II SA/Rz 1662/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [....] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści -skargę oddala- Przedmiotem skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (Spółka, skarżąca/strona skarżąca) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], wydane w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższe postanowienie przedstawia się następująco: Wnioskiem z [...] czerwca 2014 r. Spółka zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o wydanie zaświadczenia, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zespołu miast [...], uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...].05.1997 r. w sprawie zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego zespołu miast [...], pozostaje w mocy i stanowi obowiązujący akt prawa miejscowego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił wydania zaświadczenia o wnioskowanej treści. Organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Obecnie obowiązująca ustawa nie reguluje zasad obowiązywania zmian miejscowych planów, które utraciły moc. Organ opierając się na poglądach wyrażanych w komentarzach do ustawy oraz wyrokach sądów administracyjnych wyraził przekonanie, że można przyjąć, iż moc obowiązującą mogą zachować te zmiany wygasłych planów, które mają samodzielny charakter. Biorąc pod uwagę powyższe, Gmina [...] w okresie od 5 września 2013 r. do 7 stycznia 2014 r. przeprowadziła szereg analiz, w których oceniono uchwały stanowiące zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (mpzp) uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995r. Wyniki analiz wykazały, iż uchwał dotyczących zmian mpzp nie powinno się uznawać za akty w pełni samodzielne. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 13 czerwca 2014 r. Prawomocnym wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r. nr II SA/Rz 1257/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, uwzględniając skargę Spółki, uchylił opisane wyżej postanowienia organów obu instancji. Sąd wskazał, że skarżąca spółka ubiegała się o wydanie zaświadczenia o treści "że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zespołu miast [...], uchwalony uchwałą Rady Miasta [...] z dnia 21 maja 1997 r. Nr [...] w sprawie zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego pozostaje w mocy i stanowi obowiązujący akt prawa miejscowego". Materialnoprawną przesłanką uzyskania zaświadczenia określoną w art. 217 § 2 pkt 2 jest istnienie interesu prawnego. W ocenie Sądu podkreślić należało, że strona może występować o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w różnych sytuacjach. Zdaniem Sądu w opisywanej sprawie skarżący wykazał swój interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia w rozumieniu tego przepisu. Interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia nie musi bowiem pokrywać się z interesem prawnym w znaczeniu materialnoprawnym. Interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia wystarczająco może wynikać z postrzeganej przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie, korzyści, jaką spodziewa się ta osoba odnieść po przedstawieniu zaświadczenia innemu organowi. Sąd wskazał, że w myśl art. 1 pkt 4 k.p.a. Kodeks normuje postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń. Postępowanie to ma charakter administracyjny, ze względu na rodzaj organów je prowadzących, jak też z uwagi na to, że czynności materialno-techniczne stanowią jedną z prawnych form działania administracji publicznej mających cechy władcze, lecz nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Nie jest jednak kwestionowany pogląd, wg którego w sprawach nieuregulowanych w przepisach Działu VII k.p.a. odpowiednie zastosowanie mają przepisy o ogólnym postępowaniu administracyjnym, a zwłaszcza zasady ogólne k.p.a. Organ administracji rozpoznając wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdza bowiem jedynie stan wynikający z jego ewidencji, rejestrów bądź innych danych. Sąd zauważył, że w aktach administracyjnych znajduje się "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...]", będące załącznikiem do uchwały Nr [...] z dnia 26 listopada 2009 r. W pkt 5.3 Studium wskazano obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego na obszarze miasta [...]. Wśród nich w punkcie 1 wymieniono pozycję: "zmiana MPZP – uchwalona uchwałą z dnia [....] maja 1997 r. Nr [...] – opublikowana Dz. Urz. Nr [...] z 1997 r. poz. [....]". Sąd podał, że w nagłówku figuruje informacja, że "jest to plan przestrzennego zagospodarowania funkcjonujący na obszarze miasta [...]". Zdaniem Sądu wyjaśnienie okoliczności, które mogłyby uzasadnić wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem skarżącej spółki powinno znaleźć uzasadnienie w rozstrzygnięciu. Organy obu instancji poza stwierdzeniem, że przepis art. 87 § 1 u.p.z.p. wskazał, iż wcześniejsze plany przestrzennego zagospodarowania mogły obowiązywać wyłącznie do 31 grudnia 2003 r., nie odniosły się do materiału zawartego w aktach. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił wydania Spółce zaświadczenia o żądanej treści. Powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone w wyniku uwzględnienia zażalenia skarżącej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]. Zdaniem Kolegium organ I instancji nie odniósł się w ogóle do podnoszonych przez Spółkę kwestii, na które zwrócił uwagę WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 10 marca 2015 r. W istocie organ nawet nie próbował ustalić i dokonać oceny zapisu Studium. Nie dokonał także oceny uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] zatwierdzającej projekt Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] ponownie odmówił wydania skarżącej zaświadczenia o żądanej treści. Powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone w postępowaniu zażaleniowym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]. Zdaniem organu zażaleniowego, Prezydent Miasta [...] ograniczył się jedynie do przywołania już poprzednio wyrażanego stanowiska, iż zmiana planu traci swój byt prawny wraz z tzw. planem zasadniczym. Organ I instancji nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącą kwestii, na które zwrócił uwagę Sąd w powołanym wyroku. Nie próbował nawet ustalić i dokonać oceny zapisu studium, jak również nie dokonał oceny uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] zatwierdzającej projekt Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...]