II SA/Rz 1632/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Frysztak na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 21 października 2014 r. nr GK-II.7221.179.2014 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie. Przedmiotem skargi Gminy Frysztak jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie (zwany dalej PWINGiK) z dnia 21 października 2014 r. nr GK-II.7221.179.2014, wydane w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Organy obu instancji kierowały się następującymi okolicznościami prawnymi i faktycznymi: pismem z 4 sierpnia 2014 r. Wójt Gminy Frysztak zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Strzyżowie o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydania decyzji w przedmiocie uwidocznienia zmian w ewidencji gruntów i budynków, w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr 427 położonej w obrębie ewidencyjnym Różanka gmina Wiśniowa w zakresie własności ww. działki. Postanowieniem z 5 września 2014 r. nr GN.6620.68.66.2014, Starosta Strzyżowski odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków, w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr 427 położonej w obrębie ewidencyjnym Różanka. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że Wójt Gminy Frysztak nie jest organem uprawnionym do żądania czy zgłaszania zmian w ewidencji gruntów, gdyż jest on organem, który został wyznaczony jedynie do przeprowadzenia postępowania administracyjnego o uregulowanie stanu wody na gruncie, które obejmuje m.in. działkę nr 427, co nie czyni go władającym gruntem. W związku z powyższym na podstawie art. 61 a k.p.a. zasadna jest odmowa wszczęcia postępowania. W zażaleniu na to postanowienie Gmina Frysztak wniosła o jego zmianę w ten sposób, że wszczyna się postępowanie w sprawie dokonania zmian w ewidencji gruntów i budników, w odniesieniu do ww. działki, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. PWINGiK postanowieniem z 21 października 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy przychylił się do stanowiska organu I instancji, że Gmina Frysztak nie należy do kręgu podmiotów uprawnionych do żądania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, a określonych w art. 20 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Wnioskodawca, żądając wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji ewidencji, nie tylko nie wskazuje żadnego tytułu prawnego do ww. działki, ale także nie podaje żadnego przepisu prawa materialnego, który uzasadniałby jego interes prawny do przeprowadzenia przedmiotowego postępowania. PWINGiK stwierdził, że Gmina Frysztak nie posiada interesu prawnego o aktualizacji danych ewidencyjnych dotyczącej przedmiotowej działki. Gmina Frysztak skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na postanowienie PWINGiK z 21 października 2014 r. wnosząc o jego zmianę w ten sposób, że wszczyna się postępowanie w sprawie dokonania zmian w ewidencji gruntów i budników, w odniesieniu do ww. działki, ewentualnie o uchylenie w całości postanowień obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.; 1) art. 61 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z § 45 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 21 marca 2011 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (dalej rozporządzenie) poprzez odmowę wszczęcia postępowania w konsekwencji czego nie dokonano aktualizacji operatu ewidencyjnego pomimo przedstawienia przez skarżącą dokumentów źródłowych świadczących jednoznacznie o istnieniu błędu w danych ujawnionych w ewidencji dotyczących rzeczywistych właścicieli nieruchomości nr 427 położonej w Różance, 2) art. 61 a § 1 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w niniejszej sprawie, a co za tym idzie przymiotu strony, w konsekwencji czego odmówiono wszczęcia postępowania, 3) § 45, § 46 i 47 ust. 1 rozporządzenia przez nie dokonanie aktualizacji ewidencji po otrzymaniu od skarżącej dokumentacji świadczącej o koniczności jej dokonania, 4) art. 7 w zw. z art. 61 § 2 K.p.a. przez niepodjęcie z urzędu postępowania mimo istnienia zarówno interesu społecznego jak i interesu stron w jego zainicjowaniu i w konsekwencji usunięciu rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w rejestrze, a faktycznym stanem własności panującym na gruncie. 5) naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa przez prowadzenie postępowania w sposób, wytwarzający odczucie brak u zaufania do organów administracji i narusza tym samym świadomość i kulturę prawną u obywateli uczestniczących w tym postępowaniu. W uzasadnieniu Gmina rozwinęła powyższe zarzuty i nie zgodziła się ze stanowiskiem organu odwoławczego, uznając je za błędne. W odpowiedzi na skargę PWINGiK wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Sąd kontrolując zaskarżone postanowienie stwierdził naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Otóż z treści zaskarżonego postanowienia nie wynika jednoznacznie kto jest stroną postępowania. W komparycji postanowienia z 21.10.2014 r. stwierdzono, że wydano je "po rozpatrzeniu zażalenia Gminy Frysztak z siedzibą: ul. Ks. Wojciecha Blajera 20, 38-130 Frysztak, na postanowienie Starosty Strzyżowskiego z dnia 05.09.2014 r. znak: GN.6620.68.66.2014 odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr 427 położonej w obrębie ewidencyjnym Różanka". W uzasadnieniu tegoż postanowienia wyjaśniono, że Wójt Gminy Frysztak w piśmie z dnia 04.08.2014 r. znak: Gpr.6331.1.2014 skierowanym do Starostwa Powiatowego w Strzyżowie wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w przedmiocie uwidocznienia zmian w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki nr 427 położonej w obrębie Różanka dotyczących własności przedmiotowej działki. Starosta Strzyżowski dokonał oceny żądań Wójta Gminy Frysztak zawartych we wniosku z dnia 04.08.2014 r. i na podstawie art. 61a k.p.a. wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W dalszej części uzasadnienia PWINGiK w Rzeszowie stwierdza, że "nie można zgodzić się z podniesionym w zażaleniu Wójta Gminy Frysztak". Nie wiadomo więc z całą pewnością, czyje zażalenie rozpoznano i kogo uczyniono stroną postępowania przed PWINGiK, Gminę Frysztak czy też Wójta Gminy Frysztak. Ma to istotne znaczenie, gdyż organ I instancji wydając postanowienie z 5.09.2014 r. na podstawie art. 61a K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania stronie – Wójtowi Gminy Frysztak. W uzasadnieniu tegoż postanowienia stwierdzono, że "Wójt Gminy Frysztak nie jest organem uprawnionym do żądania czy zgłaszania powyższych zmian w ewidencji gruntów, gdyż Wójt Gminy Frysztak jest organem, który został wyznaczony na mocy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 23.06.2014 r. SKO.4170/60/2014 jedynie do przeprowadzenia postępowania administracyjnego o uregulowanie stanu wody na gruncie, które obejmuje między innymi działkę nr 427, co nie czyni go władającym gruntem". Nie może być tak, że w postanowieniu organu I instancji odmówiono wszczęcia postępowania Wójtowi Gminy Frysztak, a PWINGiK w Rzeszowie rozpoznał zażalenie Gminy Frysztak ewentualnie Wójta Gminy Frysztak na powyższe postanowienie, nie zajmując jednoznacznie stanowiska co do tego kto jest stroną postępowania w tej sprawie. W postępowaniu przeprowadzonym na podstawie art. 61a K.p.a. zażalenie na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania przysługuje wyłącznie podmiotowi, któremu odmówiono wszczęcia postępowania. Należy więc wyjaśnić, czy zażalenie na postanowienie I instancji złożył Wójt Gminy Frysztak, czy Gmina Frysztak – jak wynika z jego treści. Organ II instancji nadto powinien jednoznacznie określić podmiot, który uważa za stronę postępowania. Organ II instancji nie może orzekać co do innego podmiotu postępowania niż ten, który wynika z orzeczenia I instancji. Sąd przyznał na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a. legitymację skargową w tej sprawie Gminie Frysztak, gdyż jak wynika z oznaczenia stron postępowania pod zaskarżonym postanowieniem było ono do niej adresowane. Utrwalone jest bowiem w piśmiennictwie i orzecznictwie stanowisko, że nawet błędne uznanie określonego podmiotu przez organ administracji publicznej za stronę postępowania nie pozbawia tego podmiotu prawa do wniesienia skargi do Sądu Administracyjnego na ostateczną decyzję administracyjną wydaną w tym postępowaniu (tak też J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z 27.09.200 r. II SA 2109/00, A. Kabat, Skarga, w: B. Dauter, B. Gruszyński, A. Kabat, M. Niezgódka- Medek, Prawo o postępowaniu (2009), s. 160; J. P. Tarno Prawo o postępowaniu (2008, s. 151), wyrok NSA z 20.09.2006 r., I OSK 1274/05). Sąd nie jest władny na tym etapie postępowania rozstrzygać, komu przysługuje lub nie legitymacja w postępowaniu administracyjnym. Nie może – kontrolując zaskarżone postanowienie – wypowiadać się wiążąco w tej kwestii, ponieważ sam organ II instancji uchylił się od ciążącego na nim w tym zakresie obowiązku. Mając powyższe na uwadze, wobec naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 124 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 141 K.p.a. w zw. z art. 61a § 2 K.p.a., jak również art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji wyroku. W ponownym postępowaniu organ weźmie pod uwagę treść niniejszego uzasadnienia przy rozpatrzeniu sprawy.