II SA/Rz 165/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Robert Sawuła WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 18 lipca 2008 r. sprawy ze skargi T. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie uznania się niewłaściwym w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego i przekazana sprawy według właściwości I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2007 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. W. kwotę 15 zł /słownie: piętnaście złotych / tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] Wójt Gminy N., po rozpatrzeniu wniosku z 30.11.2005 r., przyznał T.W. zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1.11.2005 r. do 31.01.2006 r. i od 1.03.2006 r. do 31.08.2006 r. w wysokości 144 zł miesięcznie oraz od 1.09.2006 r. do 31.10.2006 r. i od 1.12.2006 r. do 31.08.2008 r. w wysokości 153 zł miesięcznie. Z jej uzasadnienia wynika, że powodem nieprzyznania zasiłku za miesiące luty i listopad 2006 r. jest fakt przebywania wnioskodawcy w tych okresach w zakładzie karnym, co wynika z zaświadczenia Posterunku Policji w N. Po myśli art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest to instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie, a zgodnie z art. 16 ust. 5 tej ustawy zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie przebywającej w takiej instytucji. W piśmie z dnia 31.08.2007 r. nazwanym "odwołanie" skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., za pośrednictwem Wójta Gminy N., T. W. wskazał, iż wydana decyzja jest dla niego krzywdząca, albowiem przyznany zasiłek powinien być wypłacony od. 1.06.2005 r. z należnymi odsetkami. Zakwestionował też nieprzyznanie zasiłku za miesiące luty i listopad 2006 r. oraz za okres 2-letni od 1.06.2000 r. Po rozpatrzeniu tego pisma Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] uznało się niewłaściwym w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. i przekazało sprawę do załatwienia Wójtowi Gminy w N. Powołując się na analizę treści pisma Kolegium uznało, że należy je potraktować jako wniosek o uzupełnienie decyzji, albowiem T. W. nie kwestionuje faktu przyznania mu zasiłku, a jedynie żąda ustalenia prawa do niego w innych okresach. Organem właściwym do uzupełnienia decyzji w trybie art. 111 § 1 k.p.a. jest organ, który wydał decyzję w I instancji, a zatem na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. konieczne jest przekazanie mu sprawy w drodze postanowienia. T. W. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wyżej wymienionym postanowieniem, uznając przekazanie sprawy do I instancji jako całkowicie bezpodstawne i domagał się, podobnie jak w odwołaniu, przyznania zasiłku za luty i listopad 2006 r. oraz za okres 2-letni po 1.06.2000 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] października 2007 r. W podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. w zw. z art. 111 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że wstępną czynnością, jaką podejmuje organ administracji jest ustalenie właściwości rzeczowej do rozpoznania sprawy. SKO w R. rozpoznając pismo T. W. z dnia [...].08.2007 r. przyjęło, że należy je potraktować jako wniosek o uzupełnienie decyzji, a nie jako odwołanie. Przesądza o tym fakt, iż decyzja Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2007 r. o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego nie rozstrzygała żądania wnioskodawcy o przyznaniu tego zasiłku za luty i listopad 2006 r. oraz okres 1.06.2005 – 31.10.2005. Zgodnie z art. 111 k.p.a. strona może żądać uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia od organu administracji publicznej, który wydał decyzję obarczoną brakiem, co w niniejszej sprawie oznacza skierowanie takiego żądania do Wójta Gminy N. Postanowienie to zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie T. W., nie wskazując kierunku jego weryfikacji. Skarżący zarzucił, że wydawane w sprawie postanowienia są krzywdzące dla niego i nie rozstrzygają sprawy , a jedynie odsyłają od jednej do drugiej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację będącą podstawą wydania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku decyzji lub postanowień, Sąd może uchylić lub stwierdzić ich nieważność wyłącznie w przypadkach określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. – tj. gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy lub gdy wystąpią przyczyny nieważności wskazane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy postanowienie własne o uznaniu się niewłaściwym w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego decyzją z dnia [...]sierpnia 2007 r. i przekazało sprawę do załatwienia Wójtowi Gminy w N. Podstawą takiego rozstrzygnięcia było uznanie, iż pismo T. W. z dnia 31.08.2007 r. stanowi wniosek o uzupełnienie decyzji, a nie odwołanie od wymienionej decyzji. Stosownie do art. 63 § 1 i § 2 k.p.a. podanie (żądanie, wyjaśnienie, odwołanie, zażalenie) może być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej i powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Nie ulega wątpliwości, że pismo skarżącego z dnia 31.08.2007 r. nazwane odwołaniem spełnia te wymogi. Niezależnie od nazwania