II SA/Rz 164/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lechowska Sędziowie NSA Ryszard Bryk /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi F. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie o podział nieruchomości - skargę oddala - II SA/Rz 164/05 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...].04.1997 r., Nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w K., po rozpatrzeniu wniosku S. S. – właściciela działki nr 158 położonej w Ś. o jej podział, orzekł jak niżej: 1. w pozycji rejestrowej nr 581 dokonał zmiany powierzchni działki nr 158 z 0,20 ha na 0,21 ha, 2. zatwierdził projekt podziału działki nr 158 o pow. 0,21 ha figurującej w ewidencji gruntów pod pozycją rejestrową 581 na nazwisko S. S. zgodnie z projektem podziału sporządzonym przez uprawnionego geodetę S. U. L.ks. rob. [...] zgłoszonym w Wojewódzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej K. pod nr [...], polegającym na wydzieleniu działek nr, nr 158/1 o pow. 0,09 ha, 158/2 o pow. 0,12 ha. Wskazana decyzja została m. innymi wydana na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości /tekst jednolity Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm./. We wniosku z dnia [...].11.2003 r., skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego F. B. – właściciel działki nr 156 graniczącej z działką nr 158 żądał stwierdzenia nieważności w/w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K., bowiem geodeta dokonując podziału działki nr 158 wyznaczył nową granicę z działką nr 156, czyli dokonał samowolnego rozgraniczenia. Postanowieniem z dnia [...].02.2004 r., Nr [...] – Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zawiadomił F. B., iż jest właściwy do rozpatrzenia jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...].04.1997 r. w części dotyczącej punktu 1 /zmiana powierzchni działki nr 158 z 0,20 ha na 0,21 ha/ i jednocześnie poinformował wymienionego, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności w/w decyzji w sprawie podziału działki nr 158 /pkt 2/ jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zatem odrębne podanie w zasygnalizowanej sprawie powinien wnieść do tego organu w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia /art. 66 § 1 i 2 k.p.a./. W dniu [...].03.2004 r. wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] podanie F. B. o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].04.1997 r., Nr [...], ponieważ w sprawie podziałowej geodeta zmienił granicę z jego działką nr 156, na co nie wyrażał zgody. Decyzją z dnia [...].11.2004 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie m. innymi art. 157 § 3 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności pkt 2 /podział działki nr 158/ decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...].04.1997 r., Nr [...], ponieważ na tle art. 10 ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, przymiot strony w postępowaniu podziałowym ma tylko osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości będącej przedmiotem takiego postępowania. W dacie orzekania o podziale działki nr 158 jej właścicielem był S. S. i z tej racji tylko on mógł być stroną tego postępowania. F. B. nie posiadał tytułu prawnego do działki nr 158, nie jest również obecnie właścicielem, użytkownikiem wieczystym działek powstałych z podziału /nr 158/1 i 158/2/. W takiej sytuacji art. 157 § 3 k.p.a. uzasadniał odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o podziale działki nr 158. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy /art. 127 § 3 k.p.a./ F. B. zakwestionował pogląd organu, iż nie ma interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji o podziale działki nr 158. Twierdził, że jako właściciel działki sąsiedniej nr 156 ma taki interes prawny, bowiem jego zdaniem geodeta w sprawie podziałowej dokonał faktycznie rozgraniczenia w/w działek i "zagrabił" mu część jego działki. Rozgraniczenia dokonał bez stosownego upoważnienia właściwego organu, czym naruszył prawo. W takiej sytuacji decyzja o podziale działki nr 158 jest dotknięta wadą nieważności. Skoro w sprawie podziałowej geodeta ustalał przebieg granicy między działkami 158 i 156, zatem sprawa dotyczyła jego interesu prawnego. Podniósł również, że w akcie własności ziemi powierzchnia działki wynosi 20 arów, a mapa sporządzona na podstawie zdjęć