. W ocenie Kolegium wyjaśnienia wymaga dlaczego sporządzone na mocy art. 32 u.p.z.p. "Oceny aktualności studium i planów miejscowych" nie zawierały wzmianki, iż "zmiana MPZP - uchwalona uchwałą z dnia [...] maja 1997 r. Nr [...]" została uznana za nieaktualną. Podstawą do podjęcia przez Radę Miasta uchwały w sprawie aktualności studium oraz planów miejscowych są prowadzone przez Prezydenta Miasta analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy. SKO podało, że zgodnie z dyspozycją art. 32 ust. 1 u.s.g., wójt, burmistrz (prezydent miasta) obowiązany jest do opracowywania wieloletnich programów sporządzania planów miejscowych, w nawiązaniu do ustaleń studium. W związku z tym analizy stanowią ocenę szeroko rozumianych aktów zagospodarowania przestrzennego. Kolegium podniosło, że do tej okoliczności Prezydent się nie odniósł w zaskarżonym postanowieniu. W ocenie organu zażaleniowego Prezydent nie dokonał również analizy czy opisywana zamiana planu stanowi samodzielny plan, czy jest związana z planem zasadniczym. Skoro bowiem zmiana jest wskazana - w obowiązującym, jak wykazano powyżej - Studium, to korzysta z domniemania obowiązywania, a zatem organ powinien w pełni uzasadnić, dlaczego chce odmówić Studium oraz analizowanej zmianie mocy obowiązującej. Zdaniem Kolegium nie wystarczy tylko twierdzenie, że zmiana nie obowiązuje, gdyż plan, którego jest zmianą, nie obowiązuje. Strona odwołująca się wskazuje bowiem na samodzielność zmiany i w tym zakresie organ winien dokonać oceny, poprzeć ją analizą dokonaną przez osoby o wiadomościach specjalnych z zakresu urbanistyki i planowania przestrzennego. Organ II instancji podał, że posiłkując się orzeczeniem WSA w Gliwicach z 9 lipca 2009 r. wskazać należy, iż konieczna jest ocena, czy sporna zmiana jest obowiązującym aktem prawa miejscowego, a to w związku z treścią art. 87 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie z uzasadnieniem ww. wyroku: "W literaturze pojawiło się stanowisko, zgodnie z którym utrata mocy planów uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. nie obejmowała zmian w planach dokonanych po tej dacie. Pomimo braku wyraźnej regulacji dotyczącej uchwał podjętych na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w sprawie zmiany planów, uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r., należałoby przyjąć, że zachowują one moc obowiązującą, jednakże tylko o tyle, o ile mają na tyle samodzielny charakter, iż w zakresie objętym nowelizacją mogą w sposób zupełny określać przeznaczenie i zagospodarowanie terenu". Kolegium podniosło, że w zakresie wniosku Spółki o uchylenie postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy wskazać należy, iż postępowanie o wydanie zaświadczenia jest postępowaniem odformalizowanym. Obowiązek organu wydania zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 k.p.a. występuje tylko wówczas, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, które wynikają z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w posiadaniu danego organu. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia niedopuszczalne jest wszak dokonywanie jakichkolwiek ocen, w tym ocen prawnych odnośnie informacji, będących w dyspozycji organu. Organ podał, że postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia ma charakter formalny, kończy postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem o wydanie zaświadczenia określonej treści, którego organ nie może wydać ze względu na niemożność potwierdzenia określonego stanu faktycznego, którego żąda wnioskodawca, a który nie wynika z materiału dowodowego będącego w dyspozycji organu. Podstawową zasadą przy wydawaniu zaświadczeń jest odmowa jego wydania, jeżeli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna i nie podlega na prostym przeniesieniu danych znajdujących się w posiadanych przez organ rejestrach, ewidencji i innych zbiorach do treści zaświadczenia. Kolegium nie prowadzi żadnego rejestru ani ewidencji w żądanym zakresie, a zatem rozstrzygnięcie może być tylko kasacyjne. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 219 k.p.a., odmówił wydania skarżącej zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 87 ust. 3 u.p.z.p.: "Obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r.". Z powyższego zapisu, w ocenie organu wynika, że "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zespołu miast [...]", uchwalony uchwałą Nr [...] WRN w [...] z dnia 29 czerwca 1977 r. o Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego zespołu miast [...], utracił moc obowiązującego aktu prawa miejscowego z upływem 2003 r. Organ I instancji wskazał, że obowiązująca u.p.z.p. nie reguluje zasad obowiązywania zmian w miejscowych planach, które utraciły moc z upływem 2003 r. Można natomiast przyjąć, iż moc obowiązującą mogą zachować te zmiany planów, które mają na tyle samodzielny charakter, iż mogą w sposób zupełny określać przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. Prezydent podał, że biorąc pod uwagę powyższe Gmina [...] w okresie od 5 września 2013 r. do 7 stycznia 2014 r. przeprowadziła szereg analiz, w których oceniono uchwały, stanowiące zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. Wśród analiz zmian planów, o których mowa wyżej, znajduje się analiza zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Zespołu Miast [...], uchwalonej uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 21 maja 1997 r. Z powyższej analizy wynika, że zmiana planu zagospodarowania przestrzennego Zespołu Miast [...] dokonana uchwałą Nr [...] w 1997 r. nie stanowi samodzielnego aktu planistycznego i nie może funkcjonować w obrocie prawnym jako akt prawa miejscowego w pełni regulujący przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. Organ podał, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu Miast [...] wprowadza uzupełnienia i zmiany do uchwały pierwotnej, sprzed 1 stycznia 1995 r. (uchwała Nr [...] WRN w [...] z dnia 29 czerwca 1977 r. o Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego zespołu miast [...]). Zapisy zawarte w Uchwale Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 21 maja 1997 r. w sprawie zmiany planu, w ocenie organu, odwołują się bezpośrednio do nieobowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zespołu miast [...] uchwalonego uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 29 czerwca 1977 r. Organ wskazał, że w § 6 uchwały Nr [...] z 1997 r. o zmianie planu znajduje się zapis: "Treść ustaleń ogólnych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. [...] uzupełnia się jak poniżej (...)", tym samym wskazując, iż zapisy zmiany planu nie mogą funkcjonować samodzielnie bez odniesienia ich do uchwały pierwotnej z 1977 r. Jako przykład organ wskazał zapisy: – w tabeli w § 7 dla symbolu B10.2 MN "Treść ustaleń bez zmiany z uzupełnieniem: (...) ", – w tabeli w § 7 dla symbolu C38.1 MW "Ustalenia bez zmiany z wyłączeniem terenu oznaczonego symbolem C 38.2 MWURH", – w tabeli w § 7 dla symbolu C40 MWUHUGURKp "Ustalenia bez zmiany - adaptacja istniejącego budynku średniowysokiego z usługami", – w tabeli w § 7 dla symbolu C74-MNR "Teren sadów i upraw rolnych własności prywatnej z istniejącą zabudową zagrodową. Adaptacja zabudowy istniejącej z możliwością modernizacji i projektowana zabudowa jednorodzinna. Zakaz lokalizacji obiektów budowlanych poza liniami rozgraniczającymi ulic 01KP II i 02KN II. Dojazdy do nowoutworzonych działek budowlanych od wewnętrznych dróg lokalnych. Dojazdy od ul. 02KNII wymagają uzgodnienia z Woj. Zarządem Dróg Miejskich." Wskazane w części opisowej szerokości ulic 01KP II oraz 02KN II, w liniach rozgraniczających, nie zostały określone w tekście uchwały zmiany miejscowego planu, a jedynie w uchwale pierwotnej z 1977 r., do której należałoby sięgnąć, by uzyskać pełną informację o ustaleniach na danym obszarze. Zdaniem organu I instancji należy zauważyć, że w zmianie planu z 1997 r. nie zostały ustalone: "lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz urządzania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy", wymagane na podstawie zapisów art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 r. Brak ustaleń, o których mowa wyżej nie pozwala w ocenie organu w sposób zupełny określać przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu. Organ podał, że powyższe oceny znajdują także potwierdzenie w wykonanej w 2013 r. analizie. Analiza ta została sporządzona przez mgr H. K., nr uprawnień urb. [....] oraz mgr inż. arch. K. K., upr. bud. Nr [...], i dotyczyła zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego zespołu miast [...] uchwalonej uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 21 maja 1997 r. Z analizy tej wynika wniosek, że "nie reguluje w pełni przeznaczenia terenów oraz zasad zabudowy i zagospodarowania i nie może funkcjonować jako samodzielny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego". Biorąc pod uwagę powyższe w ocenie organu należało stwierdzić, że uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 21 maja 1997 r. dotyczącej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie można uznawać za akt samodzielny i w pełni regulujący przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. Organ podał, że w pierwszej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], uchwalonego uchwałą nr [...] z dnia 26 listopada 2009 r. uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 1997 r. w sprawie zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego zespołu miast [...] przywołana została jako akt obowiązujący. Należy jednak zaznaczyć, iż studium nie stanowi aktu prawa miejscowego, a dane przedstawiane w dokumencie, jakim jest studium, ulegają dezaktualizacji, co znalazło potwierdzenie w analizach opracowanych w okresie od 5 września 2013 r. do 7 stycznia 2014 r. Organ I instancji podniósł, że po dokonaniu analizy aktualności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego na terenie miasta [...], a także analiz uchwał stanowiących zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r., wskazano potrzebę uaktualnienia zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Do sporządzenia studium przystąpiono dnia 27 września 2012 r. na podstawie uchwały nr [...] Rady Miasta [...]. Wskazano także, że dnia 30 czerwca 2016 r. uchwałą nr [...] przyjęto Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Organ podał, że w nowoprzyjętym dokumencie wskazano 11 miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, uchwalonych w latach 1999-2014, jako aktów obowiązującego prawa miejscowego na terenie miasta [...]. Zmiana w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego zespołu miast [...] uchwalona uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 21 maja 1997 r. nie została wymieniona jako akt obowiązujący. W związku z powyższym należało w ocenie organu wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, że przedmiotowy plan pozostaje w mocy i stanowi obowiązujący akt prawa miejscowego. We wniesionym zażaleniu Spółka wniosła o uchylenie lub zmianę kwestionowanego postanowienia Prezydenta Miasta [...]. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy opisane wyżej postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium podało, że badając opisywaną sprawę WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 10 marca 2015 r. słusznie zwrócił uwagę, iż w aktach administracyjnych zalega "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...]" - będące załącznikiem do uchwały Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. W pkt 5.3 zapisano w tabeli przedstawiono miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego na obszarze miasta [...] obowiązujące w trakcie opracowania. Wśród nich w punkcie 1 wymieniono "zmiana MPZP - uchwalona uchwałą z dnia 21 maja 1997 r. Nr [...]. W nagłówku informacja - że "jest to plan przestrzennego zagospodarowania funkcjonujący na obszarze miasta [...]". W uzasadnieniu wyroku WSA jednoznacznie wskazał iż wyjaśnienie okoliczności, które mogłyby uzasadnić wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem skarżącej spółki powinno znaleźć uzasadnienie w rozstrzygnięciu. Organ odwoławczy podał, że w opisywanej sprawie Prezydent Miasta [...] zgodnie z zaleceniami WSA oraz Kolegium dokonał analizy treści zmiany planu w odniesieniu do plany pierwotnego. Dokonując tej oceny oparł się na analizie sporządzonej przez biegłych urbanistów z której wynika, że regulacja rzeczonej zmiany mpzp miasta [...] nie posiada podstaw do funkcjonowania w obrocie prawnym jako przepis prawa miejscowego bowiem nie zawiera wystarczających regulacji w zakresie przeznaczenia terenu oraz zasad zabudowy i zagospodarowania. Z oceny uchwały Rady Miasta [...] z dnia 26 listopada 2009 r. nr [...] zatwierdzającej projekt Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...] wynika natomiast, że zawarte w tym dokumencie wskazania uległy dezaktualizacji, co w ocenie Kolegium potwierdzają analizy sporządzone w okresie od 5 września 2013 do 7 stycznia 2014 r. Zdaniem organu odwoławczego Prezydent słusznie zaznaczył, że Studium nie stanowi aktu prawa, gdyż zgodnie z ustawą stanowi jedynie określenie kierunków, które Rada winna brać pod uwagę. Wbrew twierdzeniom składającego zażalenie nie są to jednak zapisy, które nie podlegają weryfikacji i modyfikacji. Kolegium wskazało, że poddane zostały one ocenie zespołu urbanistów przy kolejnej aktualizacji studium. Organ zażaleniowy podał, że podstawą do podjęcia przez Radę Miasta uchwały w sprawie aktualności studium oraz planów miejscowych są prowadzone przez prezydenta miasta analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, a zgodnie z dyspozycją art. 32 ust. 1 in fine u.p.z.p. również wnioski w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego. Kolegium podało, że zgodnie z dyspozycją ww. przepisu, wójt, burmistrz (prezydent miasta) obowiązany jest do opracowywania wieloletnich programów sporządzania planów miejscowych, w nawiązaniu do ustaleń studium. W związku z tym analizy stanowią ocenę szeroko rozumianych aktów zagospodarowania przestrzennego. Kolegium wskazało, że organ I instancji zgodnie ze wskazaniami zawartymi w poprzednich rozstrzygnięciach organu odwoławczego, w pełni uzasadnił, dlaczego chce odmówić spornej uchwale zmieniającej plan mocy obowiązującej. Organ wskazał ponadto, że w zaskarżonym postanowieniu dokonana została ocena czy sporna zmiana jest obowiązującym aktem prawa miejscowego, a to w związku z treścią art. 87 ust. 3 u.p.z.p. Zdaniem Kolegium organ wykazał, iż uchwalona w 1997 roku zmiana nie ma samodzielnego charakteru. Odnosząc się zaś do zarzutów wadliwego prowadzenia postępowania organ odwoławczy podał, że wydanie zaświadczenia jest trybem uproszczonym, co nie wyklucza możliwości zapoznawania się z aktami sprawy przez stronę, zaś skarżąca nie była pozbawiona tego prawa podczas postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Spółka reprezentowana pełnomocnika wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 8 w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności wskazywanych w zażaleniu z dnia 29 lipca 2016 r., a ponadto nierozpatrzeniu i braku dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż mogło uzasadniać wydanie zaświadczenia o wnioskowanej przez skarżącą treści, tj., że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zespołu miast [...], uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] w dniu 21 maja 1997 r. w sprawie zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego zespołu miast [...] ("Plan"), pozostaje w mocy i stanowi obowiązujący akt prawa miejscowego, poprzez: – pominięcie okoliczności, że władze samorządowe, zarówno wykonawcze