II SA/Rz 167/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2025 r. sprawy ze skargi R. Ł. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia 9 grudnia 2024 r. nr I-III.7722.21.3.2024 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania – skargę oddala – II SA/Rz 167/25 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi R.Ł. jest postanowienie Wojewody Podkarpackiego z 9 grudnia 2024 r. nr I-III.7722.21.3.2024 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Starosta [...]postanowieniem z 29 marca 2024 r. nr AB.6740.5.54.2024 odmówił wznowienia postępowania dotyczącego dokonanego przez Gminę [...] 6 grudnia 2023 r. nr AB.6743.5.346.2013 zgłoszenia obejmującego zamiar wykonania przebudowy odcinka drogi gminnej nr [...] w N.; postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Wojewody z 5 czerwca 2024 r. nr I-III.7721.21.2.2024. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta postanowieniem z 16 września 2024 r. nr AB.6740.5.54.2024 odmówił wznowienia postępowania, argumentując, że w sprawie nie toczyło się postępowanie administracyjne zakończone funkcjonującą w obrocie prawnym ostateczną decyzją administracyjną – brak jest zatem postępowania, które podlegałoby wznowieniu. W zażaleniu na postanowienie Starosty R.Ł. wskazał, że toczyło się postępowanie administracyjne dotyczące budowy drogi nr [...] w N., ale nie z własnej winy nie brał w nim udziału. Dodał, że jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezydenta Miasta [....] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych, polegającego na zalewaniu gruntu i zabudowań usytuowanych na działkach nr [...] i [...] stanowiących własność jego i żony, które nastąpiło w wyniku wykonania robót na działce nr [...] leżącej w ciągu przedmiotowej drogi. Wojewoda wskazanym na wstępie postanowieniem z 9 grudnia 2024 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.) - utrzymał w mocy postanowienie Starosty z 16 września 2024 r. Wyjaśnił, że w myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: u.P.b.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Powołany przepis art. 29 ust. 1 u.P.b. wymienia rodzaje budów, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia właściwemu organowi. W myśl art. 30 ust. 5 u.P.b., zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do momentu wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie dotyczącej zamiaru wykonania robót budowlanych nie toczy się postępowanie administracyjne w rozumieniu k.p.a. Milczenie organu administracji nie może być traktowane jako decyzja administracyjna, czy też decyzja administracyjna dorozumiana (wyrok WSA w Warszawie z 17 marca 2021 r. VII SA/Wa 1856/20). Z kolei brak wniesienia sprzeciwu w powyższym terminie uprawnia inwestora do rozpoczęcia (po upływie 21 dni) realizacji planowanej inwestycji. Uprawnienie to nie wynika z władczego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia), a jedynie z milczenia organu, tj. z niewniesienia sprzeciwu. Powyższe oznacza, że w przypadku niewniesienia przez organ sprzeciwu, prawo do uruchomienia procesu budowlanego powstaje z mocy prawa, a nie w wyniku konkretyzacji normy prawnej w drodze aktu administracyjnego. Nie zostaje zatem wszczęte postępowanie administracyjne, bo to wszczyna dopiero wniesienie sprzeciwu. Brak jest zatem podstaw do stosowania w tej sytuacji środków prawnych przysługujących w postępowaniu administracyjnym, w tym nadzwyczajnym, do którego zalicza się wznowienie postępowania. Podmiotowi kwestionującemu prawidłowość budowy realizowanej w oparciu o zgłoszenie pozostaje prawo żądania zastosowania przez organy nadzoru budowlanego środków przewidzianych w art. 48 i następnych u.P.b. W rezultacie w sprawie zasadnie odmówiono wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Na powyższe nie mogą mieć wpływu podnoszone przez odwołującego zarzuty dotyczące bezzasadnego pominięcia odwołującego w postępowaniu w sprawie przebudowy odcinka drogi gminnej nr [...] w N. W zakresie dokonanego przez Gminę zgłoszenia nie toczyło się bowiem postępowanie administracyjne. O wadliwości postanowienia Starosty nie mogą również świadczyć podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące różnego rodzaju postępowań dotyczących drogi będącej przedmiotem zgłoszenia zamiaru wykonania przebudowy i jedynie w tych granicach orzekać może organ administracji architektoniczno-budowlanej. Z uwagi na niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych, weryfikacja zachowania przez odwołującego terminu o którym mowa w przepisie art. 148 k.p.a. jest na obecnym etapie postępowania bezcelowa. W skardze do WSA w Rzeszowie na postanowienie Wojewody z 9 grudnia 2024 r. R.