II SA/Rz 168/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk/spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 18 maja 2011 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych na działce -skargę oddala- II SA/Rz 168/11 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2010r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) po rozpoznaniu odwołania Burmistrza S. od decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] lipca 2010r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania Gminy S. do uregulowania stosunków wodnych na działce o nr ewid. 512/2 położonej w Ż. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję . Rozstrzygnięcia organów I i II instancji zapadły w następującym stanie faktycznym sprawy. Na wniosek K. S. wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie uregulowania stosunków wodnych na działkach położonych w Ż., sąsiadujących z działką o nr ewid. 512. Precyzując żądanie wnioskodawczyni podała, że zmiana stosunków wodnych nastąpiła na działce 512/2 w miejscu, gdzie działka ta łączy się z działką 520/3. Gmina S. w ramach prac remontowych wykonała "łącznik drogowy", nawierzchnię asfaltową, zlikwidowała ciągłość rowów przebiegających wzdłuż drogi poprzez zamontowanie na pewnych odcinkach korytek betonowych. Zmiana stosunków wodnych polegała również na tym, że pod drogą 512/2 plastikowym przepustem przekierowano wodę ze strony południowej na stronę północną drogi, a od miejsca przekierowania zasypano istniejący rów; natomiast na stronie północnej wykonano rów powodujący wielkie zastoisko wody. Następnie w miejscu zastoiska wody i rowu wykonano z niego odprowadzenie wody łącząc go z istniejącym rowem przepustami, których średnica jest niewystarczająca, co powoduje przelewanie się wody na nieruchomości niżej położone. Na skutek powyższych działań wnioskodawczyni na swoich nieruchomościach doznawała szkód w postaci zalewania, wypłukiwania drogi, powstawania osunięć ziemi, namuleń. Organ I instancji decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., znak [...], działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. oraz art. 29 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 239 z 2005r., poz. 2019 z późn. zm.) zwana dalej w skrócie k.p.a. zobowiązał Gminę S. do wykonania na działce nr 512/2 położonej w Ż. wzdłuż istniejącej nawierzchni asfaltowej: a) od strony północnej – rowu o głębokości 20 cm i szerokości 30 cm na odcinku 19 metrów do wylotu istniejącego przepustu pod drogą stanowiącą działkę 512/2, b) od strony południowej i południowo – wschodniej – rowu o głębokości 25 i szerokości 40 cm na odcinku 13, 5 metra począwszy od miejsca wlotu istniejącego przepustu pod drogą stanowiącą działkę 512/2. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji na podstawie ustalonego stanu faktyczne przyjął, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy dokonanymi zmianami stosunków wodnych, w postaci wykonanego przez Gminę S. przekierowania wody działce 512/2, wykonania nawierzchni asfaltowej oraz częściowych rowów, a szkodami na działkach wnioskodawczyni. Wykonanie nawierzchni asfaltowej powoduje, że woda na drodze nie ma możliwości spływu koleinami drogowymi, na co strony wskazywały podczas oględzin i dlatego woda z drogi spływa na grunty niżej położone. Organ stwierdził, że samo wykonanie nawierzchni asfaltowej jest zmianą stosunków wodnych, która nie jest zabroniona, o ile nie wpływa szkodliwie na grunty sąsiednie. W przedmiotowej sprawie do szkód nie doszłoby, gdyby zostały wykonane rowy na całym odcinku wzdłuż drogi. W odniesieniu natomiast, co do przekierowania wody organ wskazał, że stanowi ono sztuczną przeszkodę dla naturalnego spływu wody i ma niewystarczającą średnice. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Burmistrz S. wnosząc o zmianę decyzji organu I instancji. Podniósł, że wykonanie rowów w zakresie, jaki został nakreślony decyzją Wójta Gminy W. wiąże się z wejściem na teren działki o nr 440/4 stanowiącej własność M. Z. oraz na teren działki o nr 520/2 stanowiącej własność W. W., na co organ nie posiada zgody. Nadto Gmina S. nigdy nie była i nie jest właścicielem działki o nr 512/2, zaprzeczył, jakoby z winy tegoż organu doszło do zmiany stosunków wodnych w rejonie drogi 512/2 przez skierowanie wód spływowych z drogi i działek przylegających do niej przepustem pod drogą. Podkreślił, że jeszcze w 2006r. w miejscu przepustu przez drogę wykonany był głęboki przekop, którym woda spływająca kierowana była na drogę nr 512/2 oraz do wąwozu na działce 513. Z uwagi na zagrożenie, jakie przekop stwarzał dla użytkowników drogi, w jego miejscu zamontowany został przepust. Organ II instancji po rozpoznaniu odwołania od decyzji Wójta Gminy W. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt k.p.a. oraz art. 29 ust. 1,3 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 239 z 2005r., poz. 2019 z późn. zm.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ podzielił argumentację organu I instancji i wskazał, że niekwestionowany w przedmiotowej sprawie przez Gminę S. jest fakt wykonania nawierzchni asfaltowej oraz przepustu pod drogą położoną w Ż. Nie ulega także wątpliwości, że brak jest od strony północnej działki nr 512/2 (wzdłuż istniejącej nawierzchni asfaltowej) rowu na odcinku 19 metrów. Sporna kwestia dotyczy natomiast zmiany stosunków wodnych w rejonie drogi 512/2, Gmina S. zakwestionowała, że wykonanie nawierzchni asfaltowej oraz przepustu było powodem zmiany stosunków wodnych. Sporna jest także kwestia wejścia w teren na działki nr 440/2 i 520/2, które nie stanowią własności gminy, celem wykonania rowu. W świetle przeprowadzonego postępowania stwierdzono, że w czasie, gdy nie było jeszcze drogi asfaltowej z wykonanym pod nią przepustem, nie istniał problem zalewania woda opadową przedmiotowych działek stanowiących własność prywatną – natomiast po wykonaniu nawierzchni asfaltowej wraz z przepustem doszło do widocznej zmiany w postaci zalewania gruntów. SKO, po szczegółowym przeanalizowaniu aspektów sprawy stwierdziło, że zmiana stosunków wodnych spowodowana została wskutek wykonanych przez Gminę S. prac, które negatywnie wpłynęły na grunty sąsiednie. Oględziny w terenie działce nr 512/2 w trakcie, których stwierdzono widoczne namulenia potwierdziły, że woda przy intensywnych opadach nie mieszcząc się w rowie od strony południowej działki nr 512/2 oraz przepuście pod drogą zgodnie ze spadkiem terenu przelewa się na drugą stronę drogi, a z uwagi na brak rowu od strony północnej na działki niżej położone. Organ II instancji podkreślił, że organ I instancji trafnie ocenił ustalony stan faktyczny pod kątem związku przyczynowego dokonanych zmian stosunków wodnych. W kwestii przekopu, którego to istnieniu organ I instancji zaprzecza, zastąpionego przepustem ze względu, jak twierdzi odwołujący się, na zagrożenie dla ruchu drogowego SKO uznało, że istota sprowadza się do tego, że nie spełnia on swej roli w zakresie odprowadzania wód opadowych. Odnosząc się do problemu działek o nr 440/2 i nr 520/2 organ II instancji stwierdził, że działki te są w samoistnym posiadaniu Gminy S. z uwagi na nieregulowany stan prawny, a działka o nr 512/2 stanowi użytek drogowy o nieustalonym stanie prawnym, będący – co można stwierdzić w oparciu o wypis z rejestru gruntów - w użytkowaniu Urzędu Gminy i Miasta S. Z powyższą decyzją nie zgodziła się Gmina S. i w skardze do Sądu wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] lipca 2010r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy [...] i z odpisów ksiąg wieczystych KW [...] i KW [...], celem ustalenia właścicieli działek nr 512/2 i nr 440/2 . Powyższej decyzji w pkt I zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to art. 336 k.c. w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 3 i art. 29 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, że samoistność posiadania nie wymaga ustalenia odnośnie charakteru posiadania jak właściciel i może być wykazana w oparciu jedynie o wypis z rejestru gruntów, w którym Gmina S. figuruje jako użytkownik działki nr 512/2. W pkt II zarzuciła zaskarżonej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych, mający wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez przyjęcie, że: - Gmina S. jest samoistnym posiadaczem drogi o nr 512/2 oraz gruntów położonych wzdłuż tej drogi; - Gmina S. zmieniła stosunki wodne w rejonie drogi o nr 512/2 przez skierowanie wód spływających z drogi i działek przylegających do niej przepustem pod drogą; - woda opadowa płynęła dawniej rowami wykonanymi wzdłuż działek o nr 520/3 i 519/4 (tzw. łącznik); - przy wykonywaniu prac przy przedmiotowej drodze K. S. poniosła szkody spowodowane spływem wód z drogi gminnej; - w stanie istniejącym na przedmiotowych gruntach przed wykonaniem odprowadzenia wody przez działki nr 520/3 i nr 519/4 całość wód opadowych nie spływała wzdłuż drogi o nr 512/2; - odprowadzenie i ujęcie wód opadowych przez działki o nr 520/3 i o nr 519/4 nie wpłynęło na poprawę stosunków wodnych pomimo znacznego ograniczenia ilości wód spływających na działkę o nr 512/2 i przylegające do niej grunty; - wzdłuż niektórych odcinków drogi gminnej brak jest rowu bądź przepustu odprowadzającego wodę bez uwzględnienia, że odcinki pozbawione prawidłowego odprowadzenia wody nie stanowią drogi gminnej lub działka przylegająca do drogi w danym odcinku nie stanowi własności Gminy S., ani nie jest w jej samoistnym posiadaniu; - przed wrześniem 2008r. Gmina S. była uprawniona do wykonywania prac związanych z utwardzeniem drogi oraz wykonywaniem rowu i nie uwzględnienie faktu, że działki te były własnością osób prywatnych, bez zgody których Gmina nie posiadała żadnego z powyższych uprawnień; - wykonanie na gruncie zabezpieczenia i odprowadzenia wód opadowych nie dają podstawy do stwierdzenia, że poza wypadkami nawalnych opadów lub celowego działania osób trzecich woda nie będzie spływała ani na działkę nr 513 ani na działkę o nr 512/2 W pkt 3 skarżąca zarzuciła wewnętrzną sprzeczność decyzji polegającą na przyjęciu, iż działka o nr 440/2 stanowi własność M. Z., a działka o nr 520/2 własność W. W. i jednocześnie ustalenie, że działki te mają nieuregulowany stan prawny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło oddalenie skargi, argumentując tak jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) zwana dalej w skrócie p.u.s.a. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Skarga jest nieuzasadniona w aspekcie przeprowadzonej przez Sąd kontroli zaskarżonej decyzji na podstawie wyżej przedstawionych zasad. Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. postanowił oddalić wnioski dowodowe skarżącej zawarte w pkt 3 i 4 skargi o dopuszczenie dowodu z akt sprawy [...] dotyczącej uregulowania spływu wód na działkach w rejonie i powyżej drogi nr 512/2 oraz dowodu z odpisów z ksiąg wieczystych nr KW [...] oraz KW [...], z których wynika, że właścicielami działek przylegających do drogi 512/2 są dla działki 440/2 M. Z., a dla działki 520/2 W. W., gdyż nie zostały spełnione przesłanki dla przeprowadzenia dowodu. W szczególności akta administracyjne w opisanej sprawie są częścią materiału dowodowego, na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję, natomiast skarżąca Gmina S. nie nadesłała przy skardze dokumentów, z których wnioskowała przeprowadzenie dowodu. Celem postępowania dowodowego prowadzonego przez Sąd z dokumentów jest wyjaśnienie istotnych wątpliwości i to w sytuacji, gdy nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 29 ust. 1 ust. 2 i 3 P.w. Zgodnie z ust. 1 art. 29 P.w. właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującego się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich; odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie w skutek przypadku lub działania osób trzecich ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2 art. 29 P.w.). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom (ust. 3 art. 29 P.w.). W przywołanych przepisach zawarta jest norma prawna, według której właściciel gruntu może zmieniać stosunki wodne na gruncie, ale granice tych zmian wyznacza zakaż wyrządzenia szkód na gruntach sąsiednich. Z kolei z ust. 3 art. 29 P.w. wynika, że pomiędzy zmianą stosunków wodnych na gruncie, a powstała szkodą ma istnieć związek przyczynowy, którego stwierdzenie jest podstawą do zastosowania nakazów określonych w tym przepisie. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości okoliczność zmiany stosunków wodnych na gruncie przez Gminę S. poprzez wykonanie robót budowlanych przy zmianie nawierzchni na bitumiczną na drogach gminnych oznaczonych jako działki nr 531/2 i 441 oraz działkach oznaczonych w ewidencji gruntów jako użytki drogowe nr 519/4, 520/3 (własność Gminy S.), nr 512/2 (w użytkowaniu Gminy S. wg wypisu z ewidencji gruntów), zmianę kierunku przepływu wód oraz częściową likwidację istniejących rowów przydrożnych. Skarżąca Gmina S. kwestionuje powstanie szkód na nieruchomości K. S. oznaczonej nr 514/1, sprzeczność w ustaleniach stanu faktycznego oraz możliwość wykonania obowiązku na działce nr 512/2, której Gmina S. nie jest właścicielem; błędne przyjęcie, że Gmina S. jest samoistnym posiadaczem działek nr 512/2, 531/2 i 441 z uwagi na wykonanie nawierzchni asfaltowej i urządzenie drogi na ww. działkach. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził i udowodnił istnienie związku przyczynowego pomiędzy zmianą stosunków wodnych na gruncie, a wyrządzoną szkodą na nieruchomości K. S. poprzez zalewanie tej nieruchomości. Okoliczności potwierdziły oględziny w terenie, zeznania świadków słuchanych w tej sprawie. Żądanie związane z niekorzystną zmianą stosunków wodnych na nieruchomości K. S. zgłosiła, gdy Gmina S. przystąpiła do robót budowlanych przy drodze rezultatem, których było przekierowanie spływu wody i częściowe zasypanie istniejących rowów odprowadzających wodę, gdyż wcześniej takie sytuacje nie występowały. Na podstawie akt sprawy Sąd stwierdził, że postępowanie wyjaśniające było przeprowadzone zgodnie z zachowaniem reguł określonych w art. 75 i nast. k.p.a., w tym gwarancji procesowych stron, na straży których stoi art. 10 § 1 k.p.a. Za prawidłowe Sąd uznał również zastosowanie dyspozycji zawartej w art. 29 ust. 3 P.w. w przedmiocie określenia obowiązku, w tym przypadku wykonania rowów wzdłuż drogi 512/2 położonej w Ż. w sposób przedstawiony na załączniku graficznym do decyzji organu pierwszej instancji. Nałożony obowiązek został określony precyzyjnie i nie budzi wątpliwości zakres jego wykonania. W art. 9 ust. 2 pkt 3 P.w. ustawodawca dopuścił stosowanie przepisów Prawa wodnego dotyczące właścicieli odpowiednio do posiadaczy samoistnych oraz użytkowników wieczystych. Z ewidencji gruntów wynika, że działka nr 512/2 ma nieustalony stan prawny, jako użytkownik jest wpisana Gmina S., a funkcję tej nieruchomości określono jako drogi dojazdowe. Z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. nr 240, poz. 2027 ze zm.) wynika, że w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Zgodnie z art. 336 Kodeksu cywilnego posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawca najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Organy prawidłowo przyjęły, że adresatem obowiązku w tym przypadku winna być Gmina S., zwłaszcza, że fakt władania został ujawniony w ewidencji gruntów zgodnie z § 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów (Dz. U. nr 38, poz. 454). Gmina Strzyżów kwestionując już na etapie postępowania odwoławczego aktualność wpisów w ewidencji gruntów, co do prawa własności działki nr 440/2 i 520/2 nie przedstawiła dokumentów będących podstawą ujawnienia prawa osób i jednostek organizacyjnych do gruntów wymienionych w § 12 ww. rozporządzenia z 2001r. Nie przedstawiła też dowodów przy skardze do Sądu, ani do zamknięcia rozprawy. Sąd zauważa jednak, że obowiązek ma być realizowany na działce nr 512/2 w Ż., a w tym przypadku Gmina S. nie zakwestionowała faktu posiadania tej nieruchomości. Z tych przyczyn nie budzi żądnych wątpliwości prawidłowe ustalenie adresata obowiązku. Mając na względzie wyżej przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako nieuzasadnioną.