lotniczych z lat 60-tych wskazuje dokładnie granicę działek. Granicę wyznacza ogrodzenie murkami z siatką, a za takim przebiegiem granicy przemawia długotrwały stan spokojnego posiadania. Takich dowodów w postępowaniu podziałowym nie wzięto pod uwagę, a zastąpiono je dowodami pośrednimi. Nie zgadza się z twierdzeniem geodety, że granicy pomiędzy działkami nr 156 i 158 nie wyznacza ogrodzenie trwałe, zaś różnica powierzchni działki nr 158 nie zmienia przebiegu granicy i nie narusza praw osób trzecich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...].12.2004 r., Nr [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...].11.2004 r. Wskazaną decyzję wydało na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 28 i art. 157 § 3 k.p.a. W motywach tej decyzji powtórzono argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].11.2004 r. i dodano, że F. B. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wniósł do sprawy nowych okoliczności, które świadczyć by mogły, że posiada tytuł prawny do nieruchomości objętej podziałem. W takiej sytuacji nie można zgodzić się z jego stanowiskiem, że ma on interes prawny do żądania stwierdzenia nieważności decyzji o podziale działki nr 158. Kwestionowanie przezeń granicy między działkami nosi znamiona sporu granicznego, który rozstrzygany jest w odrębnej sprawie o rozgraniczenie nieruchomości. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący F. B., nie wskazując kierunku weryfikacji zaskarżonej decyzji podtrzymał swoje stanowisko, iż w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o podziale działki nr 158 przysługiwał mu interes prawny. Powołał się na wyrok NSA z dnia 16.04.1993 r., III ARN nr 10/93 stwierdzający, że stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest tylko strona postępowania zwykłego, lecz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia decyzji. Przepisy k.p.a. nie dają podstawy do wydania decyzji o tym, czy osoba żądająca wszczęcia postępowania jest, czy nie jest stroną postępowania administracyjnego, zaś ustalenie czy żądanie pochodzi od strony, powinno nastąpić w decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty /wyrok NSA z 30.06.1996 r., III SA 97/86 – ONSA 2/1987, poz. 46/. Powołał się również na dalsze wyroki NSA z dnia 7.02.1991 r., SA 848/01 i 17.11.1982 r., II SA 1474/82 – ONSA 2/1982, poz. 107, 7.02.1986 r., II SA 2247/85/. Na podstawie tych orzeczeń wyprowadził konkluzję, że Kolegium istnienie interesu prawnego powinno rozważyć w ramach całościowego rozpoznania sprawy, tj. łącznie z badaniem zakresu przedmiotowego sprawy. Tezy tych orzeczeń zdaniem skarżącego potwierdzają, że miał interes prawny w przedmiotowym postępowaniu nadzwyczajnym. Jest bowiem właścicielem działki sąsiedniej nr 156, której część została "zagrabiona’ w postępowaniu podziałowym. Nie było żadnych podstaw prawnych, aby przy okazji podziału działki nr 158 wstępować na jego grunt i wyznaczać na nim nowe punkty graniczne. Takie postępowanie geodety było bezprawne. W dacie złożenia wniosku o podział działki nr 158 S. S. miał tytuł prawny do 20-arowej działki, która była ogrodzona ze wszystkich stron siatką na podmurówce i tylko w granicach wewnętrznych – istniejących ogrodzeń – mógł być dokonany podział w/w działki. W takiej sytuacji S. S. nie miał żadnego tytułu prawnego do działki nr 156. Mimo to, wraz z geodetą wtargnął na jego działkę, a geodeta wyznaczył bezprawnie nowe punkty graniczne na słupku jego bramy, a po przeciwnej stronie działki nr 158 na zasypanym rowie przydrożnym, następnie na terenie jego posesji z dala od siatki ogrodzeniowej wyznaczył punkt podziału działki Nr 158. Działka S. S. nr 158 nie rozciągała się na grunt położony poza siatką ogrodzeniową, zatem ta część gruntu nie mogła być objęta postępowaniem podziałowym. Na podstawie aktu własności ziemi jest właścicielem działki nr 156. Ogrodzenie rozdzielające działki nr 156 i 158 istnieje od ponad 30 lat i stanowi stan spokojnego władania. Mapa sporządzona na podstawie zdjęć lotniczych z lat 60-tych wskazuje dokładnie granice jego działki, którą wyznacza siatka ogrodzeniowa. Decyzją podziałową z 1997 r. tę granicę, którą wyznacza ogrodzenie zmieniono. Konsekwencją zmiany granicy było powiększenie działki nr 158 o 1,05 ara, a ten grunt wchodzi właśnie w skład jego działki. Na mapie w skali 1:2880 1 mm oznacza 