II SA/Rz 1633/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Stanisław Śliwa /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2015 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...]; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokata T. P. wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł /słownie: dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 /słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (dalej również Kolegium i SKO) po rozpoznaniu odwołania J. W. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego utrzymało ją w mocy, w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej następnie "K.p.a." w zw. z art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.). Wskazaną decyzją z dnia [...] października 2014 r. Prezydent Miasta [...] przyznał J. W. zasiłek celowy z przeznaczeniem na pokrycie kosztów opłat takich jak: gaz, energia elektryczna, wywóz śmieci, woda oraz drobne remonty za wrzesień, w kwocie 50 zł. J. W. odwołała się od tej decyzji, wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy i przyznanie jej tytułem zasiłku celowego kwoty 250 zł, bowiem niższa kwota jest dla niej nie do zaakceptowania, a poza tym stanowi o rażącym przekroczeniu granic swobodnego uznania. Zwróciła uwagę, że organ przez "zaniżanie" wysokości przyznanego zasiłku celowego doprowadza do jej zadłużania się. Utrzymując w mocy kwestionowaną odwołaniem decyzję SKO (w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2014 r.) wskazało na brzmienie art. 39 ustawy o pomocy społecznej, z którego wynika możliwość przyznania zasiłku celowego na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Następnie Kolegium zwróciło uwagę na uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie żądanego przez wnioskodawczynię świadczenia, co wyklucza istnienie po jej stronie roszczenia o jego przyznanie, nawet w razie spełnienia ustawowych przesłanek w tym zakresie. Uwzględniając sytuację materialno-bytową strony, przedstawioną w sporządzonym wywiadzie środowiskowym SKO uznało, że organ I instancji prawidłowo ją rozważył. Nie zgadzając się z tą decyzją J. W. zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wskazując na przekroczenie przez organy granic swobodnego uznania. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, ponawiając argumenty przedstawione w uzasadnieniu skarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 26 stycznia 2015 r. (stanowiącym uzupełnienie skargi), sporządzonym przez ustanowionego dla skarżącej w ramach prawa pomocy adwokata, pełnomocnik strony wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji SKO i zasądzenie kosztów postępowania. W piśmie tym wskazanej decyzji zarzuca naruszenie przepisów postępowania tj.: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i przyjęcie w konsekwencji, że przyznany zasiłek celowy w kwocie 50 zł jest wystarczający na pokrycie kosztów opłat za gaz, energię elektryczną, wywóz śmieci, wodę oraz drobne remonty w sytuacji, gdy miesięczna wysokość zobowiązań skarżącej z tego tytułu wynosi 250 zł, - art. 107 § 3 K.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek stanowiących podstawę przyznania skarżącej w ramach zasiłku celowego kwoty 50 zł. Pełnomocnik strony podał, że mieszka ona w mieszkaniu L. W., po unieważnieniu małżeństwa z którym zawarła umowę najmu, zobowiązującą ją do ponoszenia kwoty 250 zł. Tymczasem przyznane świadczenie w kwocie 50 zł jest nieadekwatne do potrzeb w tym zakresie. Poza tym, powyższa umowa jest dla strony korzystna, bowiem zobowiązuje ją jedynie do ponoszenia opłat za media (a już nie do zapłaty jakiegokolwiek odstępnego). Pełnomocnik zaznaczył, że samo przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest niewystarczające do pełnej oceny sytuacji życiowej jego mocodawczyni, zwłaszcza gdy oceny takiej dokonuje w sposób subiektywny pracownik socjalny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem skargi J. W. jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Jej sądowa kontrola dopuszczalna jest z mocy art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej następnie "P.p.s.a.", a kryterium owej kontroli stanowi zgodność rozstrzygnięcia z prawem, o czym stanowi z kolei art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647). Tylko stwierdzenie naruszeń prawa określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. zobowiązuje sąd do wyeliminowania badanego rozstrzygnięcia administracyjnego z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie stwierdzono zaistnienie przesłanki uchylenia decyzji wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. tj. inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (chodzi tutaj o naruszenie procedury inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o którym mowa jest w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.). Wspomnianą decyzją z dnia [...] października 2014 r. Prezydent Miasta [...], działając na wniosek J. W. – domagającej się przyznania kwoty 250 zł na pokrycie kosztów opłat jak: gaz, energia elektryczna, wywóz śmieci, woda oraz drobne remonty, przyznał stronie zasiłek celowy w kwocie 50 zł z przeznaczeniem na powyższe opłaty. W uzasadnieniu wskazał, że pomoc w wymienionym zakresie została przyznana na podstawie sytuacji materialno-bytowej strony udokumentowanej w rodzinnym wywiadzie