Ł. wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podniósł, że nie został uznany za stronę postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, pomimo że droga publiczna nr [...] - działka nr [...] - graniczy bezpośrednio z działkami siedliskowymi nr [...] i [...] należącymi do niego i żony, skąd wywodzi swój interes prawny w spornym postępowaniu. Może domagać się wznowienia tego postępowania, gdyż nie upłynęło 30 dni od otrzymania ustnej informacji o tym, że w następstwie zgłoszenia Gminy z 6 grudnia 2013 r. została wydana decyzja. Ponadto zakres prac świadczył nie o przebudowie, a o budowie drogi. Z uwagi na małą szerokość pasa drogowego konieczne było zajęcie i zmniejszenie części gruntów sąsiednich, tj. działek siedliskowych jego i żony. Niezgłoszenie sprzeciwu było zatem błędne. Zarzucił organowi II instancji uchybienia wynikające z art. 8, art. 9, art. 12, art. 7 i art. 80 k.p.a. poprzez utrzymanie postanowienia Starosty w mocy. Skarżący odniósł się także do swojej korespondencji z organem dotyczącej przebudowy drogi oraz wskazał na dostrzeżone przez niego różnice pomiędzy treścią dokumentacji zgromadzonej w organie w ramach procedury zgłoszeniowej a stanem rzeczywistym, świadczące o manipulacjach w sprawie zgłoszenia. Wskazał również na inne postępowania administracyjne w których przysługiwał mu status strony ze względu na uprawnienia właścicielskie względem działek nr [...] i [...], np. w postępowaniu dotyczącym naruszania stosunków wodnych na tych działkach w następstwie budowy drogi. W ocenie skarżącego, procedujące w sprawie organy administracyjne nie przeprowadziły dostatecznego postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia chwili faktycznego powzięcia przez niego wiadomości stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, mając przy tym na uwadze, że rozpoczęcie biegu terminu określonego w art.148 k.p.a. powinno być liczone od momentu uzyskania przez niego możliwości dokonania subiektywnej i realnej oceny zasadności wniesienia podania, a nie jedynie powzięcia ogólnej wiedzy o dacie wydania decyzji, jej numeru i przedmiocie sprawy. Źródło przedmiotowych informacji zostało podane 12 sierpnia 2024 r. w podległym Starostwu - PODGiK w [...], gdzie odbierał dokumentację. Skarżący domaga się wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 oraz 5 k.p.a. ze względu na nowe fakty i dowody z dokumentów które przedstawił, potwierdzających potrzebę wnikliwego zbadania sprawy przez Sąd w sprawie w zakresie wyżej opisanym, m.in. że jest stroną w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty dotyczącą budowy odcinka drogi gminnej nr [...] w N. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach). Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały w następstwie stwierdzenia, że zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych do których organ nie wniósł sprzeciwu nie skutkowało wszczęciem postępowania administracyjnego zakończone ostateczną decyzją administracyjną. Wg organów administracji, brak jest zatem podstaw do stosowania środków prawnych przysługujących w postępowaniu administracyjnym, w tym w nadzwyczajnym, jakim jest wznowienie postępowania. Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienie prowadzi do wniosku o jego prawidłowości i niezasadności skargi. Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy wykonane w następstwie zgłoszenia roboty budowlane w sytuacji niewniesienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprzeciwu objęte są instytucją wznowienia postępowania administracyjnego. Kluczowym zagadnieniem poprzedzającym dokonanie tej oceny jest odpowiedź na pytanie, czy niewniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych (art. 30 ust. 5 u.P.b.) jest milczącym załatwieniem sprawy w rozumieniu art. 122a k.p.a. Zgodnie z art. 122a § 1 k.p.a., sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Zgodnie natomiast z art. 122a § 2 k.p.a., sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten: 1) nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania), albo 2) nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda). Zgodnie z art. 122g k.p.a., do spraw załatwionych milcząco przepisy rozdziałów 12 (Wznowienie postępowania) i 13 (Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji) w dziale II stosuje się odpowiednio. Przyjmuje się, że skutek wydania decyzji ostatecznej powstał w terminie czternastu dni od dnia upływu terminu, o którym mowa w art. 122c § 1. W art. 30 ust. 1 u.P.b. unormowano instytucję zgłoszenia budowy lub wykonania określonych robót budowlanych jako rozwiązanie alternatywne dla pozwolenia na budowę, zastrzeżone dla przypadków enumeratywnie wymienionych w tym przepisie. Stosownie do art. 30 ust. 5, zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno - budowlanej w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno - budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. W wyroku NSA z 15 grudnia 2021 r. II OSK 427/21 (ten i następnie powołane dostępne w CBOSA) wskazano, że w doktrynie, a zwłaszcza w orzecznictwie wyrażono pogląd, który wyraziły również organy orzekające w sprawie, iż zgłoszenie przewidziane w art. 30 ust. 1 u.P.b. (podobnie zgłoszenia z art. 54 i art. 71) nie stanowi podania w rozumieniu art. 61 k.p.a., a milczenie organu, czyli niewniesienie sprzeciwu, uprawnia do podjęcia robót budowlanych bezpośrednio z mocy prawa (wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r. II OSK 2625/20; wyrok WSA z 17 marca 2021 r. VII SA/Wa 1856/20), jednak kwestia charakteru prawnego zgłoszenia robót budowlanych nie była dotychczas ujmowana w literaturze jednolicie, na co zwrócił uwagę J. Piecha w komentarzu do art. 122a k.p.a. Wskazał bowiem, że wg jednego stanowiska - dokonanie czynności mogącej prowadzić do milczącego ukształtowania (np. zgłoszenia robót budowlanych) powodowało wszczęcie postępowania administracyjnego ogólnojurysdykcyjnego, w świetle zaś drugiego poglądu - zgłoszenie nie mogło wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego ogólnojurysdykcyjnego, albowiem kodeks postępowania administracyjnego nie przewidywał milczącej formy rozstrzygnięcia sprawy. Postępowania administracyjne ogólnojurysdykcyjne mogło zaś zostać wszczęte z urzędu wówczas, gdy konieczne było wydanie decyzji administracyjnej, np. wniesienie sprzeciwu. W piśmiennictwie i orzecznictwie dostrzec można dwa różne zapatrywania co do zakresu stosowania instytucji milczącego załatwienia sprawy, wprowadzonej w art. 122a k.p.a. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Część doktryny opowiada się za poglądem, że regulacja kodeksowa znajduje zastosowanie w tych przypadkach, w których konstrukcja zawarta w przepisie prawa materialnego odpowiada formom milczącego załatwienia sprawy z art. 122a § 2 k.p.a., a zatem nie ma potrzeby, aby w ustawie szczególnej zawarte było wyraźne odesłanie do przepisów rozdziału 8a działu II k.p.a. (Milczące załatwienie sprawy) (por. A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt - Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany KPA, wyd. Lex 2019). Wg stanowiska odmiennego, kodeksowe przepisy o milczącym załatwieniu sprawy znajdą zastosowanie wówczas, gdy ustawodawca expressis verbis zawrze w przepisie szczególnym odesłanie do regulacji rozdziału 8a k.p.a. (por. B. Adamiak, w: Adamiak, Borkowski, KPA, Komentarz, 2019, s. 696 - 697; J. Piecha, w: R. Hauser, M. Wierzbowski, KPA, Komentarz, wyd. 7, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 1033 – 1038, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2019 r. II OSK 941/18). Za taką wykładnią przemawia unormowanie zawarte w art. 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco (por. J. Piecha, w: R. Hauser, M. Wierzbowski, Komentarz KPA, s.1038 - 1040). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się do stanowiska, że unormowanie art. 30 ust. 5 u.P.b. odpowiada hipotezie art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a., w myśl którego sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym, organ ten nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda) - a contario - zgłoszenie robót budowlanych rozpatrywane jest w trybie ogólnojurysdykcyjnym. Powyższa konkluzja jest rezultatem uwzględnienia charakteru i dynamiki procedury zgłoszeniowej. Zgłoszenie robót budowlanych bezspornie bowiem inicjuje postępowanie, w którym organ architektoniczno - budowlany ma obowiązek podjąć szereg czynności wyjaśniających celem ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy w zakresie niezbędnym do kwalifikacji prawnej robót budowlanych i zbadania zgodności z prawem przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. W zależności od dokonanych ustaleń, organ architektoniczno-budowlany może żądać od inwestora, w drodze postanowienia, uzupełnienia zgłoszenia (art. 30 ust. 5c) oraz może nałożyć w drodze decyzji obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych zgłoszeniem (art. 30 ust. 7), bądź wnieść sprzeciw lub przyjąć zgłoszenie bez sprzeciwu (art. 30 ust. 5). Co