II SA/Rz 1650/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi T. K. i S. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących T. K. i S. K. solidarnie kwotę 774 zł /słownie: siedemset siedemdziesiąt cztery złote/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem wspólnej skargi S. K. i T. K. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowalnych wykonanych przy przyłączu kanalizacji sanitarnej, którą wydano w następującym stanie sprawy; Wskutek pisemnej interwencji T. K. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] w dniu 28 stycznia 2014 r. przeprowadzili kontrolę na działce przy ul. M. [...] w P. w sprawie wykonania odcinka przyłącza kanalizacji sanitarnej na działce nr ewid. 1040 od budynku przy ul. M. [...]. W piśmie z dnia 29 maja 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie budowy – remontu przez Zakład Gospodarki Komunalnej [...] na działce nr 1040 przyłącza kanalizacji sanitarnej z budynków zlokalizowanych na działce nr 1041. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], PINB umorzył prowadzone postępowanie w sprawie robót remontowych odcinka kanalizacji na działkach nr 1040 i 1041 oraz kolizji kanalizacji sanitarnej z siecią gazową i przyłączem gazowym na działce nr 1040. Organ I instancji ustalił, że działka nr 1040 jest własnością J. C., a działka 1041 S. K. i T. K. Z posesji przy ul. M. [...] przez posesję przy ul. M. [...] do studzienki kanalizacyjnej na działce nr 1040 przebiega przyłącz kanalizacyjny. W dniu 17 maja 2012 r. dokonano wymiany rur na istniejącym przyłączu kanalizacyjnym na działce S. K. do posesji nr 11. Wymiana ta podyktowana była złym stanem technicznym odcinka przewodu. W ramach wykonanych robót Zakład Gospodarki Komunalnej wymienił po istniejącej trasie ułożone w latach 70 XX wieku rury żeliwne Ø110 na rury PCV Ø160 do posesji J. C. Na wymianę uzyskano zgodę właścicieli nieruchomości. Stosownie zaś do art. 29 Prawa budowlanego na remont przyłącza kanalizacji sanitarnej nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę i mogło się ono odbyć w ramach kompetencji posiadanych przez Zakład Gospodarki Komunalnej. Jeżeli chodzi natomiast o wskazywaną przez T. K. kolizję odcinka kanalizacji z siecią gazową to kolizji takiej nie stwierdzono. Na zbliżeniach i skrzyżowaniach kanalizacji sanitarnej z siecią gazową w czasie budowy sieci kanalizacji zamontowano rury ochronne na przewodach kanalizacyjnych zgodnie z obowiązującymi w 1999 r. przepisami. W odwołaniu od powyższej decyzji S. K. i T. K. zarzucili niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niezebranie pełnego materiału dowodowego, jak również naruszenie przez wykonawcę robót dyspozycji art. 29 Prawa budowlanego. Odwołujący nie zgodzili się z kwalifikacją wykonanych robót jako remontu, ponieważ w ich ocenie doszło do powstania nowego przyłącza sieci kanalizacyjnej, co można było ustalić odkopując wybudowany odcinek. Ponadto sporny odcinek kanalizacji ma być wykorzystywany obecnie do odprowadzania wód opadowych. Ponadto zarzucili niespełnienie wymogu przewidzianego w art. 29a Upb w zakresie sporządzenia szkicu. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2014 r. WINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając co do istoty sprawy umorzył w całości postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych przy przyłączu kanalizacji sanitarnej na działkach nr 1040 i 1041 w P. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) dalej: "Kpa". W ocenie organu odwoławczego całość robót, będących przedmiotem niniejszego postępowania, należało zakwalifikować jako inny przypadek, niż określony w art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego (dalej Upb), dotyczący remontu istniejącego przyłącza kanalizacji sanitarnej. Stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy, roboty budowlane polegające na remoncie istniejących obiektów budowlanych wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. Zakład Gospodarki Komunalnej dokonując w 2012 r. remontu istniejącego przyłącza kanalizacji sanitarnej na działce S. K. obejmującego wymianę rur po istniejącej trasie nie poprzedził go wymaganym zgłoszeniem. Wobec tego obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Brak było jednak podstaw do wydania decyzji nakazującej inwestorowi przywrócenie stanu zgodnego z prawem, ponieważ wymiana odcinka kanalizacji z uwagi na jego zły stan techniczny świadczy o tym, że nieprawidłowość ta została wskutek wykonanych robót usunięta i stan techniczny ocenianej kanalizacji jest zgodny z prawem. Jak ponadto wynika z umowy z dnia 15 czerwca 2012 r. przedłożonej przez Zakład Gospodarki Komunalnej państwo K. wyrazili Zakładowi zgodę na wejście w teren w celu wykonania przyłącza kanalizacyjnego z gospodarstwa domowego J. i J. C., która z kolei uwarunkowana była udostępnieniem ich posesji na cele remontowe budynku mieszkalnego przy ul. M. [...]. Tak więc inwestor dysponował nieruchomością na cele budowlane. W przedstawionych okolicznościach w ocenie organu brak było więc w świetle przepisów Prawa budowlanego podstaw do interwencji prawnej, a prowadzone postępowanie stało się przez to bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. Z decyzją WINB nie zgodzili się S. K. i T. K., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę. W ocenie skarżących organy dopuściły się naruszenia przepisów: 1) art. 8, 9, 12 §1 i 80 Kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i przedwczesne wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, 2) art. 7 i 77 Kpa poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a przez to wyjaśnienia stanu faktycznego, 3) art. 11 i 107 § 1 i 3 Kpa poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji, w szczególności poprzez pominięcie faktów, które organ uznał za niewygodne dla siebie, odnoszących się do naruszenia przez inwestora art. 29 Prawa budowlanego, ponieważ budowa przyłącza wymagała sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Naruszenia te świadczyć miały o błędnej kwalifikacji wykonanych robót jako remontu, ponieważ w rzeczywistości doszło do wybudowania nowego przyłącza bez uzyskania wymaganych dokumentów i opracowań. Poczynienie ustaleń w tym zakresie wymagało jednak odkopania odcinka rzeczonej kanalizacji, czego dotychczas nie uczyniono. Pozwoliłoby to również wykazać, że zmieniono przeznaczenie kanalizacji z sanitarnej na deszczową, na co nigdy nie wyrażali zgody, jak również wskazywaną przez nich kolizję odcinka kanalizacji z siecią gazową. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kpa lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wbrew przepisowi art. 107 § 3 Kpa organy nie wskazały dowodów, na których oparły swoje ustalenia. Tymczasem w ocenie Sądu takich dowodów brak w aktach sprawy. Przywoływane w uzasadnieniach decyzji okoliczności co do aktualnego po wykonaniu robót przebiegu odcinka przyłącza kanalizacji sanitarnej wynikają jedynie z oświadczenia składanego przez Prezesa Zakładu Gospodarki Komunalnej – spółki z o.o., który zresztą sam proponował wskazanie świadków – osób, które wykonywały te roboty. Oświadczenie spisano w formie notatki (k.35) podczas kontroli. Wbrew regule prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 Kpa oraz przepisowi art. 77 § 1 Kpa organy nie przeprowadziły dowodów na tę okoliczność, co było konieczne zważywszy na twierdzenia państwa K., którzy utrzymywali, że nowy odcinek przyłącza nie został położony w tym samym miejscu, w którym był poprzedni. S. K. do protokołu rozprawy administracyjnej z dnia 17 czerwca 2014 r. wprost oświadczył, że przyłącze zostało częściowo wykonane z boku starej trasy kanalizacji ze studzienki kanalizacyjnej do studzienki znajdującej się na posesji nr [...] przy budynku gospodarczym. Także okoliczność, że kanalizacja nie służy do odprowadzenia wód opadowych została ustalona jedynie w oparciu o oświadczenie Prezesa ZGK, mimo iż – jak z niego wynika – miało to być przedmiotem