środowiskowym. Utrzymując to rozstrzygnięcie w mocy (wobec odwołania wnioskodawczyni) SKO, poza powołaniem się na brzmienie art. 39 ustawy o pomocy społecznej, który stanowił podstawę rozstrzygania organów i zwróceniem uwagi na uznaniowość decyzji w tym zakresie oraz przedstawieniem odpowiedniego orzecznictwa sądowego, zawarł w uzasadnieniu swej decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. również (tzn. tak jak organ I instancji) tylko jedno zdanie odnoszące się konkretnie do sytuacji odwołującej się. Stwierdził mianowicie, że Prezydent Miasta [...] przed wydaniem rozstrzygnięcia "rozważył powyższe okoliczności wskazując chociażby na sytuację materialno-bytową wnioskodawczyni przedstawioną w wywiadzie środowiskowym". Podsumowując zaś Kolegium podało, że kwestionowana w postępowaniu odwoławczym decyzja czyni zadość wymogom prawa, a zatem nie ma podstaw do jej uchylenia i orzeczenia o wysokości przyznanego zasiłku. Tego rodzaju postępowanie organów obydwu instancji nie może znaleźć akceptacji Sądu. Stanowi ono bowiem ewidentne naruszenie podstawowych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym. I tak, zgodnie z art. 7 K.p.a. na organach ciąży obowiązek podejmowania w sprawie wszelkich czynności, które niezbędne są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy. Potwierdzeniem powyższego jest brzmienie art. 77 § 1 K.p.a., nakazującego organowi wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Nadto, art. 80 K.p.a. stanowi, że organ administracji na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona. Nie można także zapomnieć o takich zasadach, jak wynikających z art. 8 i art. 11 K.p.a. Według nich, postępowanie administracyjne powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a poza tym organy winne są wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Bardzo istotnym przepisem proceduralnym jest także art. 107 § 3 K.p.a., który wskazuje, z czego powinno składać się uzasadnienie decyzji administracyjnej. I tak, część faktyczna powinna zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne zaś to wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem w niniejszej sprawie, jak już wyżej wskazano, uzasadnienia organów są niezwykle lakoniczne. To pierwszoinstancyjne ogranicza się w istocie do jednego zdania tzn. odwołania się do przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego. Tymczasem w myśl art. 107 § 4 K.p.a., odstąpienie od uzasadnienia decyzji możliwe jest, gdy uwzględnia ona żądanie strony w całości (co w niniejszej sprawie nie miało przecież miejsca). Uzasadnienie decyzji SKO jest już obszerniejsze tzn. przytacza wprawdzie podstawę prawną, jak też ją wyjaśnia z przytoczeniem orzecznictwa sądowego, jednak również brakuje w nim jakiejkolwiek części faktycznej. Organ nie czyni zatem w sprawie jakichkolwiek ustaleń istotnych z punktu widzenia przesłanek przyznania zasiłku celowego, określonych w art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Idzie mianowicie "na skróty" i tak jak Prezydent Miasta [...] odwołuje się do znajdującego się w aktach sprawy dokumentu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Nie powinno zaś umknąć uwadze, że zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co wymusza na organie odwoławczym określony sposób postępowania. Nie jest on więc uprawniony jedynie do kontroli zapadłej w niższej instancji decyzji, lecz obowiązany do powtórnego rozpatrzenia sprawy zgodnie z wymogami określonymi w K.p.a. Przedstawioną postawę organów należy ocenić jako niedopuszczalną, sprzeczną z powołanymi wyżej przepisami prawa, na co zresztą słusznie zwrócił uwagę pełnomocnik strony w uzupełnieniu złożonej przez nią skargi. Jak zasadnie podniosło Kolegium, decyzja w przedmiocie zasiłku celowego pozostawiona jest tzw. uznaniu administracyjnemu. Oznacza to, że to do organu należy wybór co do rozstrzygnięcia w takiej sprawie. Aby jednak rozstrzygnięcie to nie nosiło znamion dowolności, wymaga się od organu, by wybór ten rzetelnie uzasadnił. W tym celu organ winien przedstawić poczynione w sprawie ustalenia z przytoczeniem dowodów, na których się w tym zakresie opiera. Oczywiście niewystarczającym w tym względzie jest tylko samo powołanie się na takie dowody, bez jednoczesnego podania wyprowadzonych z nich faktów. Wydanie prawidłowej decyzji musi bowiem zawsze poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, czego odzwierciedleniem musi być następnie treść uzasadnienia decyzji. Rolą Sądu nie jest zaś samodzielne czynienie tego rodzaju ustaleń w oparciu o akta sprawy, a tylko ocena ich prawidłowości. Przez brak należytego umotywowania wydanego rozstrzygnięcia uniemożliwia się stronie poznanie motywów działania, a w dalszej kolejności czyni nierealną sądową kontrolę takiego rozstrzygnięcia. Z podanych względów uchylono tak zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, jako naruszające prawo procesowe w stopniu o możliwym istotnym wpływie na wynik sprawy. W ponownym postępowaniu organy obydwu instancji uwzględnią fakt obowiązywania wskazanych wyżej przepisów proceduralnych i zastosują się do wynikających z nich dla nich obowiązków. Podstawę niniejszego wyroku stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. O kosztach postępowania (wynagrodzeniu ustanowionego w ramach prawa pomocy pełnomocnika) orzeczono w oparciu o art. 250 P.p.s.a.