tego pisma, wskazano w nim wyraźnie, że stanowi odwołanie od decyzji z dnia [...].08.2007 r. Nr [...] w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Z jego treści wynika, że T. W. czuje się pokrzywdzony wydaną decyzją. Uważa on bowiem, że zasiłek powinien być wypłacany od 1.06.2005 r., kwestionuje także jego nie przyznanie za miesiące luty i listopad 2006 r. Biorąc pod uwagę fakt, że będąca przedmiotem odwołania decyzja przyznawała zasiłek pielęgnacyjny w okresie od 1.11.2005 r. do 31.08.2008 r., z pominięciem miesięcy luty i listopad 2006 r., trudno zgodzić się jednak z argumentacją organu, że T. W. nie kwestionuje faktu przyznania mu zasiłku, a jedynie żąda ustalenia prawa do niego w innych, nie objętych rozstrzygnięciem okresach, co przemawiałoby za przyjęciem, iż pismo skarżącego stanowi w istocie żądanie uzupełnienia decyzji w trybie art. 111 § 1 k.p.a., a nie odwołanie. Skarżący kwestionuje bowiem wyraźnie wydaną decyzję i wyraża swoje z niej niezadowolenie. Podkreślić należy, że to wniosek strony, który inicjuje postępowanie administracyjne, czy określoną jego fazę, np. postępowanie odwoławcze, określa jego przedmiot. Sprecyzowanie zawartego we wniosku żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 1990 r., I SA 367/90, ONSA 1990/2-3/47). W przypadku, gdy żądanie zawarte w podaniu (w tym w odwołaniu) budzi wątpliwości, organ nie jest uprawniony do precyzowania jego treści, ale zgodnie z art. 7-9 k.p.a. powinien udzielić wskazówek stronie i wyjaśnić wątpliwości. O tym jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie strona, a nie organ. Dokonując kwalifikacji żądania skarżącego w niniejszej sprawie niezgodnie z jego intencją, organ naruszył art. 111 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uwzględnienie skargi i uchylenie obydwu postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. dotyczących uznania się niewłaściwym w sprawie i przekazania sprawy do załatwienia Wójtowi Gminy N. Sąd uwzględnił także skargę z innych przyczyn, które również wziął pod uwagę z urzędu. Wydając zaskarżone postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. działało w składzie – Przewodniczący – J. J., Członkowie – I. C. i T. P. Postanowienie to w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] października 2007 r. To natomiast postanowienie Kolegium podjęło w składzie - Przewodniczący – S. L., Członkowie – I. C., M.N. Powyższe zestawienie wskazuje, że w wydaniu obu postanowień brała udział I. C. Z treści art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wynika, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Art. 27 § 1 k.p.a. stanowi natomiast, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a. Kwestia wyłączenia członka organu kolegialnego orzekającego w postępowaniu z wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. była przedmiotem rozważań w doktrynie i orzecznictwie, z uwagi na charakter rozstrzygnięć podejmowanych przez ten sam organ. W przeszłości dominował pogląd, że w takim postępowaniu nie ma zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż jest ono pozbawione cechy dewolutywności z braku występowania w nim organów wyższej i niższej instancji (np. wyroki NSA z dnia 22.11.1999 r, II SA 699/99, z dnia 15.04.1999 r., II SA 291/99, nie publ.). Obecnie pogląd ten uległ zmianie wskutek podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w składzie 7 sędziów z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06 (ONSAiWSA 2007/3/61), stanowiącej, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Sąd uznał, że prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, a wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco i przenosić na inne instytucje postępowania, np. wyłączenia pracownika. Przepisy o wyłączeniu pracownika mają zatem zastosowanie do członka kolegium, także pozaetatowego, który wcześniej brał udział w wydaniu pierwszoinstancyjnej decyzji. Wydanie decyzji przez organ kolegialny, którego członek podlega wyłączeniu stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., to zaś powoduje konieczność uchylenia dotkniętej naruszeniem decyzji. Stwierdzając w niniejszej sprawie naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania oraz naruszenie przepisów postępowania – art. 111 § 1 k.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2007 r. Nr [...]. Z uwagi na charakter zaskarżonego postanowienia, które nie przyznaje żadnych praw i obowiązków, Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącego o zwrot kosztów dojazdu do Sądu. W postępowaniu ponownym organ potraktuje pismo skarżącego z dnia 31.08.2007 r. jako odwołanie od decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2007 r. i przystąpi do badania terminowości jego wniesienia (akta sprawy wskazują, że pismo to nadane zostało w placówce pocztowej 6.09.2007 r., wyjaśnienia wymaga data doręczenia decyzji organu I instancji – odebrał ją osobiście T. W. bez wskazania daty, zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji opatrzone jest pieczęcią placówki pocztowej Niebylec z datą 23.08.2007). W zależności od wyników tego badania rzeczą organu będzie rozpoznanie odwołania lub stwierdzenie uchybienia terminu do jego wniesienia.