II SA/Rz 1672/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 16 sierpnia 2023 r. nr SKO.405.ŚR.1743.837.2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 26 lipca 2023 r. nr GOPS.ŚP.5231.29.2022.2023. Przedmiotem skargi A.S. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z 16 sierpnia 2023 r. nr SKO.405.ŚR.1743.837.2023 dotycząca odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wnioskiem z 29 czerwca 2023 r. skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem J.S.. Po rozpoznaniu wniosku Wójt Gminy [...] decyzją z 26 lipca 2023 r. nr GOPS.SP.5231.29.2022.2023 odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad J.S., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ wskazał na brak spełnienia przesłanki o jakiej mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm. – dalej: "u.ś.r."), tj. brak możliwości określenia daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Odwołanie od tej decyzji złożyła A.S., wnosząc o uchylenie decyzji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem. Wskazała, że odmowa przyznania świadczenia jest niezgodna z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (TK) z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Wymienioną na wstępie decyzją z 16 sierpnia 2023 r. SKO w Tarnobrzegu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej "k.p.a.") uchyliło w całości zaskarżoną decyzję (pkt 1) i odmówiło przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem J.S., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 2). W uzasadnieniu przytoczyło treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz przywołało wyrok TK z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Wywiodło, że powstanie niepełnosprawności w okresie wymienionym w art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie stanowi przeszkody do uznania spełnienia przesłanki określonej w tym przepisie, od której zaistnienia uzależnione jest przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie zaakceptowało zatem stanowiska organu I instancji w zakresie niespełnienia przez osobę wymagającą opieki przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Powołało się w tym zakresie na trwałą linię orzeczniczą sądów administracyjnych i podkreśliło, że nie można było oprzeć odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na tej podstawie. Kolegium stwierdziło, że w stanie faktycznym sprawy nie ma wątpliwości co do tego, że skarżąca - co do zasady - spełnia wymogi określone w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Opiekuje się bowiem niepełnosprawnym ojcem, wobec którego ciąży na niej obowiązek alimentacyjny. Istota sporu sprowadza się natomiast do odpowiedzi czy skarżąca nie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego w celu sprawowania opieki nad ojcem, skoro złożyła oświadczenie, że z dniem 12 maja 2023 r. zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym. Organ wskazał, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że skarżąca jest płatnikiem podatku rolnego z gospodarstwa rolnego o łącznej pow.1,7100 ha (decyzja z 23 stycznia 2023 r. Wójta Gminy [...] o łącznym wymiarze zobowiązania podatkowego za 2023 rok). Z pisma Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Podkarpacki Oddział Regionalny w [...] z 13.07.2023 r. znak: SB09.0162.389.2023.AC wynika, że odwołująca jest zarejestrowana jako producent rolny i otrzymuje płatności z tego tytułu. Ta okoliczność w ocenie organu przesądza o tym, że nie została spełniona przesłanka z art. 17b ust. 1 pkt 1 u.ś.r., gdyż nie można przyjąć, że w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji skarżąca zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego, pomimo że oświadczyła, że zaprzestała prowadzenia takiego gospodarstwa od 12 maja 2023 r. Kolegium wyjaśniło, że krajowy system ewidencji producentów rolnych prowadzony jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2023 r., poz. 885). Ewidencja producentów, o jakiej mowa w art. 7 tej ustawy, obejmuje m.in. producentów rolnych tj. osoby fizyczne (osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej), będące rolnikiem w rozumieniu art. 3 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2115 z dnia 2 grudnia 2021 r. ustanawiającego przepisy dotyczące wsparcia planów strategicznych sporządzanych przez państwa członkowskie w ramach wspólnej polityki rolnej (planów strategicznych WPR) i finansowanych z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz uchylającego rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 i (UE) nr 1307/2013 (Dz.U.UE. L. z 2021 r. Nr 435, str. 1 z późn. zm.). Zgodnie z tym ostatnim przepisem, bycie rolnikiem związane jest bezpośrednio z prowadzeniem działalności rolniczej. Wpis do ewidencji producentów rolnych (czyli rolników) jest jednym z warunków przyznania rolnikowi płatności obszarowych, gdyż prawne przesłanki pobierania płatności są ściśle powiązane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2023 r. poz. 412), pomoc jest przyznawana rolnikowi, jeżeli: został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o daną pomoc. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych SKO wskazało, że dopóki rolnik figuruje w ewidencji krajowych producentów rolnych, dopóty nie można stwierdzić, że zaprzestał on prowadzenia gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 17b ust. 1 pkt 1 u.ś.r. Wpis do ewidencji oznacza bowiem stałą gotowość do ubiegania się o płatności, które może uzyskać rolnik prowadzący gospodarstwo rolne. W okolicznościach sprawy skarżąca była formalnie rolnikiem. Brak było podstaw do przyjęcia, że zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego w związku z opieką nad ojcem. Zarządzanie gospodarstwem przez skarżącą nadal jest możliwe dzięki wpisowi do krajowej ewidencji producentów i nie musi polegać na wykonywaniu przez nią osobiście prac w gospodarstwie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A.S. zwróciła się o uchylenie decyzji Kolegium i przyznanie jej prawa do wnioskowanego świadczenia. Wskazała, że decyzja jest krzywdząca i niesprawiedliwa. Sprawuje opiekę nad ojcem, wypełniając obowiązek alimentacyjny i rezygnując z możliwości zarobkowania, nie może podjąć zatrudnienia. Zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego z dniem 12 maja 2023 r. Nie była poinformowana, że musi usunąć wpis z ewidencji producentów rolnych. Wyjaśniła, że dopełniła wykreślenia z ewidencji rolników, dlatego zwraca się o uwzględnienie zmian i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 2492 z późn. zm.) kontrola działalności administracji oznacza badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a., stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa. Decyzjami tymi odmówiono przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem J.S. Przy czym organ I instancji odmówił przyznania świadczenia z uwagi na powstanie u J.S. niepełnosprawności po ukończeniu 18 roku życia, w oparciu o art. 17 ust. 1b u.ś.r., bez uwzględnienia skutków, jakie wynikają z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Wyrokiem tym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skutkiem tego wyroku, w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, istnieje konieczność dokonania oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem kryterium wprowadzonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r., czego nie uczynił organ I instancji. Jego błędne stanowisko w tym zakresie zostało zweryfikowane w zaskarżonej decyzji, w której Kolegium prawidłowo uznało, że w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie uznanej za niekonstytucyjną części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Jednocześnie Kolegium oparło swoją decyzję odmowną na braku spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. Przepis ten w dacie orzekania przez organy stanowił, że w przypadku, gdy o świadczenie pielęgnacyjne ubiegają się rolnicy, świadczenie to przysługuje im w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego. Podobna regulacja dotyczy małżonków rolników bądź domowników i zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym (art. !7b ust. 1 pkt 2). Ustawodawca nie zdefiniował przy tym pojęcia "rolnika" oraz "prowadzenia gospodarstwa rolnego". Jeszcze przed dodaniem do ustawy przepisu art. 17b (z mocą od 15 maja 2014 r.), na tle kontrowersji w orzecznictwie dotyczących możliwości ubiegania się przez rolników o świadczenie pielęgnacyjne, podjęta została przez NSA uchwała w składzie siedmiu sędziów, z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12, w której przyjęto, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art..3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. NSA wskazał przy tym, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia "rolnik", natomiast w art. 3 pkt 6 odsyła do przepisów o podatku rolnym w zakresie gospodarstwa rolnego. Definicję "rolnika" zawiera ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, której art. 6 pkt 1 stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o rolniku- rozumie się przez to pełnoletnią osobę fizyczną, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium RP, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym. W myśl tej definicji - rolnikiem jest osoba będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego, dalej zaś NSA stwierdził, że "prowadzenie gospodarstwa rolnego" oznacza stałą i osobistą działalność rolnika, mającą charakter zarówno wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z tym prowadzeniem, jak i zarządzanie gospodarstwem. W związku z tym, jak uznał NSA, nie jest możliwe uzyskanie świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. w sytuacji, gdy rolnik prowadzi gospodarstwo rolne. Sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego pozbawia rolnika prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, i nie ma w tym wypadku potrzeby dokonywania oceny, czy wielkość posiadanego przez niego gospodarstwa, rodzaj upraw, pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem, a pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje) z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny. W świetle obowiązujących w dacie orzekania przez organy przepisów u.