2,88 m w terenie, a geodeta przesunął granicę o około 1,5 m czyli o 0,5 mm na mapie. Organy geodezyjne stwierdziły, że "... operat ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego Ś. nie zawierał w tym czasie danych o wymaganej dokładności odnoszących się do położenia punktów granicznych działki nr 158, niezbędnych do opracowania projektu podziału nieruchomości". Dalej organa geodezyjne stwierdziły, że "zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym materiały uniemożliwiały ustalenie danych o położeniu punktów granicznych wyłącznie na podstawie mapy. Brak było danych obserwacyjnych". Skoro w operacie ewidencji gruntów brak było danych o położeniu punktów granicznych, a zgromadzone w zasobach geodezyjnych i kartograficznych materiały uniemożliwiały ustalenie danych o położeniu punktów granicznych, a istniał i istnieje do dziś punkt graniczny w postaci solidnego narożnego słupa z podporami, od którego biegnie siatka rozgraniczająca, to jak geodeta S. U. mógł zamieścić w protokole granicznym kłamliwą informację, że granicy nie wyznacza ogrodzenie trwałe, lecz opisana przez geodetę linia. Geodeta w postępowaniu podziałowym nie był uprawniony do wyznaczania nowych linii granicznych, skoro od dziesiątków lat istnieje trwała granica. W przypadku granicy między działkami 156 i 158, nie zachodziła potrzeba wznowienia znaków granicznych po linii ich pierwotnego położenia, bowiem istniejące znaki w postacie wmurowanych w ziemię metalowych słupków i siatki ogrodzeniowej, wskazywały dobitnie przebieg istniejącej granicy. Art. 10 ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, nie określał jakie osoby mają przymiot strony w postępowaniu o podział nieruchomości, zatem Kolegium stwierdzając, że skarżący nie jest stroną postępowania, dokonało rozszerzającej interpretacji tego przepisu, co nie powinno mieć miejsca. Fakt zawłaszczenia jego posesji powinien stanowić podstawę do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o podziale działki nr 158. Na końcu skargi przytoczył, że S. S. w sierpniu 2003 r., kierując się decyzją o podziale działki nr 158 zniszczył drogę dojazdową do jego posesji, ściął słupek podporowy przy jego bramie i rozkopał zagarnięty teren. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Uczestnik S. S. w piśmie z dnia 20.03.2005 r. /k. 19 akt sądowych/ podniósł, że relacja przedstawiona w skardze jest kłamliwa, gdyż działka skarżącego nr 156 i działka nr 158, stanowiły niegdyś jego własność. Działki te otrzymał od matki G. S. w 1962 roku. Łączna powierzchnia tych działek wynosiła wówczas 55 arów. Powierzchnia działki nr 83/1 /obecnie nr 158/ wynosiła wówczas 21 arów, zaś powierzchnia działki nr 83/2 /obecnie nr 156/ wynosiła 34 arów. W 1967 r. działkę nr 156 odstąpił siostrze I. D. pod budowę domu. W czasie wykonywania ogrodzenia, na granicy działek 156 i 158 znajdowała się duża hałda żwiru i z tego powodu usytuował ogrodzenie w odległości 1,5 m od granicy z działką nr 156. W maju 1992 roku jego siostra sprzedała działkę skarżącemu F. B. Zaraz po sprzedaży powiadomił nabywcę działki nr 156, że za siatką ma około 1,5 m gruntu, czemu skarżący nie sprzeciwiał się. Fakt ten potwierdził przed podziałem działki nr 158 geodeta U. /marzec 1997 r./, który wtenczas dokonał dokładnego obmiaru działki i o przebiegu granicy powiadomił skarżącego. Skarżący wówczas nie kwestionował przebiegu granicy. W 2003 r. powstał konflikt między nim, a skarżącym na tle innego powodu, po czym dopiero skarżący zaczął negować istniejącą granicę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Ma rację skarżący, iż art. 10 ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości /tekst jednolity Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 z późn. zm./, nie określał kręgu osób uprawnionych do zgłoszenia wniosku o podział nieruchomości, zatem przymiot strony w tego rodzaju sprawach ustalono na podstawie art. 28 k.p.a. W orzecznictwie, jak również w piśmiennictwie, na tle wskazanego przepisu ukształtowała się zasada, że podmiotami uprawnionymi do złożenia wniosku o podział nieruchomości są: właściciele /współwłaściciele/, użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczył wniosek o podział nieruchomości. Przyjmowano, że jeżeli określona osoba nie legitymuje się takim tytułem prawnym, to nie może być stroną postępowania