II SA/Rz 167/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego -skargę oddala- Przedmiotem skargi J. D. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], wydana w sprawie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego. Organy obu instancji kierowały się następującymi okolicznościami : Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (zwany dalej PINB) w dniu 17 lutego 2012 r., przeprowadził kontrolę w sprawie stanu technicznego budynków zlokalizowanych na działce nr ewid. 713 obr. [...] położonej przy ul. C. [...] w R. Ustalono w toku tej kontroli, że J. D., jako inwestor wykonała w lokalu nr [...] znajdującym się ww. budynku roboty budowlane polegające na montażu urządzeń gazowych tj. kotła gazowego centralnego ogrzewania i kuchenki gazowej. Ww. roboty zostały wykonane w sierpniu 2011 r., a J. D. oświadczyła, że nie uzyskała pozwolenia na wykonanie opisanych robót ani też nie zgłaszała zamiaru ich wykonania. PINB postanowieniem z [...] marca 2012 r. nałożył na J. D. obowiązek przedstawienia oceny technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych, polegających na przebudowie instalacji gazowej i instalacji centralnego ogrzewania w ww. lokalu. Zobowiązana w dniu 26 czerwca 2012 r. przedłożyła "Ocenę stanu technicznego instalacji gazowej wewnętrznej oraz odcinka instalacji c.o." z 22 czerwca 2012 r. sporządzoną przez A. S. i M. Ż. PINB decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nr [...], nakazał J. D. odciąć, w terminie do 15 września 2012 r., kocioł gazowy centralnego ogrzewania zainstalowany w lokalu mieszkalnym nr [...] znajdującym się w budynku położnym w R. przy ul. C. [...], od instalacji gazowej, wodociągowej i instalacji centralnego ogrzewania i zabezpieczyć odcięte instalacje przez szczelne zamknięcie bądź zaspawanie. W wyniku odwołania J. D. WINB decyzja z [...] listopada 2012 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że przedmiotowa sprawa wymaga dodatkowych wyjaśnień, uzupełnienia materiału dowodowego i ponownego rozpatrzenia, z uwzględnieniem aktualnego stanu faktycznego, w związku z informacją o podjęciu starań przez odwołującą się, zmierzających do uzyskania pozwolenia na wykonanie określonych robót. Po rozpatrzeniu skargi J. D. na ww. decyzję WINB -Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (zwany dalej WSA) postanowieniem z 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 46/13 odrzucił skargę z uwagi na brak wpisu od skargi i nie nadesłanie wymaganej ilości odpisów skargi. Postanowienie to stało się prawomocne. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB decyzją z [...] października 2013 r. nr [...], nakazał J. D. rozebrać część obiektu budowlanego, jaką stanowi instalacja gazowa lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku zlokalizowanym na działce nr ewid. 713 obr. [...] położonej przy ul. C. [...] w R. przez: 1) odłączenie kotła gazowego centralnego ogrzewania od instalacji gazowej, 2) zdemontowanie przewodu powietrzno-spalinowego odprowadzającego spaliny z ww. kotła i wyprowadzonego przez ścianę zewnętrzną ww. budynku. W uzasadnieniu organ stwierdził, że J. D. wykonała roboty budowlane polegające na remoncie i przebudowie instalacji gazowej oraz przebudowie instalacji centralnego ogrzewania w ww. lokalu – bez wymaganego zgłoszenia zamiaru ich wykonania i bez pozwolenia oraz w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Organ zwrócił uwagę, że z oceny technicznej wynika, że roboty związane ze zmianą lokalizacji kuchenki gazowej znajdującej się w pomieszczeniu kuchni ww. lokalu wykonane zostały prawidłowo zgodnie z przepisami. Autorzy przedmiotowej ceny technicznej wykazali, że jedynie przebudowa instalacji centralnego ogrzewania wykonana została niezgodnie z przepisami. Spaliny z kotła c.o. o mocy 14 kW zostały wyprowadzone przez ścianę zewnętrzną budynku, podczas gdy dopuszczalne jest takie wyprowadzenie jedynie dla kotłów o mocy cieplnej do 5 kW. Z uwagi na powyższe PINB stwierdził, że kuchenka gazowa, której wykonane roboty również dotyczyły, może być obecnie użytkowana, a inwestor winien jedynie doprowadzić do stanu zgodnego z przepisami roboty związane z zainstalowaniem kotła gazowego centralnego ogrzewania. W odwołaniu od decyzji z [...] października 2013 r. J. D., reprezentowana przez adwokata wniosła o jej uchylenie w całości jako niezgodnej z prawem i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Po rozpoznaniu odwołania WINB decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przychylił się do stanowiska organu I instancji i stwierdził, że argumenty podnoszone w odwołaniu pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. W szczególności WINB podniósł, że przebudowa instalacji gazowej w pomieszczeniu łazienki przedmiotowego lokalu, związana z zainstalowaniem nowego kotła gazowego dwufunkcyjnego o mocy 14 kW, z wyprowadzaniem przewodu powietrzno-spalinowego bezpośrednio przez ścianę zewnętrzną budynku, została wykonana nie tylko bez wymaganego pozwolenia, lecz także w sposób istotnie odbiegający od przepisów oraz mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Wyjaśnił, że stwierdzenie naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do podjęcia działań przewidzianych ustawą mających na celu usunięcie naruszenia prawa. Taki stan faktyczny obliguje organ do wdrożenia postępowania administracyjnego naprawczego, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., zwanej dalej u.P.b.). Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w zaistniałym stanie faktycznym niemożliwym było wydanie nakazu przywrócenia do stanu poprzedniego, ponieważ stan poprzedni istniejący przed wykonaniem robót polegających na przebudowie instalacji gazowej w łazience i zainstalowaniu nowego kotła dwufunkcyjnego, był niezgodny z przepisami, z uwagi na brak odpowiedniej wentylacji w łazience, gdyż przewód spalinowy od zainstalowanego poprzednio przepływowego podgrzewacza wody włączony był do przewodu kominowego, w którym obecnie wykonany jest wlot do wentylacji pomieszczenia łazienki. Poczynione ustalenia wskazujące, że w pomieszczaniu łazienki przed wykonaniem robót objętych postępowaniem zainstalowany był inny przybór gazowy, z odprowadzeniem spalin do przewodu kominowego, przy braku odpowiedniej wentylacji w tym pomieszczeniu, nie stanowią podstawy czy usprawiedliwienia do dalszego naruszenia prawa i akceptowania stanu naruszającego prawo, stwarzającego zagrożenie bezpieczeństwa ludzi. J. D., reprezentowana przez adwokata skierowała do WSA skargę na decyzję WINB z dnia [...] grudnia 2013 r. wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania administracyjnego: art. 7, 8, 11 i 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz 2) przepisów prawa materialnego, a to: art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. W uzasadnieniu skarżąca nie podzieliła stanowiska organów obu instancji. Podniosła, że doszło do nadużycia uznania administracyjnego, przez wydanie wyżej opisanej decyzji nakazującej, podczas gdy organ miał do dyspozycji jeszcze inne wskazane w ustawie rozwiązania, a to nakazanie przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego albo nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu dprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Natomiast zastosowane przez organy rozwiązanie jest krzywdzące dla skarżącej oraz nie uwzględnia jej słusznego interesu, gdyż uniemożliwia jej korzystanie z lokalu w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i narazi stronę na znaczne obciążenie finansowe, a nadto może doprowadzić do nieodwracalnego uszkodzenia instalacji gazowej, które z kolei może spowodować niezdatność do dalszej eksploatacji. Nadto zarzucano, że organ błędnie zinterpretował i niewłaściwie zastosował art. 51 ust. 1 u.P.b. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 10 lipca 2014 r. wniósł o zawieszenie postępowania sądowego z uwagi złożenie przez mocodawczynię wniosku o sądowe zezwolenie na dokonanie czynności zwykłego zarządu dotyczącej rzeczy wspólnej. Ponadto w piśmie z dnia 1 sierpnia 2014 r. stanowczo oświadczył, że zeznania złożone przez A. Z. zostały dokonane po zamknięciu rozprawy, a więc tym samym przeprowadzenie tej czynności było nieskuteczne. Wskazane przez zeznającego okoliczności nie mogą stanowić zdaniem strony dowodu w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje : Skarga jako niezasadna, została przez Sąd oddalona. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja WINB z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], o utrzymaniu w mocy decyzji PINB z dnia [...] października 2013 r. znak [...]. Należy w tym miejscu przypomnieć, że PINB decyzją z [...] października 2013 r. nakazał J. D. rozbiórkę części obiektu budowlanego w postaci instalacji gazowej lokalu nr [...] w budynku zlokalizowanym na działce nr 713, położonej przy ul. C. [...] w R., poprzez odłączenie kotła gazowego centralnego ogrzewania od instalacji gazowej oraz zdemontowanie przewodu powietrzno – spalinowego odprowadzającego spaliny z kotła wyprowadzonego przez ścianę zewnętrzna budynku. Zaskarżona do WSA decyzja PWINB została oparta m.in. na przepisie materialnoprawnym w postaci art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowalne (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; zwana dalej u.P.b.). Należy wskazać, że w myśl tego przepisu przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Natomiast na podstawie art. 51 ust. 7 u.P.b. przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 u.P.b. Zdaniem Sądu ustalony stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z obowiązującymi przepisami, co tym samym uzasadniało zastosowanie wobec skarżącej sankcji w postaci nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego. Żaden z zarzutów skargi nie okazał się zasadny. Nie można przyznać racji stanowisku strony skarżącej, iż doszło do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 u.P.b., poprzez zastosowanie tej normy w sposób krzywdzący dla inwestorki, nie uwzględniający jej słusznego interesu. Ochrona interesu wnioskodawczyni nie mogła w stwierdzonych okolicznościach spowodować naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 u.P.b., który to przepis nakazywał organom rozbiórkę części obiektu budowlanego w postaci instalacji gazowej. Nie budzi wątpliwości kwalifikacja stwierdzonych robót budowlanych w świetle przepisów art. 3 pkt 7a i 8 u.P.b. Stanowiły one przebudowę oraz remont. Przebudowa istniejącej instalacji gazowej wymagała w chwili jej wykonywania uzyskania pozwolenia na budowę z tej racji, że nie została wymieniona w art. 29 u.P.b. Natomiast zgłoszenia należało dokonać co do robót remontowych, o czy świadczy treść art. 29 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 u.P.b. Nie jest przez strony kwestionowany fakt, iż inwestorka tych wymaganiach prawa budowalnego nie spełniała, co spowodowało konieczność wdrożenia postępowania naprawczego, regulowanego treścią art. 51 u.P.b. Organy wyjaśniły stronie przyczyny dla których nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, a więc decyzji o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Sąd podziela w tym miejscu stanowisko Organów, iż stan poprzedni jako niezgodny z prawem uniemożliwiał wydanie nakazu doprowadzenia wykonanych robót do stanu poprzedniego. Jako stan niezgodny z prawem słusznie uznano stan, w którym pomieszczenie łazienki lokalu mieszkalnego nr 3 nie spełniało wymogów wynikających z treści § 79 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm), który stanowi : drzwi do łazienki, umywalni i wydzielonego ustępu powinny otwierać się na zewnątrz pomieszczenia, mieć, z zastrzeżeniem § 75 ust. 2, co najmniej szerokość 0,8 m i wysokość 2 m w świetle ościeżnicy, a w dolnej części - otwory o sumarycznym przekroju nie mniejszym niż 0,022 m2 dla dopływu powietrza. Nie można tłumaczyć naruszenia regulacji art. 51 ust. 1 pkt 1 u.P.b. tym, że jej zastosowanie spowodowałoby dla strony uciążliwości finansowe, czy w zakresie korzystania z lokalu. Organy wyjaśniły dlaczego nie mogą nakazać skarżącej doprowadzenie wykonywanych czynności do stanu zgodnego z prawem, bowiem poza art. 51 ust. 1 pkt 1 u.P.b., leży kompetencja do nakazywania uzyskania pozwolenia na budowę. Innymi słowy, powołany przepis nie pozwala zastosować instrumentów naprawczych poprzez nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę czy dokonania zgłoszenia. WSA w niniejszym składzie podziela w tym miejscu stanowisko WSA w Poznaniu wyrażone w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., o sygn. akt II SA/Po 759/13, iż obowiązki wynikające z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b. mogą dotyczyć tylko i wyłącznie czynności faktycznych, konkretnych robót budowlanych. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem powinno nastąpić w drodze nałożenia obowiązku "wykonania określonych czynności lub robót budowlanych", czyli np. zamurowania otworu okiennego bądź przebudowanie wylotów kanałów kominowych. Tym samym, nie obejmują one czynności o skutkach prawnych do jakich należy złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę czy dokonanie zgłoszenia. Nie doszło również nie naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym w administracji w zakresie uznania za wiarygodne zeznań złożonych przez A. Z. Otóż organ pierwszej instancji oceniając ten dowód wyjaśnił dlaczego fakty wskazane przez tą osobę uznał za udowodnione oraz powody, dla których odmówił wiarygodności wyjaśnieniom złożonym przez J. D. zawartym w piśmie z dnia 18 września 2013 r. Inwestorka oprócz podważania tych ustaleń nie przedstawiła żadnego dowodu na potwierdzenie swojej wersji stanu poprzedniego. Organ miał prawo uznać za bardziej przekonujące zeznanie złożone przez A. Z. skoro jako współwłaściciel budynku miał wiedzę o jego stanie, zeznania te są logiczne i spójne z pozostałym materiałem dowodowym a ponadto zostały złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej. Słusznie zauważa WINB w zaskarżonej decyzji a także PINB, że informacja J. D. o tym, że w stanie poprzednim w łazience istniał niesprawny dwufunkcyjny kocioł gazowy nie miałaby wpływu na rozstrzygnięcie bowiem jeżeli kocioł ten był niesprawny i był podłączony do przewodu kominowego, to nie stanowił on źródła ciepła dla instalacji centralnego ogrzewania i taki stan także był niezgodny z prawem z powodu braku odpowiedniej wentylacji pomieszczenia łazienki. Pozostałe okoliczności wskazywane przez strony są z sobą zgodne. Jednocześnie zważyć należy, iż złożenie przez stronę postępowania zeznań poza rozprawą, nie jest okolicznością która według pełnomocnika strony powoduje nieważność tej czynności. Przepisy K.p.a. nie uzależniają "ważności" tego dowodu od przeprowadzenia go na rozprawie. Faktem jest, iż złożenie zeznań przez w/w winno nastąpić w trakcie rozprawy tak aby pozostałe strony miały możliwość wypowiedzenia się na miejscu o treści tych zeznań. Nie znaczy to jednak, że organ w tych okolicznościach winien pominąć treść złożonych zeznań a samo uchybienie przeprowadzenia dowodu po zamknięciu rozprawy mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Inwestorce zapewniono możliwość wzięcia udziału w czynnościach oględzin, zapoznania się z treścią zeznań oraz innych dowodów zebranych w postępowaniu o czym świadczy zawiadomienie z dnia 25 września 2013 r. doręczone pełnomocnikowi J. D. w dniu 27 września 2013 r. Warto też zauważyć, iż w protokole z rozprawy z dnia 19 września 2013 r. zapisano, że pełnomocnik T. P. poinformował, że posiada jedynie wiedzę w zakresie prowadzonej rozprawy, i że nie posiada wiedzy dotyczącej stanu poprzedniego. Tym bardziej więc jego nieobecność w trakcie składania zeznań nie mogła wnieść niczego nowego do wyjaśnienia okoliczności sprawy. Uzasadnienie decyzji organów obu instancji spełnia wymagania płynące z zasady przekonywania strony do słuszności wydanego rozstrzygnięcia – art. 11 K.p.a. Wytłumaczono inwestorce podstawy prawne i faktyczne stosowanej normy, w tym wyjaśniono przyczyny dla których nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia o mniej uciążliwych dla niej skutkach. Ustalano także czas wykonywanych robót, który określono na miesiąc sierpień 2011 r. Strona przeciwna nie wykazała inicjatywy w zakresie udowodnienia innego terminu zakwestionowanych przez organu nadzoru budowalnego czynności. Reasumując, decyzja o nakazaniu skarżącej rozbiórki części obiektu budowlanego jest zgodna z przepisami prawa materialnego i została wydana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego zgodnie z obwiązującymi w tym zakresie regulacjami dotyczącymi postępowania dowodowego. Sąd nie będąc związany zarzutami i granicami skargi nie dostrzegł takich naruszeń prawa, które uzasadniałyby skorzystanie z kompetencji kasacyjnych w jakie wyposaża go art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Ponieważ rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie było zależne od wyniku postępowania przed sądem powszechnym o sądowe zezwolenie na dokonanie czynności zwykłego zarządu dotyczącej rzeczy wspólnej, to niezasadne było zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Z tych przyczyn, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania przed WSA nie orzekano z uwagi na treść art. 200 p.p.s.a.