ś.r. podstawową przesłanką przyznania rolnikowi świadczenia pielęgnacyjnego była zatem rezygnacja z prowadzenia gospodarstwa rolnego, w celu sprawowania opieki na osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Między rezygnacją z prowadzenia gospodarstwa rolnego, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, istnieć musi bezpośredni związek, co oznacza, że rezygnacja z prowadzenia gospodarstwa rolnego podyktowana musi być właśnie sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, tj musi powodować faktyczny brak możliwości prowadzenia gospodarstwa rolnego. Związek między rezygnacją z pracy bądź niepodejmowaniem zatrudnienia (lub zaprzestaniem prowadzenia gospodarstwa rolnego) przez wnioskodawcę, a sprawowaną przez niego opieką nad osobą niepełnosprawną, musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok WSA w Krakowie z 24.03.2022 r. III SA/Kr 1637/21, wyrok WSA w Rzeszowie z 13.10.2022 r. II SA/Rz 541/22). Z woli ustawodawcy dowodem zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego jest stosowne oświadczenie złożone przez rolnika pod rygorom odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, o którym stanowi art. 17 b ust. 2 u.ś.r. Jak wskazuje się w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Krakowie z 11.10.2023 r., III Kr 574/23) taka forma dowodzenia podstawowej przesłanki przyznania świadczenia została wprowadzona z wagi na specyficzny charakter pracy rolnika. Z oczywistych względów, nie ma w tym przypadku innych dokumentów wskazujących na rezygnację z aktywności zawartej, tak jak w przypadku osób rezygnujących zatrudnienia na podstawie stosunku pracy. Jest to niewątpliwie ułatwienie dowodowe i co do zasady nie ma obowiązku badania treści oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestaniu wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym (t.j. co do faktów) przez organy orzekające w sprawie, jednak nie jest wykluczona możliwość oceny prawdziwości oświadczenia jako dowodu w sprawie. Ocena w tym zakresie powinna się odbywać z poszanowaniem ogólnych reguł swobodnej oceny dowodów, tym bardziej że oświadczenie jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej (por. wyrok WSA w Kielcach z 22.11.2023 r., II SA/Ke 608/23, wyrok WSA w Gdańsku z 6.12.2023 r.) W niniejszej sprawie organy poddały weryfikacji oświadczenie skarżącej, występując do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] (ARiMR) Oddział Regionalny w [....], która poinformowała, że na dzień 13.07.2023 r. skarżąca "jest zarejestrowana jako producent rolny i otrzymuje płatności z tego tytułu". Ta okoliczność w ocenie organów przesądza o braku spełnienia przesłanki z art. 17b ust. 1 pkt 1 u.ś.r. Skarżąca konsekwentnie podnosi, że zrezygnowała z prowadzenia gospodarstwa rolnego z uwagi na sprawowanie opieki nad ojcem . Podała, że opiekuje się tez mamą, która również legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. Do skargi dołączyła zaświadczenie z ARiMR stwierdzające, że nie jest beneficjentem ARiMR i nie korzysta z dopłat w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz umowę dzierżawy zawartą w dniu 12 maja 2023 r. z B.C., dotyczącą gruntów o powierzchni 1,71 ha w J. (działki nr [...], [...], [...] i [...]). W ocenie Sądu dokumenty te, choć złożone po zakończeniu postępowania przed organami, mają w sprawie istotne znaczenie i powinny zostać wzięte pod uwagę przy analizowaniu przesłanki zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego. O braku spełnienia tej przesłanki nie może decydować pismo dotyczące zarejestrowania skarżącej jako producenta rolnego w systemie informatycznym. Taka rejestracja umożliwia bowiem dopiero uzyskanie dopłat. Fakt pobierania takich dopłat potwierdzałoby dopiero aktywne prowadzenie działalności rolniczej czyli prowadzenie gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 17b ust. 1 pkt 1 u.ś.r. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia, zwłaszcza, że treść pisma ARiMR z 13.07.2023 r. pozostaje w sprzeczności z zaświadczeniem ARiMR z 25.09.2023 r. dołączonym do skargi, które stwierdza, że skarżąca nie korzysta z dopłat. Konsekwencją takiej konkluzji jest stwierdzenie, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów art 7, art. 77 § 1 i art 80 k.p.a. obligujących organ do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także jego kompleksowej oceny. Uznając ww. naruszenia przepisów postępowania za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji na podstawie art 145 § I pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art 153 P.p.s.a. W postępowaniu ponownym, organ związany oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku przeprowadzi postępowanie dowodowe w zakresie wskazanym w uzasadnieniu. Uwzględni równie z fakt zmiany przepisów, spowodowany wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (dz. U. z 2023 r., poz. 1429), w tym jej przepisy przejściowe - art. 63 ust. 1, stanowiący, że w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, do których prawo powstało dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe.