II SA/Rz 1638/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Prezydenta Miasta a z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. K. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1638/21 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi M. K. (dalej: skarżący) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: organ II instancji, Kolegium, SKO) z dnia [...] października 2021 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] (dalej: organ I instancji, Prezydent) z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Budowa budynku usługowo – handlowego z częścią mieszkalną oraz bezdotykowej myjni samochodowej" na działce ewid. nr 3591/5, obr. [....], położonej w [....] przy ul. [...]. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, M. K. wystąpił do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem z dnia 25 czerwca 2021 r. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W toku postępowania uzyskano informację Biura Rozwoju Miasta [...] (zawartą w piśmie z dnia 26 lipca 2021 r. nr [...] L.dz. [...]), że "planowana inwestycja koliduje z przewidzianymi w koncepcji do projektu planu nr [....] "[...]" na osiedlu [...] w [...], inwestycją publiczną. W północnej części terenu inwestycji przewiduje się kontynuację ul. [...] na podstawie decyzji zrid". Postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 101 § 1 i § 3, art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) oraz art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 z późn.zm.; dalej: u.p.z.p.) zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Budowa budynku usługowo - handlowego z częścią mieszkalną oraz bezdotykowej myjni samochodowej" na działce nr 3591/5, obr. [...], położonej w [...] przy ul. [...], do dnia 25 marca 2022 r., tj. na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Organ I instancji wskazał, że wnioskowany teren jest położony w obszarze, dla którego Rada Miasta [...] podjęła uchwałę z dnia [...] września 2012r. nr [...] w sprawie sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] na osiedlu [...] w [....]. Plan ten podjęto w celu określenia nowego przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania, w tym zakresie rozbudowy systemów infrastruktury technicznej oraz transportowej. Prezydent stwierdził, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu dla przedmiotowej inwestycji pozostaje w sprzeczności z ustaleniami opracowywanego planu i postanowił zawiesić przedmiotowe postępowanie administracyjne do dnia 25 marca 2022 r. M. K. złożył zażalenie na powyższe postanowienie, w którym zakwestionował zasadność rozstrzygnięcia organu I instancji, wskazując na brak przesłanek do zawieszenia postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] października 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 62 ust. 1 u.p.z.p. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium w pełni podzieliło argumentację organu I instancji, wskazując, że fakt objęcia terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, celem określenia nowego przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania, w tym w zakresie rozbudowy systemów infrastruktury technicznej i transportowej wyczerpuje dyspozycję art. 62 ust. 1 u.p.z.p. i powoduje konieczność utrzymania w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, M. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia oraz umorzenie postępowania w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia warunków zabudowy, a także o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci pisma MZD w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] wraz z załącznikiem, dla ustalenia jego treści, a szczególności dla wykazania, że planowana przez skarżącego inwestycja nie koliduje z ustaleniami planowanego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] na osiedlu [...] w [....]