kilkakrotnej kontroli. Organy nie wykazały jednak jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej w tym zakresie. Pomimo pojawiających się w toku postępowania zarzutów skarżących i ustalenia, że wymieniono stare rury żeliwne Ø 110 na rury PCV Ø 160 organy nie wyjaśniły dlaczego przyjęły, że wykonane roboty były remontem a nie modernizacją, co narusza zasadę przekonywania (art. 11 Kpa) i zasadę pogłębiania zaufania (art. 8 Kpa). W świetle treści pisma PINB z dnia 5 marca 2014 r. kierowanego do [...] Spółki z o.o. Oddziału [..] Zakład [...] wątpliwe też jest czy w/w spółka w ogóle posiadała informacje o robotach będących przedmiotem postępowania. Zestawienie treści tego pisma z odpowiedzią z dnia 27 marca 2014 r. nie wyjaśnia, czy jego treść w istocie dotyczy tych robót czy też raczej wcześniejszej budowy sieci kanalizacji sanitarnej. Ponadto w piśmie z 5 marca 2014 r. jest mowa jedynie o kolizji przyłącza gazu do budynku mieszkalnego ze studzienką kanalizacyjną zlokalizowaną na działce ew. 140 w P. Tymczasem skarżący twierdzili, że istnieje kolizja nowego przyłącza kanalizacyjnego z przyłączem gazowym. Nie wiadomo więc w oparciu o co WINB ustalił, że nie ma takiej kolizji tym bardziej, że w aktach nie ma szkicu, wymaganego przepisem art. 29a Upb. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 pkt 20 Upb w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1a tej ustawy budowa przyłączy kanalizacyjnych wymaga zgłoszenia – z zastrzeżeniem art. 29a. Ten ostatni przepis stanowi, iż budowa takich przyłączy wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (ust. 1). Do budowy, o której mowa w ust. 1 stosuje się przepisy (...) o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (ust. 2). Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się, jeżeli inwestor dokonał zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 (ust. 3). Organ II instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutu odwołania w przedmiocie niesporządzenia planu sytuacyjnego (a przecież roboty nie zostały zgłoszone) a w aktach brak takiego planu, który odpowiadałby wymogom przepisu art. 29a ust. 1 Upb, a przynajmniej z nich nie wynika wskazywana okoliczność wobec braku stosownych zapisów na mapach. W świetle bezspornej okoliczności, że wykonanie robót budowlanych przy przyłączu nie zostało poprzedzone zgłoszeniem konieczne było także przede wszystkim ustalenie w oparciu o zebrane zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 i 77 § 1 Kpa i ocenione zgodnie z art. 80 Kpa dowody czy rzeczywiście był to remont, na co decydujący wpływ będzie miało ustalenie czy przyłącze zostało wykonane w tym samym miejscu, w którym istniało poprzednio. W świetle ustawowej definicji remontu zawartej w art. 3 pkt 8 Upb nie ulega wątpliwości, że powinno to być odtworzenie stanu pierwotnego, co oznacza z pewnością wykonanie robót w tym samym miejscu. Naruszenie w/w podstawowych zasad postępowania administracyjnego oraz art. 107 § 3 Kpa spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż uchybienia te z pewnością mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczą kwestią jest bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w oparciu o właściwie oceniony materiał dowodowy. W sytuacji, gdy stan faktyczny jest sporny i strony składają sprzeczne oświadczenia, oparcie decyzji na takich oświadczeniach nie można uznać za wystarczające. Uzasadnienie decyzji powinno wskazywać dowody, na których opierają się konkretne ustalenia. W ponownym postępowaniu organy ustalą czy będące jego przedmiotem roboty to rzeczywiście był remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 Upb, w szczególności czy zostały wykonane w tym samym miejscu, w którym przyłącze istniało poprzednio. Po ocenie zebranego zgodnie z art. 7 i 77 § 1 Kpa materiału dowodowego, której odzwierciedlenie powinno znaleźć się w uzasadnieniu organy wydadzą adekwatną do ustaleń decyzję szczegółowo odniosą się przy tym do zarzutów stron w tym skarżących.