jak i uchwałodawcze Miasta [...] w wydanych dokumentach i zaświadczeniach, w tym w szczególności w: (a) zaświadczeniu wydanym dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] stwierdzającym, że zgodnie z Planem, działka o numerze 1900 położona w [...] znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem C74-MNR – - teren sadów i upraw rolnych własności prywatnej z istniejącą zabudową zagrodową i jednorodzinną; (b) wyrysie i wypisie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 1997 r., z dnia 13 grudnia 2012 r., znak: [....], (c) piśmie Prezydenta Miasta [...] skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 27 lutego 2013 roku, oraz (d) zaświadczeniu o treści Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] (str. 78), wydanym przez Prezydenta Miasta [...] na wniosek Skarżącego z dnia 12 czerwca 2014 r., potwierdzały obowiązywanie Planu; – błędne przyjęcie za udowodnione twierdzeń z analiz przeprowadzonych przez organ administracji w okresie 5 września 2013 r. - 7 stycznia 2014 r., w których oceniono uchwały stanowiące zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r., w tym Plan, jako nie będące aktami samodzielnymi i w pełni regulującymi przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu, podczas gdy w dokumentach znajdujących się w aktach postępowania, tj.: • Uchwale Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 27 kwietnia 2006 roku, oraz • Uchwale Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 31 maja 2007 roku, – tj. uchwałach oceny aktualności studium podjętych jeszcze przed uchwałą z 26 listopada 2009 r. oraz przed przeprowadzeniem wskazywanych przez organ analiz, nie wskazano jakoby Plan został uznany za nieaktualny zarówno w całości jak i w części mimo, że według twierdzeń wynikłych ze wskazywanych przez ten organ analiz, uchwały stanowiące zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r., w tym Plan, jako nie będące aktami samodzielnymi i w pełni regulującymi przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu powinny były, zgodnie z brzmieniem art. 87 ust. 3 u.p.z.p. utracić moc obowiązującą najpóźniej z dniem 31 grudnia 2003 r.; – błędne przyjęcie, że z oceny uchwały Rady Miasta [...] z dnia 26 listopada 2009 r. nr [...] zatwierdzającej projekt Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...] wynika, że zawarte w tym dokumencie wskazania uległy dezaktualizacji, co potwierdzają analizy sporządzone w latach 5 września 2013 – 7 stycznia 2014, a tym samym przyjęcie, że Plan utracił swoją moc i nie stanowi obowiązującego aktu prawa miejscowego, podczas gdy w dokumencie znajdującym się w aktach postępowania, tj.: Uchwale Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 24 kwietnia 2014 r., w sprawie oceny aktualności studium, tj. uchwale podjętej po wskazywanym przez organ okresie prowadzonych analiz oceny aktualności studium nie wskazano jakoby Plan został uznany za nieaktualny zarówno w całości jak i w części, zaś uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] zatwierdzająca projekt Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...] wskazująca na Plan, jako akt funkcjonujący na terenie Miasta [...], pozostaje w mocy; 2. naruszenie art. 11 oraz art. 107 § 3. k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak prawnego wyjaśnienia stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia, w tym również niewskazanie w uzasadnieniu postanowienia okoliczności, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zwłaszcza wobec znajdujących się w aktach postępowania dowodów z dokumentów w postaci: – wyrysu i wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 21 maja 1997 r., z dnia 13 grudnia 2012 r., znak: [...], – pisma skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 27 lutego 2013 r., w których organ I instancji potwierdził obowiązywanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 21 maja 1997 roku, a ponadto – uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 24 kwietnia 2014 r., w sprawie oceny aktualności studium, tj. uchwały podjętej po wskazywanym przez organ okresie prowadzonych analiz, w którym nie wskazano jakoby Plan został uznany za nieaktualny, – uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., oraz – uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 31 maja 2007 r., tj. uchwałach oceny aktualności studium podjętych jeszcze przed uchwałą z 26 listopada 2009 r., gdzie nie wskazano jakoby Plan został uznany za nieaktualny zarówno w całości jak i w części mimo, że ze wskazywanych przez organ analiz, Plan, jako nie będący aktem samodzielnym i w pełni regulującym przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu powinien, zgodnie z brzmieniem art. 87 ust. 3 u.p.z.p. utracić moc obowiązującą najpóźniej z dniem 31 grudnia 2003 roku; 3. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 218 § 1 k.p.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie za prawidłowe ustalenia dokonane przez organ I instancji w zakresie podstaw do odmowy wydania zaświadczenia o wnioskowanej przez skarżącą treści, podczas gdy organ administracji publicznej ma obowiązek wydania zaświadczenia gdy chodzi o potwierdzenie stanu prawnego wynikającego z prowadzonej przez ten organ na dzień składanego wniosku, ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, a dokumenty znajdujące się w aktach postępowania, wskazane w pkt. 1 i 2 petitum powyżej wskazują, że co najmniej na dzień składanego przez skarżącego wniosku, Plan, według oficjalnych dokumentów samorządowych organów władzy wykonawczej i ustawodawczej Miasta [...], obowiązywał i pozostawał w mocy, a w konsekwencji zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. mimo braku zaistnienia ku temu przesłanek; 4. naruszenie art. 87 ust. 3 u.p.z.p., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez jego zastosowanie wynikające z błędnego przyjęcia, że Plan nie ma samodzielnego charakteru i nie reguluje w pełni przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, którego dotyczy, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że utracił swoją moc i nie stanowi obowiązującego aktu prawa miejscowego. Skarżąca podniosła, że w zaskarżonym postanowieniu, SKO przytaczając argumentację przedstawioną przez Prezydenta Miasta [...], a jednocześnie cytując przepisy k.p.a. dotyczące postępowania w przedmiocie wydawania zaświadczeń, niesłusznie podzieliło stanowisko wyrażone przez organ administracji rozpoznający sprawę w pierwszej instancji w zakresie odmowy wydania zaświadczenia o treści wnioskowanej przez Spółkę. W ocenie Spółki organ odwoławczy w stopniu niewystarczającym zapoznał się z zebranym materiałem dowodowym oraz nie wyjaśnił wszelkich wątpliwości, które nasuwają się po rzetelnej analizie zgromadzonych dowodów. Organ odwoławczy choć zauważył zalecenia WSA zawarte w wyroku (zgodnie, z którymi: "(...) wyjaśnienie okoliczności, które mogłyby uzasadnić wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem skarżącej spółki powinno znaleźć uzasadnienie w rozstrzygnięciu") ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że organ administracji dokonał analizy treści zmiany planu i uznał zmianę Planu za nie mającą samodzielnego charakteru, bezkrytycznie przyznając rację twierdzeniom Prezydenta Miasta [...], nie dokonując w tym zakresie nawet samodzielnej analizy prawidłowości, przyjętego za własne, stanowiska. Organ odwoławczy