego, który przemawia za dopuszczeniem tej organizacji do udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Zdaniem Kolegium, samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji społecznej nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za podjęciem przez organ działań żądanych przez tę organizację. Subiektywne przekonanie organizacji społecznej na temat wadliwości postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie stanowi przesłanki interesu społecznego w ramach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. W opisywanej sprawie nie zaistniały zatem przesłanki określone art. 31 § 1 k.p.a., od których uzależnione jest dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji; 2. art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, prowadzące do przyjęcia, że Stowarzyszenie spełnia przesłanki do dopuszczenia do udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym; 3. art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i naruszenie zasady przekonywania; 4. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników do organów władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, a wyłącznym jej kryterium jest legalność czyli zgodność z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę naruszenia prawa i przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) - zwanej dalej w skrócie: p.p.s.a. Z istoty kontroli legalności wynika, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Poddając ocenie legalności zaskarżone postanowienie Sąd doszedł do przekonania, że skarga okazała się niezasadna. Przed tut. Sądem były prowadzone sprawy ze skargi tego samego Stowarzyszenia i Sąd też oddalił skargę. Skład orzekający w niniejszej sprawie aprobuje argumentację zawartą w wyrokach tego sądu z 21.11.2023r. II SA/Rz 1206/23; 12.12.2023r., II SA/Rz 1275/23: 7.03.2024r., II SA/Rz 1743/23 – dostępne w cbosa). Instytucję dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 31 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny (§ 1). Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (§ 2). Definicję pojęcia organizacji społecznej zawiera art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. określając kategorie podmiotów mieszczących się w pojęciu organizacji społecznych, poprzez wymienienie: organizacji zawodowych, samorządowych, spółdzielczych i "innych organizacji społecznych". Definicja ta nie wskazuje w sposób nawet przybliżony cech, którymi powinien charakteryzować się tego rodzaju podmiot. Trzeba zatem, za poglądami wyrażonymi w literaturze przyjąć, że "przez organizacje społeczne należy rozumieć wszelkie trwałe zrzeszenia osób fizycznych i prawnych powołane do wypełniania określonych, ważnych społecznie celów, posiadające stałą więź organizacyjną, niewchodzące w skład aparatu organów administracji publicznej, zarówno rządowej, jak i samorządowej" (M. Romańska, w: H. Knysiak-Sudyka (red.), "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2019, s. 304). Za dopuszczeniem organizacji społecznej muszą przemawiać łącznie następujące przesłanki: cele statutowe organizacji oraz interes społeczny. Pierwsza przesłanka wymaga wykazania, że istnieje merytoryczny związek pomiędzy przedmiotem postępowania administracyjnego i zakresem działania organizacji społecznej wyrażonym w celach statutowych. Druga przesłanka wymaga natomiast wykazania, że istnieje związek pomiędzy udziałem organizacji społecznej w postępowaniu a interesem społecznym. Pojęcie "interesu społecznego" jest pojęciem nieostrym (niedookreślonym), zwanym również klauzulą generalną. Ze swej istoty pojęcie takie nie ma ogólnej definicji ustawowej, wobec czego wypełnienie treścią, nadanie mu znaczenia w okolicznościach konkretnej sprawy należy do organu administracji publicznej. Interes społeczny nie może być zatem traktowany w sposób abstrakcyjny, w oderwaniu od konkretnej sprawy, gdyż nie jest pojęciem stałym i jednolitym (tak: H. Knysiak-Sudyka, w: H. Knysiak-Sudyka (red.), "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2019, s. 130 oraz podana tam literatura). Pojęcie interesu społecznego, ze względu na swoją niedookreśloność, jest więc traktowane jako kategoria luzu decyzyjnego przyznanego organowi administracji. Ta swoboda decyzyjna organu nie jest nieograniczona. Treść pojęcia nieoznaczonego, któremu organ nadaje sens i znaczenie, musi opierać się o wartości istotne w systemie prawnym, jak też wartości istotne w kontekście rozpatrywanej sprawy, istotne ze względu na ratio legis aktu prawnego, na tle którego rozstrzygana jest sprawa administracyjna, cele i zadania, jakie ustawodawca pragnął osiągnąć przez określoną regulację itp. (por. T.Woś, "Obowiązek uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w toku postępowania administracyjnego (art. 7 in fine k.p.a.)", KSP 1987/20). Dokonana przez organ administracji publicznej interpretacja pojęcia interesu społecznego podlega kontroli sądu administracyjnego. Stanowi ona bowiem element wykładni norm prawnych, która w całości podlega tej weryfikacji w ramach badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. W ocenie Sądu, interpretując pojęcie interesu społecznego w kontekście postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie można pomijać definicji interesu publicznego określonej w art. 2 pkt 4 u.p.z.p. Przepis ten nie odnosi się wprawdzie literalnie do "interesu społecznego", niemniej jednak rozbieżność określeń związana jest z historycznymi uwarunkowaniami przepisów, w których analizowane pojęcia zostały zamieszczone. Bezsprzecznie również wykładnia interesu społecznego powinna uwzględniać aktualne uwarunkowania systemu prawnego i wartości w nim chronione. Przy tych założeniach zbędne jest poszukiwanie różnic pomiędzy "interesem społecznym" a "interesem publicznym". Przywołany przepis u.p.z.p. stanowi, że przez "interes publiczny" należy rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Jakkolwiek i ta definicja budzi wątpliwości, bowiem próbuje definiować to, co nie podlega definiowaniu, niemniej jednak naprowadza na konkluzję, zgodnie z którą rozumienie pojęcia interesu publicznego w zagospodarowaniu przestrzennym (a tym samym także interesu społecznego) może i powinno nawiązywać do "zobiektywizowanych" potrzeb ogółu społeczeństwa lub, co należy podkreślić, lokalnych społeczności. "Zobiektywizowane" potrzeby społeczeństwa lub społeczności wiążą się z wartościami uniwersalnymi takimi jak ład przestrzenny, zrównoważony rozwój, bezpieczeństwo publiczne, dostępność do infrastruktury społecznej i technicznej, ale również zaufanie do organów władzy publicznej itp. Wskazać należy wreszcie, że bezsprzecznie, na organizacji społecznej spoczywa ciężar wykazania spełnienia przesłanek przyznania statusu podmiotu na prawach strony: "To zatem organizacja społeczna powinna wykazać zarówno cel statutowy i wartości interesu społecznego, który uzasadnia jej udział w postępowaniu w danej sprawie. Ocena czy mieszczą się one w przesłankach przyznania organizacji społecznej statusu podmiotu na prawach strony należy do organu" (B. Adamiak, komentarz do art. 31, w: B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Legalis 2019). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy podzielić stanowisko Kolegium, że w niniejszym postępowaniu celem Stowarzyszenia nie jest reprezentowanie interesu społecznego oraz celów statutowych Stowarzyszenia, a jedynie chęć udziału w sprawie, w zakresie kontroli legalności postępowania prowadzonego z wniosku innego podmiotu. Podkreślenia wymaga, że na gruncie konkretnej indywidualnej sprawy rola określonej organizacji społecznej, która zabiega o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, musi być jednoznaczna. Musi być jasne, czy udział organizacji społecznej w postępowaniu prowadzi do realizacji celów statutowych, czy też jest tylko formą popierania interesów określonych podmiotów. Nie budzi wątpliwości Sądu ustalenie Kolegium, zgodnie z którym nie istnieje merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami statutowymi Stowarzyszenia, które obejmują ochronę takich wartości, jak: przyroda, środowisko, krajobraz, wartości kulturowe, ład urbanistyczny. Między tymi wartościami a przedmiotem postępowania nie występuje związek. Niewystarczającym jest ogólne powoływanie się przez Stowarzyszenie na cele statutowe w zakresie ochrony i zachowania istniejącego w obszarze działania Stowarzyszenia ładu architektonicznego. Postępowanie o warunki zabudowy na datę wydania postanowienia przez SKO, dotyczyło budowy 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr [...]. Z analizy urbanistycznej wynika, że parametry intensywności zabudowy terenu, gabarytów planowanej zabudowy w części odbiegały od średniej występującej w obszarze analizowanym. Autor analizy nie znalazł powodów dla dokonywania odstępstw w tym zakresie. Przypomnieć należy, że w postępianiu o ustalenie warunków zabudowy bada się zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa, co oznacza konieczność ustalenia, że na nieruchomościach objętych obszarem analizowanym znajdują się obiekty o wnioskowanej funkcji i podobnych parametrach. Sąd podzielił stanowisko SKO, że w tej sytuacji cele statutowe Stowarzyszenia nie pozwalają na dostrzeżenie związku pomiędzy zakresem jego działalności, a przedmiotem postępowania o warunki zabudowy. Organizacje społeczne, w tym fundacje, ubiegające się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie mogą poprzestać na przedstawieniu swoich celów statutowych. Organizacja społeczna powinna również uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez dane postępowanie administracyjne jego celów. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie i działaniem w nim organów administracji (wyrok NSA z 29.09.2023r., sygn. akt III OSK 7430/21 dostępne cbosa). Sąd nie znajduje ponadto podstaw do zakwestionowania stanowiska organów, zgodnie z którym interes społeczny nie przemawia za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w opisanym wyżej postępowaniu. Przekonuje w szczególności argumentacja odwołująca się do przedmiotu postępowania. Prawidłowo także organy przyjęły, że skarżące Stowarzyszenie nie wykazało, że realizacja planowanego zamierzenia wywołała negatywne, trwałe skutki dla istniejącego ładu przestrzennego. Mając powyższe na uwadze Sąd przyjął, że niezasadne okazały się zarzuty skargi naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ustalenia poczynione przez organy dały podstawę do wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.