. Skarżący zarzucił naruszenie art. 62 ust. 1 u.p.z.p., poprzez niesłuszne zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na inwestycję pod nazwą: "Budowa budynku usługowo - handlowego z częścią mieszkalną oraz bezdotykowej myjni samochodowej" na działce nr 3591/5 w [...] przy ul. [...] oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niesłuszne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2021r. nr [...] w sytuacji, gdy organ II instancji powinien uchylić je w całości i umorzyć postępowanie w sprawie. M. K. podniósł, że z uzasadnienia postanowienia organu II instancji nie wynika w jaki sposób planowana inwestycja będzie kolidować z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podkreślił, że powoływanie się na ustalenia miejscowego planu , który nie został uchwalony jest niedopuszczalne. Ponadto wskazał, że z informacji pozyskanych ze strony internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Miasta [...] wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr [...] jest w opracowaniu, jednak planu tego nie wymienia się w zakładce "Plany w toku", ani w zakładce "Aktualne wyłożenia do publicznego wglądu". W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po rozpoznaniu skargi w wyżej wskazanych granicach Sąd doszedł do przekonania, że jest ona zasadna z uwagi na brak wykazania przez organy zarówno I, jak i II instancji przesłanek stanowiących podstawę do zawieszenia przedmiotowego postępowania w oparciu o art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. W orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, że art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ma fakultatywny charakter. Daje on bowiem organowi możliwość zawieszenia postępowania, o czym świadczy użycie w przepisie zwrotu, iż postępowanie "można zawiesić". Zawieszenie postępowania jest zatem uzależnione od uznania administracyjnego organu, nie może ono mieć jednak charakteru dowolnego. Skorzystanie przez organ z powyższego uprawnienia winno być uzależnione od wyniku jego ustaleń w aspekcie wystąpienia realnych, obiektywnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania. Jedną z takich przyczyn jest bez wątpienia wszczęcie procedury mającej na celu uchwalenie planu miejscowego, jednakże przy jednoczesnym wykazaniu przez organ, że przedsięwzięcie zamierzone przez inwestora, które zostało objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, będzie sprzeczne z ustaleniami procedowanego planu (tak wyrok WSA w Warszawie z 12 maja 2020 r., IV SA/Wa 181/20, LEX nr 3091622). Możliwość zawieszenia postępowania w oparciu o art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ograniczona jest terminem 9 – miesięcznym liczonym od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Z tego względu organ zawieszając postępowanie powinien wykazać, że procedura uchwalenia miejscowego planu jest na tyle zaawansowana, że istnieje realne prawdopodobieństwo uchwalenia miejscowego planu we wskazanym w art. 62 ust. 1 u.z.p. terminie. W niniejszej sprawie organy powołały się na sam fakt podjęcia uchwały w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy jednak zauważyć, że uchwała o nr [...] w tym przedmiocie została podjęta dnia [...] września 2012r. a zatem niecałe 10 – lat temu. Zasadne są więc wątpliwości co do stanu zaawansowania tej procedury planistycznej i stopnia prawdopodobieństwa uchwalenia miejscowego planu z terminie do 25 marca 2022r. zwłaszcza, że organu I oraz II instancji nie przedstawiły żadnych szczegółowych informacji, dotyczących tej materii. Organy przedstawiły odnośnie przebiegu procedury planistycznej jedynie informację o podjęciu ww. uchwały o sporządzeniu miejscowego planu, która dotyczy początkowego etapu procesu planistycznego i sama w sposobie nie uprawdopodabnia, że procedura ta zakończy się w terminie wskazanym w kontrolowanym postanowieniu. Wątpliwości w tym zakresie są tym bardzie uzasadnione, że z informacji zamieszonych na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Miasta [...] wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr [...] jest w opracowaniu, jednak planu tego nie wymienia się w zakładce "Plany w toku", ani w zakładce "Aktualne wyłożenia do publicznego wglądu". Organy w kontrolowanych postanowieniach nie ujawniły, na jakim obecnie etapie znajduje się procedura planistyczna, co uniemożliwia kontrolę wydanych rozstrzygnięć odnośnie wykazania, że istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy mającym być uchwalonym planem a zamierzeniem objętym wnioskiem. W piśmie Biura Rozwoju Miasta z 26 lipca 2021r. mowa jest o koncepcji do projektu planu miejscowego. Niemniej w toku postępowania nie sprecyzowano, czy projekt planu został sporządzony, czy znajduje się na etapie stosownych opinii, czy uzgodnień, które to informacje pozwoliły ocenić stan zaawansowania ww. procedury planistycznej. Należy również zauważyć, że organy nie określiły nawet przybliżonej daty zakończenia przedmiotowych prac planistycznych. Powyższe wątpliwości uprawniają do stwierdzenia, że organy nie wykazały, że istnieje realne prawdopodobieństwo uchwalenia miejscowego planu w terminie określonym w postanowieniu organu I instancji. Instytucja zawieszenia postępowania uregulowana