istotne, jeszcze przez wprowadzeniem do k.p.a. w wyniku nowelizacji dokonanej w 2017 r. procedury milczącego załatwienia sprawy, NSA w wyroku z 17 maja 1999 r. IV SA 747/97 stwierdził, że zgłoszenie budowy lub robót budowlanych o których mowa w art. 30 ust. 1 u.P.b. jest formą wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 k.p.a. Jednocześnie wskazał, że zgodnie z konstrukcją przepisu art. 30 ust. 2 u.P.b., niewniesienie sprzeciwu przez organ w określonym terminie, jest również formą rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, gdyż kończy to sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 in fine k.p.a.). Również w doktrynie przed omawianą nowelizacją przyjmowano, że zgłoszenie przewidziane w art. 30 u.P.b. inicjuje postępowania administracyjne, aczkolwiek o charakterze "uproszczonym", w którym regulacje kodeksowe ulegają stosownej modyfikacji, gdyż niektóre z nich nie znajdują pełnego, a inne jakiegokolwiek zastosowania (Prawo budowlane, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 371 - 372). Wywodzono także, że zgłoszenie o jakim mowa w art. 30 ust. 1 u.P.b. uruchamia jurysdykcyjne postępowanie administracyjne szczególne, do którego od tego momentu mają odpowiednie zastosowanie regulacje kodeksu postępowania administracyjnego, i to zarówno wówczas gdy zostanie zakończone wniesieniem sprzeciwu, jak i gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej milcząco przyzwoli inwestorowi na wykonywanie robót budowlanych. Tak więc omawiane zgłoszenie należy traktować jako podanie w rozumieniu art. 61 § 1 i art. 63 k.p.a., zawierające żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego (B. Majchrzak, Monografia "Procedura zgłoszenia robót budowlanych", Oficyna Wolters Kluwer business, Warszawa 2008, s. 102 - 112). Reasumując, zgłoszenie robót budowlanych (art. 30 ust. 1 u.P.b.) stanowi żądanie wszczęcia postępowania w sprawie, która w sytuacji niewniesienia sprzeciwu zostaje załatwiona milcząco, stosownie do art. 122a § 1 k.p.a. W powyższym zakresie stanowisko organów orzekających w sprawie było więc błędne. Niezależnie jednak od nietrafności stanowiska organów w opisanym wyżej zakresie, ostateczne ich uznanie że w sprawie nie ma zastosowania instytucja wznowienia postępowania, jest słuszne, jakkolwiek uzasadnienie postanowień w tym zakresie jest niepełne i pobieżne. Zabrakło w nim bowiem analizy i wykładni art. 122g k.p.a. Zawarte w zacytowanym wyżej art. 122g k.p.a. odesłanie do spraw załatwianych milcząco z klauzulą odpowiedniego zastosowania nadzwyczajnych trybów wznowienia postępowania (rozdział 12) i uchylenia, zmiany oraz stwierdzenia nieważności decyzji (rozdział 13) wymaga wnikliwego rozważenia, które z przepisów wymienionych rozdziałów k.p.a. mogą znaleźć zastosowanie w konkretnej sprawie załatwionej milcząco. Odpowiednie zastosowanie należy bowiem rozumieć trojako: wprost, z odpowiednimi modyfikacjami lub brak zastosowania. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej k.p.a. stwierdzono, że: "Na potrzeby weryfikacji legalności działania administracji, w tym także implementowania wyniku sądowej kontroli milczącego załatwienia sprawy, niezbędne jest jednak stworzenie możliwości "reaktywowania" milcząco załatwionej sprawy poprzez jej ponowne rozpatrzenie i wydanie decyzji. Ponowne rozpatrzenie sprawy byłoby drogą otwierającą możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od organu, który załatwił sprawę w sposób milczący z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc pod uwagę, że przy milczącym załatwieniu sprawy brak w obrocie prawnym aktu administracyjnego, nie można zastosować tu bezpośrednio tradycyjnych trybów jego weryfikacji. Proponuje się jednak, aby ponowne rozpatrzenie sprawy załatwionej milcząco było możliwe w razie spełnienia przesłanek właściwych dla trybów nadzwyczajnych (w szczególności wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji). Przepisy regulujące tryby nadzwyczajne postępowania administracyjnego powinny znajdować odpowiednie zastosowanie do spraw załatwionych milcząco. W szczególności w przypadkach, o których mowa w art. 145, art. 154, art. 155, art. 156 czy art. 161 k.p.a. właściwy organ mógłby – odpowiednio – uchylić lub zmienić rozstrzygnięcie sprawy (które nastąpiło w trybie art. 122a i n. k.p.a.), albo stwierdzić jego nieważność" (Sejm VIII kadencji, druk nr 1183 s. 51-52). Z uwagi na powyższe, w odniesieniu do załatwionej milcząco sprawy wskutek zgłoszenia robót budowlanych (art. 30 ust. 5 u.P.b.) przepisy art. 145 w zw. z art. 122g k.p.a. nie mogą znaleźć zastosowania