II SA/Rz 1661/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2016 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K. S. kwotę 257 zł /słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi K.S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "SKO" lub "Kolegium" z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Burmistrz [...] po rozpatrzeniu wniosku K.S. z dnia [...] stycznia 2015 r. decyzją z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem T.B. ur. [...] począwszy od dnia [...] stycznia 2015 r. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [..] stycznia 2013 r. nr [...] zaliczono T.B. do znacznego stopnia niepełnosprawności przyznanego na stałe, ustalony stopień niepełnosprawności datując od dnia [...] listopada 2012 r. W orzeczeniu wskazano także, że trudno ustalić datę powstania niepełnosprawności. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest powstanie niepełnosprawności nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Zatem nieustalenie daty powstania niepełnosprawności w orzeczeniu wykluczało przyznanie wnioskowanego świadczenia. Od powyższej decyzji odwołała się K.S. zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm., dalej "u.ś.r.") poprzez jego błędną wykładnię i nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt 38/13 orzekającego o niezgodności tego przepisu z Konstytucją, bierność organu w zakresie gromadzenia materiału dowodowego mogącego przyczynić się do ustalenia daty powstania niepełnosprawności, brak zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, nieuwzględnienie wskazanych uprzednio przez organ II instancji okoliczności. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oraz o dopuszczeniu dowodu z zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r., karty informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia [...] grudnia 2014 r. i orzeczenia o niepełnosprawności z dnia [...] stycznia 2013 r. Kolegium opisaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2015 r., w podstawie prawnej powołując art. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ odwoławczy wskazał, że świadczenia pielęgnacyjne przysługuje wnioskodawcy po spełnieniu przesłanek zawartych w art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1b u.ś.r. Ostatni z przytoczonych przepisów stanowi, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest uwarunkowane ustaleniem daty powstania niepełnosprawności i może zostać przyznane o ile niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1 ) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Data powstania niepełnosprawności powinna być zawarta w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności wydanym w innym postępowaniu. W przedmiotowej sprawie ustalono, że wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad swoim ciężko chorym ojcem, który został uznany za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym, lecz brak jest obecnie konkretnych rozwiązań ustawodawczych, które pozwalałyby na przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu tej opieki. Na przeszkodzie temu stoi nieustalenie daty powstania niepełnosprawności w orzeczeniu o niepełnosprawności tym bardziej, że okoliczności tej nie można było ustalić na podstawie przedłożonych dokumentów (karty informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia [...] grudnia 2014 r., zaświadczenia lekarskiego z dnia 3 sierpnia 2015 r.) i uznać, że ojciec wnioskodawczyni był osobą niepełnosprawną przed ukończeniem 18 roku życia. Wobec braku możliwości uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawca winien skorzystać z możliwości uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego składając stosowny wniosek o przyznanie takiego świadczenia do organu I instancji. Kolegium za niezasadne uznało zarzuty odwołania Organ odniósł się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, publ. Dz.U. 2014, poz. 1443, w którym uznano, że art.17 ust. 1b u.ś.r. jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, wprowadzenia do ustawy kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Jednak skutkiem wejścia w życie wyroku nie było ani uchylenie art. 17 ust. 1 b powołanej ustawy ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. K.S. w skardze na opisaną na wstępie decyzję wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania zarzuciła naruszenie: 1) przepisu prawa materialnego, a to: art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię, w której organ oparł się na literalnym jego brzmieniu rzeczonego przepisu bez szerszej interpretacji, tj. uwzględnienia racji celowościowych i systemowych oraz treści i wniosków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014 r. sygn. akt K 38/13, w uzasadnieniu, którego wskazano m.in., że " (...) kryterium wieku powstania niepełnosprawności ma charakter dyskryminujący, bo niezasadnie różnicuje uprawnienia podmiotów podobnych — opiekunów osób niepełnosprawnych (...) 2) przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to: art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji administracyjnej, która nie uwzględnia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela oraz podważa zaufanie uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej. Skarżąca podkreśliła, że faktycznie sprawuje stałą i całodobową opiekę nad swoim niepełnosprawnym ojcem, co uniemożliwia jej podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. W jej ocenie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego pomimo, że nie skutkowało bezpośrednio zmianą tekstu u.ś.r., to w istocie ukształtowało nowy stan prawny jeśli chodzi stosowanie przepisu art. 17 ust. 1 b tego aktu prawnego. W ocenie skarżącej okoliczność, że w obrocie prawnym istnieje wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który orzeka o niezgodności z Konstytucją przepisu prawnego, na podstawie, którego wydano decyzję administracyjną powinien skutkować korektą rozstrzygnięcia w zakresie odpowiadającym treści orzeczenia. Zdaniem skarżącej należy uznać za niedopuszczalne uzależnianie skuteczności wyroku Trybunału Konstytucyjnego od przyszłych zmian ustawodawczych. Konstytucja w tym względzie stanowi jasno, że orzeczenia Trybunału, jeżeli Trybunał nie określił inaczej wchodzą w życie z dniem ogłoszenia i od tego momentu mają moc powszechnie obowiązującą. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny kontrolując decyzję organu administracji publicznej bada zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami obowiązującego prawa. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Ustalenia stanu faktycznego nie budzą wątpliwości i sprawa nadaje się do wyrokowania. Z ustalonego przez organy stanu faktycznego wynika, że skarżąca jest córką T.B., który jest osobą niepełnosprawną znacznego stopnia, orzeczoną na stałe. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] listopada 2012 r. W orzeczeniu wskazano, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności. Skarżąca jest jedynym, faktycznym opiekunem ojca, wspólnie z nim zamieszkuje i sprawuje stałą nad nim opiekę. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uwarunkowane między innymi ustaleniem daty powstania niepełnosprawności, która po myśli art. 17 ust. 1 lit. b u.ś.r. musi przypadać nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole, lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, to brak wskazana daty powstania niepełnosprawności w orzeczeniu organu wyłączył w ocenie organów ubieganie się o rzeczone świadczenie. Organ odniósł się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym uznano, że art. 17 ust. 1 lit. b u.ś.r. jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie wprowadzenia do ustawy kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Skutkiem wejścia w życie wyroku nie było uchylenie art. 17 ust. 1 lit. b powołanej ustawy ani wykreślenie "prawa" do żądania świadczenia pielęgnacyjnego dla opiekunów osób dorosłych niepełnosprawnych, jeżeli ich niepełnosprawność nie powstała w okresie dzieciństwa. Organy obu instancji prawidłowo uznały, że w ramach tego postępowania nie są uprawnione do samodzielnego ustalenia daty powstania niepełnosprawności. Z końcowej części art. 17 ust. 1 u.ś.r. jednoznacznie wynika, iż stwierdzenie niepełnosprawności powinno być zawarte w orzeczeniu wydanym w innym postępowaniu poprzedzającym wydanie orzeczenia o świadczeniu pielęgnacyjnym (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 4/14). Zauważyć należy, iż takie stanowisko traci znaczenie w następstwie wydania wyroku przez TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1 lit. b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP. Cytowany wyrok TK to tzw. wyrok zakresowy, to taki wyrok, w którym Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją konkretnego przepisu prawa w określonym zakresie jego zastosowania. Atrybut niekonstytucyjności jest przypisywany fragmentowi normy. Nie budzi wątpliwości, że wyroków zakresowych nie należy utożsamiać z tzw. wyrokami interpretacyjnymi. Wyrok interpretacyjny ma na celu rozstrzygnięcie, czy możliwe jest określone rozumienie poddanego kontroli przepisu, przy którym dany przepis będzie zgodny z Konstytucją. Wyrok zakresowy zaś rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por. M. Florczak – Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006 r., s. 104). Wyrok zakresowy wydany w sprawie o sygn. K 38/13 odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1 lit. b u.ś.r., na co wskazuje użycie zwrotu "w zakresie w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest bowiem uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Wyrok zakresowy sensu stricte powoduje zmianę zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1 lit. b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 lit. b u.ś.r., który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń, nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy. Przepis ten nie jest bowiem przypadkiem tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści unormowanych w kontrolowanym przepisie (por. Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Tymczasem w sprawie K 38/13 Trybunał derogował fragment pełnego i jednoznacznego przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą wątpliwości funkcję "negatywnego prawodawcy" (S. Wronkowska, Klika uwag o "prawodawstwie negatywnym", PiP nr 10/2008). Podkreślenia wymaga również, że derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1 lit. b u.ś.r. Trybunał nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości odroczenia utraty jego mocy obowiązującej. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis domniemania konstytucyjności. Wobec tego orzekający w sprawie Sąd nie może tej okoliczności pominąć. Uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdza, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej grupy. To odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy, a skutkiem wejścia w życie tego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1 lit. b ustawy, ani uchylenie decyzji przyznającej świadczenia, ani wykreowanie takiego prawa. Poprawienie takiego stanu prawnego leży wyłącznie w kompetencjach ustawodawcy, który winien dokonać tego bez zbędnej zwłoki". Wobec tego zapisy uzasadnienia, które wiążą wyłącznie sąd pytający należy potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś jako element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa. Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Za uznaniem bezpośredniego skutku wyroku dla sytuacji prawnej przedmiotowej sprawy przemawiają również istotne argumenty funkcjonalne. Nie budzi bowiem wątpliwości, że zróżnicowanie wprowadzone w art. 17 ust. 1 lit. b ustawy godzi w konstytucyjną zasadę równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Honorowanie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z funkcją i modelem ochrony praw jednostki realizowanej przez sądy administracyjne, którym przyznaje się kompetencję do bezpośredniego stosowania Konstytucji w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu (patrz: R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 46). Drugi argument, to fakt, że instytucja sygnalizacji ma charakter postulatywny, nie zaś normatywny. Jeżeli sądy administracyjne, kierując się sugestią TK zawartą w pkt 8 uzasadnienia wyroku będą nadal stosować art. 17 ust. 1 lit. b w dotychczasowym brzmieniu a ustawodawca nie wykona jego zaleceń, osoby, których prawa zostały naruszone zostaną pozbawione ochrony swoich praw. Natomiast aktywność sądów administracyjnych może mieć decydujący wpływ na działania legislacyjne dopełniając w ten sposób zobowiązania wskazane dla ustawodawcy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia TK. Wypada również nadmienić, iż w dacie wydawania decyzji przez organy nie było podstaw do innej wykładni prawa niż to uczyniono. Lecz stanowisko sądów administracyjnych jest jednolite, iż rozstrzygnięcia organów są uchylane na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. W ocenie składu orzekającego, skoro wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego orzeczono o niezgodności z Konstytucją przepisu art. 17 ust. 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia należało orzec jak w sentencji. W ponownie prowadzonym postępowaniu jeżeli ustawodawca nie wprowadzi zmian w prawie, o których mowa w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego organy uwzględnią stanowisko sądu.