nie wykazał, jakoby przeprowadził samodzielną, rzetelną analizę całego materiału dowodowego, co pozwoliło mu dojść do wniosków tożsamych z tymi zawartymi w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji. Spółka podniosła, że Kolegium powołując się na przeprowadzone przez Prezydenta Miasta [...] analizy w okresie 5 września 2013 roku - 7 stycznia 2014 roku, ("Analizy"), całkowicie pomija fakt istnienia oficjalnych dokumentów wydanych przez Prezydenta Miasta [...] przed przeprowadzeniem wskazywanych Analiz, w których potwierdza on obowiązywanie Planu: – zaświadczenie wydane dnia [...] grudnia 2008 r., [...] stwierdzające, że zgodnie z Planem, działka o numerze ewidencyjnym 1900 położona w [...] znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem C74-MNR - teren sadów i upraw rolnych własności prywatnej z istniejącą zabudową zagrodową i jednorodzinną (skarżąca podniosła, że posiada jedynie informacje o wydaniu takiego zaświadczenia); – wyrys i wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 21 maja 1997 r., z dnia 13 grudnia 2012 r., znak: [...], (załącznik do zażalenia Spółki z 27 czerwca 2014 r.) oraz – pismo skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 27 lutego 2013 r. (załącznik do zażalenia Skarżącego z 27 czerwca 2014 roku) oraz dokumentów samorządowych władz ustawodawczych Miasta [...], tj.: – Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 27 kwietnia 2006 r., (załącznik do zażalenia Spółki z 22 marca 2016 r.) oraz – Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 31 maja 2007 r., (załącznik do zażalenia Spółki z 22 marca 2016 r.), w których nie wskazano jakoby Plan został uznany za nieaktualny zarówno w całości jak i w części mimo, że według twierdzeń organu, wynikłych ze wskazywanych przez organ Analiz, uchwały stanowiące zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r., w tym Plan, jako nie będące aktami samodzielnymi i w pełni regulującymi przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu powinny były, zgodnie z brzmieniem art. 87 ust. 3 u.p.z.p., utracić moc obowiązującą najpóźniej z dniem 31 grudnia 2003 r.. Skarżąca podała, że SKO powołując się na przeprowadzone przez Prezydenta Miasta [...] Analizy, całkowicie pomija fakt istnienia oficjalnych dokumentów samorządowych władz ustawodawczych Miasta [...], wydanych po przeprowadzeniu wskazywanych Analiz, tj. uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 24 kwietnia 2014 r., (załącznik do zażalenia z 22 marca 2016 r.) w sprawie oceny aktualności studium, w której nie wskazano jakoby Plan został uznany za nieaktualny zarówno w całości jak i w części jak i zaświadczeniu o treści Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] (str. 78), wydanym przez Prezydenta Miasta [...] na wniosek skarżącej z dnia 12 czerwca 2014 r., w którym Plan widnieje jako obowiązujący akt prawa miejscowego. Skarżąca podniosła, że skoro, jak utrzymują oba organy, Plan utracił moc obowiązującą najpóźniej z dniem 31 grudnia 2003 roku, w powyższych dokumentach, znajdujących się w materiale dowodowym, nie tylko tego nie odnotowano, ale w niektórych wręcz wskazywano go, jako akt obowiązujący bądź też potwierdzano jego obowiązywanie, i to od prawie 10 lat. Powyższe dokumenty zostały jednak przez oba organy zignorowane przy ocenie faktu obowiązywania Planu, co stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkiem powyższych nieprawidłowości jest odmowa wydania zaświadczenia o żądanej treści. W ocenie Spółki zarówno Kolegium, jak i organ I instancji, w uzasadnieniu swoich postanowień odnoszą się do Analiz sporządzonych przez biegłych urbanistów, z których wynika, że Plan nie może stanowić samodzielnego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym nie ma mocy obowiązującej. Odnosząc się natomiast do przeprowadzenia postępowania przez Kolegium, zdaniem skarżącej wątpliwym jest czy organ ten w ogóle zapoznał się z powoływanymi przez organ I instancji Analizami Planu. Organ wyższego stopnia nie wykazał, jakoby samodzielnie dokonał badania tych dokumentów. Skarżąca podała, że stanowi to istotne naruszenie przepisów postępowania, gdyż obydwa organy powołują się na Analizy, jako kluczową podstawę do wydania rozstrzygnięcia, tj. do odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści, z uwagi na podtrzymywane stanowisko o braku mocy obowiązującej Planu. Każdy z organów badających sprawę, a więc także organ wyższego stopnia, tu: SKO, powinien samodzielnie badać całokształt okoliczności i dowodów dotyczących danej sprawy, uzasadniając w pełni, jakim dowodom daje wiarę lub odmawia racji oraz uzasadnić przyczyny takiej oceny dowodów. Zdaniem Spółki niewątpliwym jest, że Plan, w dokumencie jakim jest Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], będącym załącznikiem do uchwały nr [...] z dnia 26 listopada 2009 r. ("Studium") został uznany, zarówno przez Prezydenta Miasta [...] sporządzającego projekt Studium, a następnie przez Radę Miasta [...] uchwalającą Studium, za plan obowiązujący na obszarze miasta [...]. Tym samym potwierdzone zostało, że ma samodzielny charakter w stopniu wystarczającym, aby funkcjonować jako samodzielna regulacja w zakresie zagospodarowania przestrzeni. Organ odwoławczy podtrzymuje opinię organu pierwszej instancji, że dowodem na brak mocy obowiązującej przez Plan jest ustalenie jego nieaktualności na podstawie bliżej niesprecyzowanych i przeprowadzonych na nieznanej podstawie prawnej Analiz. Jednakże zdaniem skarżącej należy zauważyć, że Analizy, będące dokumentem wewnętrznym, nie mają mocy pozwalającej na derogację obowiązujących aktów prawa miejscowego. Jeśli Plan miał na tyle samodzielny charakter, aby widnieć w Studium jako funkcjonujący plan zagospodarowania przestrzennego, nie mógł go utracić jedynie z powodu ustalenia w Analizach, że jego charakter przestał być samodzielny, zwłaszcza że co innego wynika z wcześniej wydawanych przez organ dokumentów urzędowych. Organ nie może powoływać się na Analizy jako stanowiące podstawę do uznania Planu za nieobowiązujący, gdyż byłoby to sprzeczne z hierarchią źródeł prawa obowiązującą w polskim porządku prawnym. Skarżąca podała, że w złożonym w dniu 29 lipca 2016 r. zażaleniu na postanowienie Prezydenta Miasta [...] wskazała obszerną argumentację zawierającą zarzuty pod kątem przeprowadzonych Analiz, na które powołuje się organ I instancji, niemniej jednak SKO w [...] nie odniosło się do sformułowanych zastrzeżeń. Skarżąca wskazała, że w ramach obowiązku przewidzianego w art. 32 ust. 1 u.p.z.p., analizy przeprowadzanie przez Prezydenta i Radę Gminy Miasta [...] były dokonywane w następujących latach: – Uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 27 kwietnia 2006 r. – w aktach sprawy - załącznik do zażalenia z 22 marca 2016 r.; – Uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 31 maja 2007 r. – w aktach sprawy - załącznik do zażalenia z 22 marca 2016 r.; – Uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 24 kwietnia 2014 r. - w aktach sprawy - załącznik do zażalenia z 22 marca 2016 r. Spółka podniosła, że w żadnej z powyższych uchwał w sprawie oceny aktualności studium, nie wskazano jakoby Plan, przywołany dotąd w Studium, jako plan obowiązujący, został uznany za nieaktualny zarówno w całości jak i w części. Organ I instancji, od początku prowadzonego postępowania, powołuje się na analizy, przy czym nigdy nie wskazał podstawy