II SA/Rz 1636/23

23 października 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 23 października 2023 r. w Rzeszowie sprawy ze sprzeciwu MW od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 14 czerwca 2023 r. nr SKO.4111/307/2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 14 czerwca 2023 r. nr SKO.4111/307/2023 Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 14 czerwca 2023 r. nr SKO.4111/307/2023, wydana w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Po rozpatrzeniu wniosku MW (dalej: "Skarżącej"), decyzją z [...] marca 2023 r. nr [...], Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "Organ I instancji"), odmówił przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jej niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – [...]. Organ I instancji podał, że z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie wynika, aby niepełnosprawność [...] powstała przed ukończeniem przez nią 18 roku życia, bądź 25 roku życia w przypadku uczęszczania do szkoły lub szkoły wyżej. W realiach opisywanej sprawy zachodzi zatem negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r.". Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji argumentując, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. K 38/13 przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Decyzją z 14 czerwca 2023 r. nr SKO.4111/307/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, decyzją działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", uchyliło w całości opisaną wyżej decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. Kolegium podniosło, że wskazany przez Skarżącą wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosi bezpośredni skutek, wobec czego zmodyfikowany przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dopełnieniu art. 17 ust. 1 tej ustawy może być stosowany. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że przesłanką negatywną do przyznania świadczenia jest data powstania niepełnosprawności u matki Skarżącej. W ocenie organu odwoławczego, okoliczność ta wypełnia hipotezę art. 138 § 2 k.p.a. i uprawniała do wydania decyzji kasacyjnej. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, MW wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie, jako wydanej z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Skarżąca podniosła, że organ odwoławczy nie wykazał, aby w opisywanej sprawie zachodziły przesłanki do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) –dalej: "p.p.s.a.", stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiono by stronę prawa do dwuinstancyjnego postępowania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie, zaskarżoną sprzeciwem decyzją z 14 czerwca 2023 r. nr SKO.4111/307/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie uchyliło decyzję Organu I instancji uznając, że nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego i zastosowanie uznanej za niekonstytucyjną wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. uzasadniało zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Sąd powyższej konstatacji nie podziela. Organ odwoławczy nie wykazał w jakikolwiek sposób, że zakres materiału dowodowego niezbędnego do uzupełnienia wykracza poza ramy postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało w zaskarżonej decyzji, że decyzja Wójta Gminy [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, oraz – w kontekście art. 136 k.p.a. – że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mógł zostać ustalany w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego. Błędna wykładnia przepisów prawa materialnego z oczywistych względów nie mogła zostać uznana za naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przytoczona zaś ogólnikowo w uzasadnieniu decyzji Kolegium konieczność dokonania ustaleń w przedmiocie spełnienia przez Skarżącą pozostałych przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, również nie mogła zostać uznana za wypełnienie hipotezy art. 138 § 2 k.p.a. Po pierwsze, przesłanki te nie są, co do zasady, trudne do ustalenia przez rozstrzygające sprawę organy administracji. Po drugie, organ odwoławczy nie wskazał jakie konkretnie przesłanki uniemożliwiające wydanie decyzji o charakterze merytorycznym nie zostały ustalone przez Organ I instancji, a nadto nie mogły zostać ustalone na etapie uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego na etapie postępowania odwoławczego. Sąd zauważa, że akta organu I instancji zawierają wypełniony wniosek o przyznanie świadczenia, odpis orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności matki Skarżącej, kwestionariusz wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 10 marca 2023 r. oraz inne dokumenty złożone na okoliczność ustalenia sytuacji materialno – życiowej Skarżącej oraz jej matki. W takiej sytuacji obowiązkiem Kolegium była ocena materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych, a po jego ewentualnym uzupełnieniu – merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Dopiero w sytuacji wykazania, że w sprawie zachodzą okoliczności wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., organ był upoważniony do wydania decyzji kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. w sposób nieuprawniony. Błędnie też przyjął, że zakres postępowania wyjaśniającego koniecznego do przeprowadzenia wykroczył poza ramy przepisu art. 136 § 1 k.p.a. W związku z powyższym, Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.