w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ma ograniczyć nieracjonalność wydawania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy przed uzyskaniem na jej podstawie pozwolenia na budowę, decyzja ulegałaby wygaśnięciu w związku z uchwaleniem planu miejscowego, którego ustalenia byłyby inne niż w wydanej decyzji (art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Uzasadnieniem zawieszenia postępowania jest więc wysokie prawdopodobieństwo, że plan miejscowy o treści sprzecznej z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy zostanie uchwalony przed upływem 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy (wyrok WSA w Kielcach z 27 stycznia 2021r., II SA/Ke 390/20, LEX nr 3156995). W przeciwnym razie, skorzystanie z instytucji zawieszenia jest nieuprawnione i świadczy o naruszenie granic uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie została również wyjaśniona kwestia sprzeczności pomiędzy planowanym zamierzeniem Skarżącego a ustaleniami wynikającymi z procedowanego planu. Jak wynika z ww. pisma BRM z 26 lipca 2021r., w północnej części terenu inwestycji objętej wnioskiem przewiduje się kontynuację ul. [...] na podstawie decyzji zrid. Z kolei Skarżący wraz ze skargą przedstawił uzyskany z Zarządu Dróg Miejskich w [...] fragment koncepcji budowy drogi 2KDg w rejonie działki objętej wnioskiem Skarżącego (nr [...]) chcąc wykazać, że ww. działka nie koliduje z kontynuacją budowy ulicy [...]. Dla oceny powyższej kwestii kluczowa jest dokumentacja planistyczna, wykazująca sprzeczność pomiędzy ustaleniami miejscowego planu a celem inwestycji, wynikającym z wniosku inwestora. Akta niniejszej sprawy nie zawierają żadnych dokumentów planistycznych, które pozwoliłyby ocenić w sposób nie budzący wątpliwości powyższą kwestię. Organ I instancji wydał postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania na podstawie informacji BRM z 26 lipca 2021r. Niemniej w piśmie tym zawarto ogólnikowe stwierdzenie, że część północna terenu inwestycji jest przeznaczona na kontynuację ul. [...]. Na podstawie tego stwierdzenia, przy braku źródłowej dokumentacji planistycznej, dotyczącej tego obszaru trudno zweryfikować, czy rzeczywiście zachodzi wskazana powyżej sprzeczność, gdyż z przedstawionego przez Skarżącego fragmentu koncepcji drogi 2KDg nie wynika, by projektowany pas drogowym wkraczał w granicę działki nr [...]. Nie budzi wątpliwości, że jeżeli organy powołują się w swoich rozstrzygnięciach na określone dokumenty, tym bardziej urzędowe, będące w ich posiadaniu, to stosowne odpisy tychże dokumentów, względnie kopie potwierdzone za zgodność z oryginałem, powinny bezwzględnie znaleźć się w aktach sprawy, tak aby możliwa była rzetelna kontrola rozstrzygnięć wydanych z ich wykorzystaniem. W niniejszej sprawie brak dokumentów planistycznych w aktach sprawy, które obrazowałyby sprzeczność pomiędzy ustaleniami planu miejscowego a inwestycją objętą wnioskiem Skarżącego wskazuje, iż nie jest możliwa pełna kontrola twierdzeń formułowanych przez organy, co stanowi naruszenie norm wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skarżący już w zażaleniu zarzucał, że z postanowienia organu I instancji nie wynika, w jaki sposób planowana przez niego inwestycja kolidować będzie z ustaleniami miejscowego planu, równocześnie kwestionując podstawę do takiego stwierdzenia organu. Do zarzutów w tym zakresie Kolegium się nie odniosło, w całości opierając się na uzasadnieniu organu I instancji i nie czyniąc w tym zakresie żadnych własnych ustaleń co do ewentualnej sprzeczności planowanej inwestycji z zapisami planu, aktualnego etapu prac planistycznych, konkretnych dat następnie planowanych czynności, przewidywanym okresie rozpoczęcia i zakończenia etapu opiniowania i uzgadniania itp., które pozwoliłyby ocenić dopuszczalność wstrzymywania toku postępowania z uwagi na zasadność udzielenia pierwszeństwa ustaleniom planu. W ocenie Sądu organy obu instancji opierając się na niedostatecznych ustaleniach faktycznych nie dokonały prawidłowej oceny prawnej czy w niniejszej sprawie istniały przesłanki do zawieszenia postępowania z urzędu. Zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2021r. wydane zostały z naruszeniem art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 1 u.p.z.p., mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, jak również postanowienie organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. O zwrocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., na które składa się kwota wpisu sądowego w wysokości 100 zł.