prawnej przeprowadzonych Analiz, a tylko analizy w trybie art. 32 ust. 1 u.p.z.p. mogą skutkować podjęciem uchwały w przedmiocie oceny aktualności studium i planu miejscowego i dopiero w dalszej konsekwencji prowadzić do podjęcia działań w trybie art. 27 u.p.z.p., tj. zmiany studium lub planu miejscowego w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Również organ wyższego stopnia nie wskazuje podstaw prawnych przeprowadzonych Analiz, a jedynie ogólnikowo wskazuje na dyspozycję art. 32 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi o przeprowadzaniu analiz. Skarżąca podała, że organ I instancji w wyniku prowadzonego już od kliku miesięcy postępowania, przy okazji kolejnego rozpoznania sprawy wskazał, że dnia 30 czerwca 2016 r. uchwałą nr [...] uchwalono nowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] ("Nowe Studium"), w którym nie wymieniono Planu, jako obowiązującego, gdyż przeprowadzone Analizy uniemożliwiły przyznanie mu wystarczająco samodzielnego charakteru. Powyższe nie zmienia jednak w ocenie Spółki faktu, że Analizy, na które powołuje się również organ wyższego stopnia, nie mogły derogować aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała zawierająca plan miejscowy. Skarżąca wskazała, że prawidłowość i rzetelność Analiz, na których przeprowadzenie powołują się oba organy podważa okoliczność, że plany miejscowe wskazane w ostatniej uchwale w sprawie oceny aktualności studium, tj. Uchwale Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 24 kwietnia 2014 r. w § 1 ust. 4 pkt. 1,2,4,5 oraz ust. 5, jako nieaktualne w części lub całości były wskazane jako obowiązujące w Nowym Studium, zgodnie z Tabelą 1 Zestawienie obowiązujących planów miejscowych, pkt. 1-5 (str. 8 Nowego Studium). Spółka zaznaczyła, że nie można dokonać uchylenia aktu prawa miejscowego zawierającego ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego aktem uchwalającym nowe studium. Zmiana studium nie przesądza i nie wpływa na moc obowiązywania planu miejscowego, bowiem studium, choć ma charakter wiążący dla władz gminnych, nie ma charakteru derogacyjnego w stosunku do aktów prawa miejscowego. Tryb zmiany planu miejscowego przewiduje art. 27 u.p.z.p. Niezależnie od powyższych argumentów skarżąca wskazała, że zgodnie z informacją zawartą na oficjalnej stronie Urzędu Miasta [...], nowe Studium zostało uchylone rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] z dnia 5 sierpnia 2016 r., więc jako akt nieobowiązujący nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia organu. Powyższe stanowi dodatkowo o tym, że uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 26 listopada 2009 r w sprawie uchwalenia I zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] wskazująca Plan jako funkcjonujący na obszarze Miasta [...], która zgodnie z § 4 Nowego Studium miała stracić moc, w dalszym ciągu pozostaje w mocy. Zdaniem skarżącej studium, mimo że nie stanowi aktu prawa miejscowego, to jako akt kierownictwa wewnętrznego jest wiążące dla organów zarówno wykonawczych jak i uchwałodawczych gminy (tak stanowi art. 9 ust. 4 Ustawy). Nie bez znaczenia dla obowiązywania Planu jest więc okoliczność, że sama Rada Miasta [...], a więc organ gminy, w którego kompetencjach mieści się zarówno uchwalanie, jak i zmiana planów miejscowych potwierdziła obowiązywanie Planu w formie uchwały, tj. w Studium, a więc uchwale podjętej po 31 grudnia 2003 r., która to data wskazana jest w art. 87 ust. 3 u.p.z.p. Na potwierdzenie powyższej okoliczności skarżąca wskazała znajdujące się w aktach postępowania administracyjnego zaświadczenie o treści Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] (str. 78), wydane przez Prezydenta Miasta [...] na wniosek Spółki z dnia 12 czerwca 2014 r. Powyższe stwierdzenia w ocenie Spółki prowadzą do konkluzji, że niezależnie od brzmienia art. 32 u.p.z.p., według władz samorządowych Miasta [...] Plan obowiązywał nieprzerwanie, co najmniej do 27 lutego 2013 r., zaś od 7 stycznia 2014 r. potwierdzono brak jego obowiązywania, przy czym z datą wsteczną bowiem już od 31 grudnia 2003 r. Brak logicznego wyjaśnienia powyższych sprzeczności jest zdaniem skarżącej oczywisty, zaś żaden z organów nie wypowiada się w powyższym zakresie i nie wskazuje na jakiekolwiek wyjaśnienia. Powyższe jest w ocenie Spółki o tyle niezrozumiałe, że już po zakończeniu Analiz, które jak można przypuszczać miałyby "regulować" powyższe nieścisłości, Rada Miasta [...] w dniu 24 kwietnia 2014 r. podjęła uchwałę w zakresie oceny aktualności Studium, w której w żaden sposób nie wskazuje na utratę mocy obowiązującej Planu, ocenionego już przecież przez Prezydenta w wyniku przeprowadzonych Analiz, jako nieobowiązujący od 31 grudnia 2003 r. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w części odnoszącej się do argumentacji prawnej zawiera w ocenie skarżącej przytoczenie przepisów postępowania administracyjnego odnoszących się do wydawania zaświadczeń bez odniesienia ich zastosowania do okoliczności niniejszego postępowania, w tym w szczególności do dokumentów urzędowych wskazywanych przez skarżącą, a także lakoniczne stwierdzenia ograniczające się do uznania ustaleń organu pierwszej instancji za prawidłowe. W świetle wszystkich powyższych zarzutów nie można zdaniem Spółki uznać, że uzasadnienie przedstawione przez organ odwoławczy wypełnia znamiona prawidłowego uzasadnienia zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., co jest kolejnym już elementem wskazującym na wadliwość rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Skarżąca podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dokonało błędnej merytorycznie analizy charakteru Planu, która przesądziła o uznaniu, że nie zachował on mocy obowiązującej. Do powyższej konkluzji prowadzi fakt, że SKO, jak wskazano już powyżej nie przedstawiło argumentów i kontrargumentów zawartych w Analizach, które w ocenie organu wyższego stopnia uzasadniałyby przyjęcie wniosku, że Plan nie ma samodzielnego charakteru. Organ nie uargumentował również w żaden sposób, dlaczego nie przyznał mocy dowodowej i dlaczego nie uznał za przekonywujące co do samodzielnego charakteru Planu, fragmentów i postanowień Planu wskazywanych przez Skarżącego, jako świadczących o jego samodzielności. W ocenie Spółki niewątpliwe jest bowiem, że Plan zawiera postanowienia, które w nowy sposób samodzielnie regulują zagospodarowanie terenu. Skarżąca podała, że w trakcie kilkukrotnego zaskarżania wadliwych postanowień wydawanych dotąd przez Prezydenta Miasta [...], wskazywano już niejednokrotnie na argumenty w tym zakresie, które jednak nie zostały w żaden sposób rozpoznane przez SKO. Odnosząc się do argumentów SKO, jakoby Plan nie posiadał mocy obowiązującej jako samodzielny plan, Spółka zauważyła, że uchwałą nr [...] Rady Miasta [...], podjętą w dniu 25 maja 1997 r., a więc po 1 stycznia 1995 r., dokonano kompleksowej zmiany wcześniej obowiązującego na tym terenie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zespołu miast [...], zatwierdzonego wraz z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Dzielnicy A1 - [...], uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 29 czerwca 1977 r. nadając mu brzmienie zgodne z obowiązującą w tym czasie u.z.p.. Zdaniem skarżącej istotą dokonanej zmiany było z jednej strony ograniczenie obszaru objętego planem, a z drugiej uzupełnienie treści tego ograniczonego