II SA/Rz 168/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi "A." S.A. Oddział w [...] na postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2019 r. nr: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia reklamacji - skargę oddala - Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor" lub "organ") z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Informacją z dnia [...] października 2019 r. nr [...], Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie ustalił A. S.A. z/s w [...] (dalej: "skarżąca" lub "Spółka") opłatę stałą w wysokości 61 334 zł za pobór wody i wprowadzanie ścieków do rzeki [...]. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w nadesłanych aktach administracyjnych wynika, że informację wysłano na adres: ul. [...] i doręczona w dniu 29 października 2019 r. W dniu 13 listopada 2019 r. do organu wpłynęła reklamacja Spółki, wniesiona od ww. informacji o ustaleniu opłaty stałej. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie stwierdził uchybienie terminu do wniesienia reklamacji. W podstawie prawnej organ wskazał art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.", w zw. z art. 14 ust. 2 i art. 273 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 310 z późn. zm.) – dalej: "P.w.". Organ podał, że informacja o ustaleniu opłaty stałej doręczono skarżącej w dniu 29 października 2019 r., a zatem określony w art. 273 ust. 2 P.w. czternastodniowy termin przewidziany na wniesienie reklamacji upłynął z dniem 12 listopada 2019 r. Reklamację Spółki uznać należało za wniesioną z dniem jej wpływu do organu, tj. 13 listopada 2019 r., gdyż skarżąca nie nadała przesyłki zawierającej reklamację w polskiej placówce pocztowej, a jedynie w firmie kurierskiej. Tym samym o zachowaniu terminu decyduje data wpływu do siedziby organu, gdyż przepis art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. nie znajduje w opisywanej sprawie zastosowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, A. S.A. zs. w [...], Oddział w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzuciła naruszenie art. 134 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i art. 8 § 1 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, prowadzące do błędnego przyjęcia, że reklamacja Spółki została wniesiona z uchybieniem terminu. Skarżąca podniosła, że reklamację nadała w dniu 12 listopada 2019 r. posługując się firmą kurierską, niemniej skutek powyższej czynności jest tożsamy z nadaniem reklamacji w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe. Gdyby bowiem reklamację wniesiono za pośrednictwem Poczty polskiej, to przesyłka zostałaby doręczona organowi najwcześniej w kolejny dniu, a nie wykluczone, że później. W ocenie skarżącej, postępowanie organu nacechowane jest nadmiernym formalizmem w zakresie oceny stanu faktycznego – organ nie wziął pod uwagę, że skorzystanie przez Spółkę z firmy kurierskiej nie miało żadnego wpływu na datę doręczenia reklamacji i możliwość jej rozpatrzenia. Tym bardziej, że w świetle przepisów P.w. organ jest "sędzią we własnej sprawie" i można odnieść wrażenie, że w opisywanej sprawie nadużył przepisów prawa procesowego celem uchylenia się od oceny merytorycznej sprawy dotyczącej ustalenia opłaty stałej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) –dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] rośnie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zaznaczyć należy, że okoliczności faktyczne, które legły u podstaw wydania zaskarżonego postanowienia zostały prawidłowo udokumentowane w nadesłanych aktach administracyjnych, a nadto nie są kwestionowane przez stronę skarżącą. Umożliwiają zatem poddanie kontroli Sądu legalności spornego rozstrzygnięcia organu administracji. Zgodnie z art. 273 ust. 1 P.w., podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację o ustaleniu opłaty stałej, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty. Reklamację składa się odpowiednio do Wód Polskich albo właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania informacji (art. 273 ust. 2 P.w.). Wymaga podkreślenia, że do postępowania zainicjowanego reklamacją wniesioną od doręczonej informacji i prowadzonego przed dyrektorem zarządu zlewni Wód Polskich stosuje się przepisy K.p.a., co wynika wprost z treści art. 14 ust 2 pkt 5 P.w. Oznacza to, że oceniając dopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, organ jest zobligowany zweryfikować m.in. dochowanie terminu do jego wniesienia, z zastosowaniem reguł proceduralnych zawartych w K.p.a. i odnoszących się do odwołania. Stosownie bowiem do art. 134 K.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Stwierdzenie dopuszczalności odwołania oraz wniesienia go w terminie jest zatem koniecznym warunkiem dopuszczalności merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Do obliczenia terminu do wniesienia reklamacji od doręczonej stronie informacji o ustaleniu opłaty na podstawie przepisów Prawo wodne, zastosowanie znajduje art. 57 § 1 K.p.a., w myśl którego jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. W realiach opisywanej sprawy, informacja z dnia [...] października 2019 r. nr [...] o ustaleniu opłaty stałej została doręczona Spółce w dniu 29 października 2019 r. Oznacza to, że ostatnim dniem 14-dniowego terminu przewidzianego na wniesieni reklamacji był 12 listopada 2019 r. (wtorek). W tym samym dniu Spółka nadała za pośrednictwem firmy kurierskiej zaadresowaną do organu reklamację, a przesyłka ze wskazanym środkiem zaskarżenia wpłynęła do Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w dniu 13 listopada 2019 r. Wymaga podkreślenia, że skoro do postępowania zainicjowanego reklamacją wniesioną od informacji o ustaleniu opłaty za korzystanie z usług wodnych mają zastosowanie przepisy K.p.a., to kwestię dotrzymania terminu przy wniesieniu środka zaskarżenia inicjującego postępowanie reklamacyjne za pośrednictwem operatora pocztowego reguluje art. 57 § 5 K.p.a. Zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a., termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Operatorem wyznaczonym w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2188 z późn. zm.) jest Poczta Polska S.A. z/s w Warszawie, wybrana decyzją Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 30 czerwca 2015 r. nr DRP.WKP.710.2.2015.26,27 na okres 10 lat (od 1 stycznia 2016 r do 31 grudnia 2025 r.). Powyższe oznacza, że tylko w przypadku skorzystania z usług Poczty Polskiej S.A., datą dokonania czynności procesowej będzie data nadania pisma w placówce operatora pocztowego. Tak bowiem stanowi nie budząca wątpliwości treść art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. W przypadku skorzystania z usług operatora innego niż operator wyznaczony, datą dokonania czynności procesowej będzie dzień, w którym pismo wpłynęło do organu – analogicznie do jego złożenia osobiście przez stronę. Innymi słowy, podmiot korzystający z usług operatora pocztowego innego niż operator wyznaczony w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe, czyni to na własne ryzyko w kontekście czynności procesowej, której skuteczność jest uzależniona od dotrzymania terminu. Niezależnie od powyższego należy wskazać na uchwałę Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 19 października 2015 r. I OPS 1/15, w której stwierdzono, że oddanie przed upływem przewidzianego prawem terminu pisma procesowego w polskiej placówce pocztowej innego operatora niż operator wyznaczony w rozumieniu art. 83 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 178 ust. 1 ustawy Prawo pocztowe nie skutkuje zachowaniem terminu w sytuacji, gdy pismo dostarczono sądowi po jego upływie. Uchwałą ta została wprawdzie podjęta w odniesieniu do przepisu art. 83 § 3 P.p.s.a., niemniej jest on regulacją tożsamą z art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a., dlatego też nie można inaczej oceniać skutków nadawania przesyłek. Zdaniem NSA, ewentualne ujemne następstwa dla strony postępowania sądowoadministracyjnego, która oddała pismo w placówce pocztowej innego operatora pocztowego niż wyznaczony, narażając się tym samym na uchybienie terminu, nie stanowią wystarczającej podstawy do przyjęcia w drodze wykładni stanowiska, że określony w art. 83 § 3 P.p.s.a. skutek wniesienia pisma do sądu także wówczas nastąpił. Wykładnia taka pozostawałaby w sprzeczności z jednoznacznym brzmieniem cyt. przepisu. NSA wskazał ponadto, że wprowadzenie w przepisie art. 83 § 3 P.p.s.a. ograniczenia dla przyjęcia zachowania terminu wniesienia pisma do sądu w przypadku oddania tego pisma przed terminem w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu Prawa pocztowego, nie zaś także innego operatora pocztowego, wbrew stanowisku wyrażanemu w niektórych przywołanych orzeczeniach przez Prokuratora Generalnego w źródłowym wniosku o udzielenie odpowiedzi na pytanie prawne, a także w pisemnym stanowisku RPO, nie stanowi takiego ograniczenia konstytucyjnego prawa do sądu czy też naruszenia zasady sprawiedliwości proceduralnej, które nakazywałoby odstąpić od językowej wykładni przepisu. Uzależnienie zachowania terminu wniesienia pisma do sądu, od oddania tego pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu Prawa pocztowego, zapewnia jednakowe wymagania formalne dla wszystkich uczestników procesu. Gwarantuje przy tym pewność prawa i jego przewidywalność, skoro potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego wydane przez placówkę pocztową operatora wyznaczonego ma moc dokumentu urzędowego (art. 17 Prawa pocztowego). Rozwiązanie przyjęte w art. 83 § 3 P.p.s.a. spełnia zarazem wymogi określoności, jednostka może przewidzieć skutki swego działania (zaniechania) oraz konsekwencje w postaci oznaczonego działania z kolei sądu, w razie bezskutecznego upływu terminu. Cytowany przepis jest jasny, językowo zrozumiały, a wykładnia gramatyczna prowadzi do wniosku, że nie można tu mówić o naruszeniu prawa do sądu. Ochronie praw strony służy oczywiście instytucja przywrócenia terminu, strona może zwrócić się o nie, jeżeli nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy (art. 86 § 1 P.p.s.a.). Powoływanie się na wykładnię prokonstytucyjną i celowościową nie może jednak prowadzić do zmiany jednoznacznej treści normy prawnej zawartej w przepisie art. 83 § 3 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że skoro Spółka wniosła reklamację za pośrednictwem firmy kurierskiej, która nie stanowi operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe, za datę wniesienia reklamacji należało przyjąć datę doręczenia reklamacji organowi. Prawidłowo zatem Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uznał, że reklamacja skarżącej od informacji z dnia [...] października 2019 r. nr [...] wniesiona została w dniu 13 listopada 2019 r., a w konsekwencji stwierdził uchybienie terminu do wniesienia reklamacji w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 134 K.p.a. Argumentacja Spółki nie mogła zostać uwzględniona, gdyż nie znajduje ona oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Tożsamość "skutku" nadania reklamacji za pośrednictwem operatora wyznaczonego i firmy kurierskiej można bowiem rozpatrywać wyłącznie na płaszczyźnie okoliczności faktycznych ale nie prawnych. Przepis art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i podzielenie zarzutów Spółki prowadziłoby wprost do naruszenia tej regulacji. Ponadto brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że stwierdzenie uchybienie terminu do wniesienia reklamacji winien stwierdzić inny organ niż podmiot, który ustalił stronie wysokość opłaty w drodze informacji. Okoliczność ta wynika wprost z przepisów P.w. i K.p.a. i nie został pozostawiona uznaniu rozstrzygających sprawę organów, stronom lub sądom. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.