II SA/Rz 168/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 8 grudnia 2023 r. nr SKO.4111/862/2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącej K. R. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. II SA/Rz 168/24 UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia 8 grudnia 2023 r. SKO.4111/862/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: K.R. (dalej: "skarżąca") wnioskiem z 31.07.2023 r. zwróciła się do Wójta Gminy [...] o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jej niepełnosprawną w stopniu znacznym córką – E.R. Decyzją z dnia 30 sierpnia 2023 r. nr GOPS.5032.99.2022/23.ŚP Wójt Gminy [...] odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji podał, że skarżąca sprawuje stałą opiekę nad niepełnosprawną od urodzenia córką, niemniej wniosek nie mógł zostać uwzględniony. Ustalono bowiem, że K.R. ma ustalone prawo do emerytury. Do dnia wydania decyzji nie przedłożono dokumentu potwierdzającego zawieszenie prawa do emerytury. Okoliczność ta stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określoną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 ze zm. – dalej: "u.ś.r."). K.R. złożyła odwołania zarzucając naruszenie art. 17 u.ś.r. w zw. z art. 6, art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej: "k.p.a.") poprzez wydanie decyzji odmownej pomimo spełnienia wszystkich przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia. Zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez uznanie, że pobieranie emerytury stanowi negatywna przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 8 grudnia 2023 r. SKO w Rzeszowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje. Podzielając w całości stanowisko organu I instancji Kolegium podało, że pobieranie emerytury – stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. – stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Prawidłowo zatem organ I instancji odmówił uwzględnienia żądania skarżącej. Została także poinformowana o możliwości zawieszenia emerytury. Dodatkowo Kolegium wezwało odwołującą do przedłożenia uwierzytelnionej kserokopii decyzji właściwego organu rentowego w sprawie zawieszenia prawa do emerytury. Zakreślony termin upłynął bezskutecznie. W ocenie SKO na dzień orzekania przez organy obu instancji istniała negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie wnioskowanego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K.R. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez błędne uznanie, że pobieranie emerytury wyklucza możliwość przyznania świadczenia w związku ze sprawowaną opieka nad niepełnosprawną córką. Poinformowała także, że 10 listopada 2023 r. złożyła do ZUS w [...] wniosek o wydanie decyzji zawieszającej prawo do emerytury, jednak nie otrzymała do tej pory stosownej decyzji. W miesiącu grudniu 2023 r., i styczniu 2024 r. emerytury nie otrzymała. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. W piśmie procesowym z 31 stycznia 2024 r. skarżąca zwróciła się o wydanie przez Kolegium decyzji autokontrolnej na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., z uwagi na fakt, że 16 listopada 2023 r. została wydana decyzja ZUS Oddział w [...] nr [...] wstrzymująca wypłatę emerytury od dnia 1 grudnia 2023 r. Decyzja ta została skarżącej doręczona dopiero 30 stycznia 2024 r. (jej kopię skarżąca dołączyła do akt sprawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) kontrola działalności administracji oznacza badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a., stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z przyczyn niezawinionych przez organ wydający zaskarżoną decyzję. W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.), który był podstawa odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką E. Przepis ten, w stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 stycznia 2024 r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Bezsporny jest w sprawie fakt przyznania skarżącej emerytury z ZUS, który to fakt organ I instancji uznał za negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. SKO w Rzeszowie zweryfikowało jednak to stanowisko, prawidłowo stosując inne pozajęzykowe dyrektywy wykładni ww. przepisu, zgodnie z dominująca linią orzeczniczą. Stanowisko Kolegium zasługuje na aprobatę Należy przypomnieć, że wykładnia w prawie administracyjnym musi uwzględniać szereg wartości istotnych w demokratycznym państwie prawnym, a zatem nie może być oparta wyłącznie na wykładni językowej (zob. B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej w: Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Toruń 2005 s. 15), dlatego też w prawie administracyjnym wszystkie metody wykładni, tj. językowa, systemowa i funkcjonalna, pojmowane są jednolicie i należą do tej samej kategorii, a dla uzyskania prawidłowego wyniku wykładni należy zastosować je wszystkie. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 ). Sąd zwraca też uwagę na trafny pogląd wyrażony w doktrynie, uznający, że jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002 s. 65). Należy również zaznaczyć, że omawiana regulacja stanowiła przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r., o sygn. SK 2/17, orzekł w części I, iż art. 17. ust. 5. pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, tj. od 8 lipca 2019 r. W niniejszej sprawie przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego było ustalenie, że skarżąca posiada prawo do emerytury, a nie renty, do której odnosi się ww. wyrok Trybunału, niemniej jednak istotne są uwagi zawarte zarówno w uzasadnieniu tego wyroku Trybunału, jak i w innych jego orzeczeniach. W szeregu orzeczeniach przyjęto, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie. Sądy dając prymat wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej nad dotychczas przyjmowaną wykładnią językową tego przepisu akcentowały istotną zmianę relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia, w tym emerytury i renty. Wskazały, że w dacie wprowadzenia negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było ono niższe niż świadczenia wskazane w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.. W obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi otrzymującemu świadczenie niższe nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej oraz narusza konstytucyjną zasadę równości (por. wyroki WSA: w Rzeszowie z dnia 16 października 2019 r., II SA/Rz 828/19, w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2020 r., II SA/Gl 1141/19, w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2020 r., IV SA/Po 921/19, w Bydgoszczy z dnia 8 czerwca 2020 r., II SA/Bd 145/20, wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020r., I OSK 1546/19). Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19, odwrócenie relacji ekonomicznych świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury musi wiązać się z realizacją celu tego przepisu i nie może stawiać osoby pobierającej emeryturę w sytuacji ekonomicznie gorszej niż byłaby wówczas, gdyby nie posiadała ustalonego prawa do emerytury. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela co do zasady wyrażony w orzecznictwie pogląd, że prawo do emerytury nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wyrażonego w art. 17 ust. 1 u.ś.r., podkreślając przy tym, że negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wiązana musi być nie tylko z uzyskaniem samego prawa do emerytury, , ale i z realizacją tego prawa w postaci wypłaty emerytury (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2019 r., II SA/Po 865/19). Sąd w pełni podziela też zawarte w wyrokach: WSA w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2020 r., II SA/Po 808/19, WSA w Rzeszowie z dnia 29 września 2020 r., II SA/Rz 556/20, a także w wyrokach NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20, i z 27 maja 2020 r., 2375/19, stanowisko, że emerytura jest prawem niezbywalnym, jednak zawieszenie tego prawa na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 53) dalej u.e.r.FUS.), wyłącza negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w postaci prawa do emerytury. Zawieszenie prawa do emerytury na wniosek zainteresowanego jest instrumentem oddanym świadczeniobiorcy po to, by mógł go wykorzystać w celu podwyższenia swego świadczenia w przyszłości lub do osiągnięcia innych celów pozaubezpieczeniowych (zob. Jędrasik-Jankowska Inetta. Art. 103. W: Komentarz do ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, [w:] Prawo do emerytury z ubezpieczenia i zabezpieczenia społecznego. Komentarz do ustaw z orzecznictwem, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2019.). Słusznie wywodzi WSA w Rzeszowie w uzasadnieniu wyroku II SA/Rz 556/20, że za taki cel można też uznać wyłączenie negatywnej przesłanki otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. było bowiem wykluczenie sytuacji pobierania przez opiekuna w tym samym czasie dwóch świadczeń z systemu zabezpieczenia społecznego o tym samym przeznaczeniu, czyli mających dostarczać uprawnionemu środków utrzymania. Decyzja o zawieszeniu emerytury, która będzie skutkować wstrzymaniem wypłaty związanych z tym środków, skutecznie eliminuje zagrożenie kumulowania świadczeń i tym samym nadużywania prawa do zabezpieczenia społecznego. Zawieszenie prawa do emerytury oznacza czasową rezygnację z wypłaty emerytury, zaś art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. dotyczy kolizji pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego a realizacją prawa do emerytury w postaci jej wypłaty, a nie kolizji z samym prawem materialnym do emerytury. W rozpoznawanej sprawie organ II instancji prawidłowo wezwał skarżącą (wobec jej deklaracji o możliwości zawieszenia prawa do emerytury) do przedstawienia decyzji ZUS o zawieszeniu emerytury, wskazując 14 – dniowy termin na dokonanie tej czynności. Pismo Kolegium skarżąca otrzymała 9.11.2023 r. i jak wynika z dołączonych na rozprawie przez pełnomocnika skarżącej dokumentów podjęła stosowne czynności przed organami ZUS. W dniu 10.11.2023 r. złożyła wniosek o zawieszenie emerytury a 16.11.2023 r. wystosowano do niej pismo informujące o wstrzymaniu wypłaty emerytury, zaś w dniu 17.11.2023 r. przesłano decyzję ZUS o zawieszeniu emerytury od 1.12.2023 r. Informacja o wydaniu decyzji zawieszającej prawo do emerytury została przesłana skarżącej 19.01.2024 r., a zatem po wydaniu zaskarżonej decyzji. Zestawienie wszystkich tych dat i informacji wskazuje jednoznacznie, ze istotne dla sprawy nowe okoliczności i dowody (decyzja ZUS z dnia 17.11.2023 r. o zawieszeniu emerytury od dnia 1.12.2023 r.) istniały w dniu wydania zaskarżonej decyzji Kolegium – 8.12.2023 r. i nieznane były temu organowi, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Ta z kolei przesłanka jest podstawą do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. O kosztach obejmujących koszty zastępstwa procesowego Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.