obszarowo planu o rozwiązania zgodne z wymaganiami u.z.p. W rezultacie dokonanej zmiany zarówno w części tekstowej jak i graficznej, ustalono zatem pełne brzmienie Planu przesądzające o jego samodzielnym charakterze. Skarżąca podniosła, że wielokrotnie w pismach kierowanych do organów samorządowych, znajdujących się w aktach, wskazywała na bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, które wypowiedziały się w kwestii obowiązywania zmian planów miejscowych uchwalonych przed 1 stycznia 1995 r., a dokonanych po tej dacie Mając na uwadze powyższe, skarżąca podniosła, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko w zakresie samodzielności i kompletności Planu na tyle, że zachowuje on swoją moc obowiązującą, co pozwala na jego stosowanie bez związku z poprzednim planem ogólnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w związku z powyższym podlega oddaleniu. W toku przeprowadzonej z urzędu (art. 134 § 1 p.p.s.a.) legalnościowej kontroli zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które których rodzaj lub stopień uzasadniałyby wzruszenie mocy obowiązującej powyższych orzeczeń na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Nie stwierdzono zatem istnienia wad nieważności i wad wznowienia postępowania, jak również takich naruszeń prawa materialnego i prawa procesowego, które miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozumiany jako treść końcowego jej rozstrzygnięcia. Na wstępie należy wyraźnie podkreślić, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie kończące szczególny typ postępowania administracyjnego w sprawach wydawania zaświadczeń. Pozytywne rozstrzygnięcie wniosku o wydanie zaświadczenia o żądanej treści odbywa się w formie czynności materialno-technicznej wydania zaświadczenia, natomiast odmowa wydania zaświadczenia albo odmowa wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę następuje w drodze postanowienia zaskarżalnego zażaleniem (art. 219 k.p.a.). Postępowanie w sprawach dotyczących zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym, lecz szczególnym rodzajem uproszczonego postępowania administracyjnego sensu largo, w ramach którego właściwy organ rozstrzyga wniosek o dokonanie wiążącego, deklaratoryjnego i autorytatywnego potwierdzenia określonego stanu faktycznego lub określonego stanu prawnego, jeżeli potwierdzenie to jest możliwe i dopuszczalne na podstawie będących w posiadaniu tego organu danych wynikających z ewidencji, rejestrów lub innych urzędowych zbiorów danych (art. 217 § 2 pkt 1 w zw. z art. 218 § 1 k.p.a.). Jedynie w niezbędnym (koniecznym) zakresie organ administracji może w toku tego postępowania przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Należy jednak pamiętać, że tego rodzaju uproszczone i uzupełniające postępowanie wyjaśniające może mieć jedynie na celu dokonanie niezwłocznie (albo w maksymalnym terminie nie dłuższym niż siedem dni, co wynika bezpośrednio z art. 217 § 3 k.p.a.) ustaleń co do istnienia oraz treści danych wynikających ze znajdujących się w posiadaniu właściwego organu ewidencji, rejestrów lub innych zbiorów danych (art. 218 § 1 k.p.a.). Nie jest zatem dopuszczalne wykorzystywanie postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń do dokonywania ustaleń faktycznych lub prawnych, które powinny być przedmiotem odrębnych procedur (np. uchwałodawczych lub prawodawczych) lub postępowań administracyjnych (np. w sprawach, których dotyczy żądanie wydania zaświadczenia). Powyższe uwagi mają istotne znaczenia dla oceny zasadności skargi skarżącej Spółki, która w istocie oczekuje, aby organ pierwszej instancji będący organem wykonawczym gminy miejskiej [...] dokonał w postępowaniu o wydanie zaświadczenia wiążących ustaleń w zakresie oceny mocy obowiązującej uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 21 maja 1997 r. w przedmiocie zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego zespołu miast [...] przyjętym uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 29 czerwca 1977 r. Zgodnie z art. 87 ust. 3 u.p.z.p. obowiązujące w dniu 11 lipca 2003 r. (art. 87 ust. 3 w zw. z art. 89 u.p.z.p.) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowały moc jedynie do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. W świetle ustaleń organów ogólny plan zagospodarowania przestrzennego zespołu miast [...] z dnia 29 czerwca 1977 r. utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., natomiast sporna jest kwestia samodzielności normatywno-planistycznej uchwały z dnia 21 maja 1997 r. zmieniającej powyższy plan ogólny. Jeśli bowiem podjęta po dniu 31 grudnia 1994 r. uchwała zmieniająca plan, który utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r., miała samodzielny i kompleksowy charakter (a więc mogła samoistnie funkcjonować jako miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla danego obszaru, ustalając w sposób zupełny i całościowy przeznaczenia i warunki zagospodarowania terenu objętego uchwałą), to – zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa – należy przyjąć, że może być ona uznana jako obowiązujący samodzielnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Analiza akt sprawy oraz powszechnie dostępne informacje na temat stanu prawnego wynikającego z uchwał Rady Miasta [...] (zob. w szczególności dane udostępnione na stronie podmiotowej Urzędu Miasta [...] oraz stronie Biuletynu Informacji Publicznej) dowodzą, że skarżone organy nie miały możliwości dokonania – na podstawie będących w ich posiadaniu danych wynikających z ewidencji, rejestrów, wykazów oraz innych zbiorów danych – wiążących i bezspornych ustaleń w przedmiocie stanu prawnego w zakresie obowiązywania uchwały planistycznej nr [...] z dnia 21 maja 1997 r. Należy bowiem wyraźnie podkreślić, że zagadnienie mocy obowiązującej powyższej uchwały jest sporne i niepewne, o czym świadczą – podnoszone m.in. przez stronę skarżącą – argumenty związane z niejednolitym lub niekompleksowym stanowiskiem organu stanowiącego gminy (Rady Miasta [...]) w tym zakresie. Istotnie rację ma strona skarżąca twierdząc, że brak całościowej oceny aktualności obowiązywania uchwał w przedmiocie przyjęcia lub zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta [...], w tym przede wszystkim uchwał zmieniających miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r., utrudnia lub uniemożliwia orientację co do stanu prawnego w zakresie stanu obowiązywania tej kategorii aktów prawa miejscowego na terenie powyższej gminy. Z jednak strony bowiem w kolejnych uchwałach dotyczących oceny aktualności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz oceny ich obowiązywania rada miejska nie wypowiadała się wiążąco, bezpośrednio i jednoznacznie co do zachowania albo utraty mocy obowiązującej uchwały zmieniającej z dnia 21 maja 1997 r. (zob. uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 27 kwietnia 2006 r.; uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 31 maja 2007 r. w sprawie oceny aktualności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych po 1 stycznia 1995 r. na obszarze miasta [...]; uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 30 stycznia 2014 r. w sprawie obowiązywania na terenie miasta [...] miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych po dniu 1 stycznia 1995 r. stanowiących zmianę dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r.; uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 