z uwagi na zawarte w u.P.b. odrębne regulacje umożliwiające weryfikację zgodności z prawem robót budowlanych zrealizowanych w trybie zgłoszenia. Zaakcentowania wymaga, że o ile uruchomienie trybu nadzwyczajnego na podstawie art. 145 k.p.a. pozwala na wyeliminowanie skutków prawnych tylko kwalifikowanych naruszeń przepisów prawa, to mechanizmy kontrolne przewidziane w u.P.b. mogą być uruchomione w szerszym zakresie przez organy nadzoru budowlanego, do kompetencji których należy m.in. kontrola zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, w tym badanie prawidłowości postępowań administracyjnych przed organami administracji architektoniczno - budowlanej (art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 84a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 u.P.b.). Do kompetencji organów nadzoru budowlanego należy również prowadzenie postępowań ukierunkowanych na badanie zgodności z prawem obiektów budowlanych i robót budowlanych, z możliwością stosowania sankcji rozbiórki bądź nałożenia innych obowiązków w celu ich legalizacji, stosownie do przepisów art. 48, art. 49b oraz art. 50 i art. 51 u.P.b. Dostępność powołanych regulacji oznacza, że mimo dokonania zgłoszenia i braku sprzeciwu właściwego organu, organ nadzoru budowlanego może podjąć odpowiednie postępowanie w celu dokonania sprawdzenia, czy inwestycja została wykonana na podstawie zgłoszenia z naruszeniem prawa. Impulsem do podjęcia takiego postępowania może być zatem stosowne podanie złożone przez skarżącego. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 u.P.b., chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę (co zarzucił wprost skarżący w skardze). Przyjmuje się również, że przesłanką zastosowania art. 48 u.P.b. jest całkowite zignorowane przez inwestora obowiązku pozwolenia na budowę, natomiast w razie samowolnego odstąpienia od warunków określonych w zgłoszeniu zastosowanie znajdzie tryb naprawczy przewidziany w art. 50-51 tej ustawy (por. wyrok NSA z 28 lipca 2016 r. II OSK 2864/14 i z 28 listopada 2018 r. II OSK 2954/16). Ponadto, trybem naprawczym z art. 50-51 u.P.b. objęte są przypadki prowadzenia bądź zrealizowania robót budowlanych na podstawie dokonanego zgłoszenia, m.in. gdy są wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, lub zagrożenia środowiska, bądź na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 (art. 50 ust. 1 pkt 2 i u.P.b.). Przy czym niezgodność w podanym zakresie może wynikać zarówno z faktu niewniesienia sprzeciwu pomimo dokonania przez inwestora nieprawidłowego zgłoszenia, jak również faktu wykonania tych robót w sposób odmienny niż ustalono w prawidłowo dokonanym zgłoszeniu (por. Prawo budowlane, komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, 10 wydanie, C.H. Beck, s. 610-615 oraz powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych). Z powyższych względów należy uznać, że w sprawach zgłoszeń robót budowlanych przyjętych bez sprzeciwu (art. 30 ust. 5 u.P.b.) nie ma podstaw do korzystania z trybu weryfikacji na podstawie art. 145 k.p.a., skoro organy nadzoru budowlanego są uprawnione na podstawie przepisów u.P.b. do sprawdzenia legalności obiektów budowlanych i robót budowlanych realizowanych na podstawie zgłoszenia, a w razie stwierdzonych naruszeń prawa - do wdrożenia procedury mającej doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem. Ustawa P.b. zawiera kompleksowe unormowania regulujące w sposób szczególny weryfikację przez organy nadzoru spraw załatwionych na podstawie zgłoszenia, co w konsekwencji wyłącza odpowiednie zastosowanie art. 145 k.p.a. w związku z odesłaniem zawartym w art. 122g k.p.a. (por. wyroki NSA z 16 grudnia 2020 r. II OSK 2625/20 i II OSK 2615/20). Zauważyć również należy, że art. 30 ust. 5, 5aa, 6a u.P.b. normując szczegółowe kwestie procedury zgłoszeniowej, wyłącza także zastosowanie przepisów art. 122b i 122c, stosownie do reguły lex specialis derogat legi generali. Tak więc regulacje kodeksowe mogą w omawianych sprawach mieć zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim brak jest stosownych unormowań w u.P.b. Z podanych przyczyn akceptacji podlegało postanowienie Wojewody co do zgodności z prawem postanowienia Starosty o odmowie wznowienia postępowania podjęte na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Mimo że argumentacja przedstawiona w uzasadnieniach tych postanowień okazała się częściowo wadliwa i niepełna, nie miało to wpływu na prawidłowość wynikających z nich rozstrzygnięć. W konsekwencji poczynionych ustaleń Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.