podziałowego, bo nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. /por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 25.11.1995 r., III ARN 16/95 – OSNAPiUS Nr 21/1995, poz. 258 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.05.1991 r., IV SA 392/91 – ONSA Nr 2/1993, poz. 30, Edward Drozd – gospodarka gruntami i wywłaszczenie nieruchomości – Komentarz, Kantor Wydawniczy "Zakamycze" S.C. Kraków 1995 r., str. 80-81/. Uzupełniając omawianą kwestię należy dodać, że stroną postępowania podziałowego mogła być również gmina w przypadku, gdy zachodziła potrzeba wydzielenia z nieruchomości objętej podziałem pasa grunt pod ulicę, który przechodził na własność gminy. W wyroku z dnia 28.01.1997 r., sygn. akt SA/Gd 3467/95 – ONSA Nr 7/1997, poz. 180, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że właściciele nieruchomości przylegającej bezpośrednio do innej nieruchomości, w odniesieniu do której na wniosek jej właściciela wszczęte zostało postępowanie administracyjne o podział na podstawie art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29.04.1985 r., nie są stronami postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie mogą również tego powodu żądać wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją podziałową. Z przedstawionych względów skarżący jako właściciel nieruchomości sąsiedniej, nie mógł być stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...].04.1997 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt podziału działki nr 158, stanowiącą własność S. S. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji są przesłanki z art. 156 k.p.a., zatem stroną takiego postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji /por. Janusz Borkowski – Nieważność decyzji administracyjnej, Wyd. Zachodnie Centrum Organizacji, Łódź – Zielona Góra 1997 r., str. 138, 139/. Chodzi tu przede wszystkim o skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną postępowania. Istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do pytania, czy skarżący jako właściciel nieruchomości przylegającej posiada legitymację do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej z 1997 r., w sytuacji gdy swój interes prawny opiera na zarzucie, że w postępowaniu podziałowym błędnie przyjęto granicę działek, wskutek czego powierzchnia jego nieruchomości została uszczuplona. Kwestia ta ma istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie, bowiem organ właściwy w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, czy osoba która wystąpiła z takim żądaniem ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Brak takiego przymiotu pociąga za sobą wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji /art. 157 § 3 k.p.a./. W przedmiotowej sprawie administracyjnej taką właśnie decyzję wydało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przyjmując, że przymiot strony w takim postępowaniu nadzwyczajnym mają tylko podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości będącej przedmiotem podziału, a takiego tytułu do działek powstałych z podziału /nr 158/1 i 158/2/ nie posiada skarżący. Nota bene zbliżony pogląd przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2.02.2000 r., I SA 295/99, LEX Nr 77629. Zdaniem Sądu in merito, zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Skarżący nie był adresatem decyzji podziałowej z 1997 r., zatem nie może ona oddziaływać na zakres jego prawa własności do działki nr 156. Kwestionowana przezeń decyzja nie ma wpływu na stan prawny granicy z działką nr 158, jak również nie stanowi podstawy do zmiany powierzchni jego działki. W takiej sytuacji istniejący obecnie spór graniczny może być rozstrzygnięty w sposób definitywny w postępowaniu rozgraniczeniowym. W takim stanie rzeczy, Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że skarżący nie jest legitymowany do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o podziale działki nr 158, bo nie ma do niej żadnego tytułu prawnego. Na marginesie należy jedynie nadmienić, iż przed sporządzeniem projektu podziału działki nr 158, geodeta wznowił znaki graniczne. W tej czynności uczestniczył skarżący i nie kwestionował odtworzonej granicy prawnej, o czym świadczy protokół graniczy znajdujący się w aktach administracyjnych. Z przedstawionych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./, Sąd skargę oddalił.