24 kwietnia 2014 r. w sprawie oceny aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na obszarze miasta [...]). Z drugiej zaś strony można stwierdzić, że gminny organ stanowiący wyrażał również odmienne oceny. I tak w uchwale z nr [...] z dnia 26 listopada 2009 r. w sprawie uchwalenia I zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (w pkt. 5.3. tabeli zamieszczonej w części tekstowej zmiany studium) przedstawiono obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego na obszarze miasta [...], a wśród nich wymieniono uchwałę zmieniającą nr [...] z dnia 21 maja 1997 r. Z kolei z późniejszej uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 30 czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...]" (zob. załącznik nr 1 do uchwały zawierający Tabelę 1 obejmującą zestawienie obowiązujących na terenie miasta planów miejscowych) wynika, że uchwała zmieniająca nr [...] z dnia 21 maja 1997 r. nie stanowi obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie powyższa uchwała Rady Miasta [...] z dnia 30 czerwca 2016 r. została unieważniona rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] z dnia 5 sierpnia 2016 r., jednak istotne jest to, że organ stanowiący gminy nie zajmuje jednolitego stanowiska co do mocy obowiązującej uchwały z dnia z dnia 21 maja 1997 r. Ostatnia uchwała stanowi potwierdzenie dla tezy, że w aktualnej ocenie organu akt ten nie zachowuje mocy obowiązującej. Trzeba ponadto pamiętać, że uchwała nr [...] z dnia 26 listopada 2009 r. jako zmiana studium przyjętego 28 stycznia 1998 r. ma charakter aktu wewnętrznego, który jedynie pomocniczo może służyć ustaleniu stanu obowiązywania aktu prawa miejscowego. W ocenie Sądu konieczne i pożądane w tym zakresie jest jednoznaczne stanowisko organu stanowiącego wynikające z odrębnej uchwały w sprawie oceny aktualności lub oceny obowiązywania spornej uchwały planistycznej. Ocena bowiem, czy uchwała ta ma samodzielny charakter planistyczny i czy wyjątkowo zachowała moc obowiązującą w świetle art. 87 ust. 3 u.p.z.p. nie jest konsekwencją prostego odwołania się do tabelarycznych lub schematycznych wykazów, lecz wymaga wyrażenia całościowej, świadomej i jednoznacznej oceny prawnej będącej wynikiem analizy treści normatywnej tej uchwały przez organ uprawniony do jej autentycznej interpretacji, zmiany, uchylenia lub stwierdzenia utraty przez nią mocy obowiązującej. Wobec powyższych ustaleń należy stwierdzić, że w świetle danych dostępnych z urzędu i wynikających z gminnych ewidencji, rejestrów lub innych urzędowych zbiorów danych (art. 217 § 2 pkt 1 w zw. z art. 218 § 1 k.p.a.) organ wykonawczy gminy (Prezydent Miasta [...]) nie miał możliwości deklaratoryjnego stwierdzenia w drodze wydania zaświadczenia, że uchwała nr [...] Miasta [...] z dnia 21 maja 1997 r. w przedmiocie zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego zespołu miast [...] przyjętym uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 29 czerwca 1977 r. stanowi samodzielny i obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Sąd wyraża w konsekwencji stanowisko, że wiążąca i bezsporna ocena samodzielności normatywno-planistycznej uchwalonych po dniu 1 stycznia 1995 r. uchwał stanowiących zmianę miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. leży w sferze wyłącznej kompetencji organu stanowiącego gminy. Organ wykonawczy gminy w razie braku jednoznacznych i wiążących danych w zakresie mocy obowiązującej tego rodzaju aktu prawa miejscowego, wynikających – co trzeba jeszcze raz podkreślić – z gminnych ewidencji, rejestrów lub zbiorów danych, nie jest natomiast uprawniony do autorytatywnego i deklaratoryjnego stwierdzania, czy i w jakim zakresie uchwałom zmieniającym plany miejscowe, które utraciły ważność, przysługuje moc obowiązująca. Kwalifikacja w tym zakresie może być zatem dokonana jedynie przez organ stanowiący gminy, który powinien ocenić moc obowiązującą lub aktualność uchwał planistycznych, w razie potrzeby dokonując odpowiedniej wykładni autentycznej spornej uchwały zmieniającej. Powyższe stanowisko znajduje pośrednio potwierdzenie w treści art. 32 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Powyższe przepisy stanowią wprost o kompetencji rady gminy do podejmowania uchwał w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, nakładając na organ wykonawczy gminy obowiązki w zakresie dokonywania analiz zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, ocen postępów w opracowywaniu planów miejscowych, opracowywania wieloletnich programów ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach, o których mowa w art. 57 ust. 1–3 i art. 67 u.p.z.p., oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego, a także w zakresie przekazywania radzie gminy wyników powyższych analiz co najmniej raz w czasie kadencji rady. Wiążąca ocena aktualności rozwiązań planistycznych należy zatem do organu stanowiącego. Analogicznie kształtuje się kompetencja do oceny mocy obowiązującej miejscowych planów, które jedynie warunkowo mogą zachować moc obowiązującą jako mająca samodzielny charakter zmiana planu, który utracił ważność (zob. art. 87 ust. 3 u.p.z.p.). Nie jest natomiast uzasadniona próba wykorzystywania uproszczonego postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń, w celu usuwania sporów, wątpliwości lub niepewności co do mocy obowiązującej aktów prawa miejscowego, jeśli stan prawny w tym zakresie nie wynika bezpośrednio z danych dostępnych z urzędu organowi właściwemu do wydania zaświadczenia. W celu uzyskania ochrony prawnej uprawniony podmiot może bowiem wykorzystać inne instytucje pozwalające zwalczać niepewność prawną co do obowiązującego stanu prawnego w zakresie aktów prawa miejscowego. Jeżeli więc dany podmiot kwestionuje uchwałę (np. w sprawie oceny obowiązywania aktów prawa miejscowego lub w sprawie przyjęcia studium), z której wynika wadliwa – jego zdaniem – ocena mocy obowiązującej uchwały planistycznej, może on rozważyć złożenia skargi w trybie art. 101 lub art. 101a ustawy o samorządzie gminnym. Jeżeli natomiast kwestionuje on zaniechania organu stanowiącego w tym zakresie, możliwe jest podjęcie próby złożenia skargi w trybie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym albo skorzystanie z instytucji skarg lub wniosków powszechnych (art. 221 i n. k.p.a.). Mając na względzie powyższe argumenty, Sąd uznał, że podniesione i szczegółowo uzasadnione w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego (art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 8 w zw. z art. 80 k.p.a., art. 11 oraz art. 107 § 3. k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 218 § 1 k.p.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.) oraz materialnego (art. 87 ust. 3 u.p.z.p.) są pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Wobec stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę skarżącą (obejmującej potwierdzenie, że uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 21 maja 1997 r. w przedmiocie zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego zespołu miast [...] – [...] przyjętym uchwałą nr [....] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 29 czerwca 1977 r. pozostaje w mocy i stanowi obowiązujący akt prawa miejscowego) nie naruszyły prawa w stopniu uzasadniającym ingerencję w ich moc obowiązującą, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.